Реформа административного права в странах СНГ
Образование новых независимых государств на Кавказе и в Центральной Азии, последовавшее за распадом Советского Союза, послужило толчком к реформированию их законодательной базы. В первую очередь реформы коснулись гражданского и экономического права, тогда как реформа административного права несколько запаздывала. При этом функционирующая административная деятельность всегда расценивалась как важный экономический фактор, и административные органы и ведомства были постепенно переориентированы на новые условия хозяйствования, но вот само административное право оставалось без изменений.
Неясности и трудности понимания предмета административного права не устранены до сих пор. Это вызвано тем, что нормативной базой для административного права республик являлись в Советском Союзе кодексы об административных правонарушениях. Они постоянно дополнялись и снабжались общими принципами и процессуальными предписаниями, создавая впечатление, что являются отправной точкой и фундаментом особого административного права. Но к области их применения относилось только преследование нарушений общественного порядка — материя, приближающаяся по своему нормативному составу и твердо установленными санкциями к уголовному праву. В соответствии с этим ведомственные нормативные акты являлись основной формой действий административных органов. С точки зрения граждан административное право представляло собой регулирующее репрессивное право государства, которое действовало повсеместно и должно было соблюдаться каждым. На этом фоне индивидуальные ненормативные административные акты играли в правоотношении государство — гражданин довольно незначительную роль/1/. Корни сложившейся правовой ситуации нужно искать в бытовавшем при советском социализме отношении к гражданским правам. Права граждан рассматривались не как субъективные правомочия, за которые пришлось бороться, добиваясь и отстаивая их у государства, а как само собой разумеющиеся, предоставленные и распределенные властью. Однако если представить себе, что вопрос наделения граждан правами однозначно решен и не вызывает сомнений, то сразу же возникает проблема справедливой реализации этих прав государством и наказания правонарушителей. А вопросы приобретения и защиты индивидуальных правомочий, точно так же как и действия государственных ведомств по отношению к каждому отдельному гражданину, оказываются большей частью за бортом регулирования. В то время как западноевропейские правовые системы разрабатывали правовые масштабы к вопросу соразмерного участия и заслушивания гражданина в административном споре, советские юристы занимались главным образом внутренней организацией административных органов и правилами издания и исполнения повсеместно действующих административных распоряжений. Социалистический подход оказал влияние на дальнейшее развитие основных материй общего административного права, в том числе на защиту доверия к действительности государственных решений, на правовую судебную защиту, а также на исполнение административных распоряжений, издаваемых в отдельном конкретном случае.
И по сей день особую проблему для государств СНГ представляет разграничение частного и публичного права. Обоснования судебных решений демонстрируют порой, насколько нечетко проводится граница между обеими правовыми областями. А в повседневной жизни обращает на себя внимание, что понятия «общественный интерес» и «общественная задача» не получили в сознании людей того значения, которого заслуживают. Мысль о том, что не только гражданин должен служить государству, но и государство со своей стороны имеет определенные обязанности по отношению к гражданам, носит на фоне современной экономической и социальной ситуации несколько утопический характер и является для большинства скорее идеальным представлением, чем серьезным требованием. Несмотря на это, имеется множество общественных задач, которые непременно должны выполняться как в интересах государства, так и в интересах граждан, и это только вопрос времени, когда юридическая наука и административное судопроизводство определят данные понятия более четко.
При рассмотрении частноправовых и публично-правовых правоотношений действуют различные принципы и правила. Трудности вызывает зачастую уже сам вопрос отнесения правоотношения к публично-правовым. Дополнительную путаницу вносят существующие до сих пор особые формы собственности, подразделяющиеся в российском праве на частную и государственную. Во всяком случае, правоотношение не может быть квалифицировано как публично-правовое только потому, что в нем участвует государство или носитель общественной управленческой деятельности. Применение для этой цели критерия «кто является субъектом рассматриваемого правоотношения» не годится здесь уже хотя бы по причине обширной области частноправовой деятельности, в которой государство принимает участие как равноправный субъект экономического оборота и в соответствии с гражданско-правовыми законами. Это означает, что государство, с одной стороны, обладает свободой заключения договора, но с другой — должно точно так же, как отдельные граждане или предприятия, обращаться в суд, чтобы осуществить свои правовые требования. Какие-либо односторонние распоряжения здесь невозможны. Только тогда, когда государство прибегает к частно-правовым формам действий для достижения своих непосредственных общественных административных целей (по-немецки «административное частное право»), для него или против него начинают действовать публично-правовые принципы и особые правила (например, когда коммунальные власти поручают сбор городского мусора частному предприятию). В немецком праве для разграничения частноправовых и публично-правовых отношений используются различные (в том числе и спорные) критерии и определения. Но в большинстве случаев классификация спора не является проблематичной.
Как правило, решения административных органов являются для граждан обязательными — не важно, идет ли речь о решении в каком-то отдельном случае или о единообразной административной норме, действующей сразу для многих граждан одновременно. Это объясняется функцией административных органов, состоящей в выполнении порученных им общественных заданий. Адресат административного распоряжения должен или исполнить его, или прибегнуть к имеющимся средствам обжалования. Правовое отношение, возникающее вследствие того, что государственные органы приказывают, разрешают или предоставляют гражданину что-либо, традиционно обозначаются в немецком административном праве как отношения подчиненности гражданина государственной власти. Такая оценка основана на том, что государственные и административные органы действуют в общественных интересах и могут, как правило, без предварительного согласия с гражданином принимать решения и отдавать приказы/2/.
Иного не следует и из теории, которая рассматривает публичное право как особое право государства и задается вопросом, действует ли правовая норма только по отношению к государству, давая ему какое-либо право или накладывая обязанность, или же ее адресатом является любое частное или юридическое лицо/3/. Публично-правовые нормы наделяют государственные и административные органы полномочиями государственной власти, которые позволяют им не только быстро и эффективно выполнять свои задачи, но одновременно с этим осуществлять вмешательство в защищаемые конституцией основные права граждан. Граждане должны акцентировать свою подчиненность государственной власти, но только при соблюдении целого ряда правовых предпосылок. Формулировка основополагающих предпосылок законности действий государственных органов и является предметом общего административного права. Принципиальные проблемы, возникающие у отдельных граждан или юридических лиц в результате действий государственных органов, схожи во многих странах. Для любой правовой системы важны, например, следующие вопросы:
Какие правила должны соблюдать административные органы, если они принимают решение, имеющее «внешнее» действие, то есть затрагивающее гражданина или юридическое лицо? Какие решения являются недействительными изначально, и какие могут быть обжалованы? Какие решения требуют содействия граждан в процессе их принятия органом власти, а какие нуждаются в последующем письменном обосновании? При каких условиях административный орган, издавший решение, вправе изменить или отменить его впоследствии? Как приводятся в исполнение решения административных органов, и как решения административных судов? Какие особые процессуальные правила действуют для административных споров в суде?
Немецкое право отвечает на некоторые основные вопросы общего административного права, исходя из данного законом определения административного акта (административный акт — любое распоряжение, решение или другая мера государственной власти, издаваемое органом государственной власти с целью урегулирования отдельного конкретного случая в сфере публичного права и обладающее внешним воздействием)/4/. Материально-правовой подход немецкого административного производства является по сравнению с американским, выдвигающим на первый план процессуальные гарантии/5/, более догматичным. С другой стороны, в пользу такого метода имеются свои практические причины.
Правовое определение административного акта облегчает решение многих предметных вопросов общего административного права, поскольку оно создает четкие единообразные правила для этой формы административных действий. Предварительные высказывания административного органа или шаги, предпринимаемые им перед изданием административного акта, не могут быть обжалованы изолированно. Как правило, гражданин должен дождаться вынесения заключительного решения органа в форме административного акта. Изначально недействительным административный акт бывает только на определенных, полностью перечисленных в законе основаниях. При их отсутствии даже противозаконный акт сначала является действительным и подлежит исполнению. Любой административный акт можно обжаловать в течение определенного срока. По истечении данного срока акт вступает в постоянную силу, и тогда даже само ведомство, издавшее этот акт, вправе отменить его только при наличии предпосылок, перечисленных в законе об административных процедурах/6/.
Можно было бы установить подобные правила и без единообразного определения в законе понятия «административный акт», создав, например, для каждой области административного права особые предписания относительно действенности и отмены принятых решений. Преимущество единообразного регулирования формы действия административного акта состоит в том, что в интересах гражданина закон в каждом случае предоставляет ему наиболее важные права (например, право на заслушивание, право участия и т. п.), причем это касается также простых или неформальных административных процедур/7/. Если орган вторгается в права затронутого административным актом лица, то он должен предоставить этому лицу возможность высказать свою точку зрения. Кроме того, затронутые лица имеют право на ознакомление с документами дела, если эта информация является необходимой для защиты их правовых интересов/8/.
Другого подхода придерживается процессуальное административное право США. В обычном административном деле не имеется никаких четких правил для установления того, какие права должны быть предоставлены гражданину в каждом конкретном случае (informal adjucation)/9/. Если возникают сомнения, требуется трехступенчатая проверка. Сначала устанавливаются затронутые частные интересы. При этом речь идет о гарантированных конституцией основных правах человека (life, liberty, property). Затем оценивается риск того, что в результате намеченной административной меры гражданин окажется ущемленным в своих правах. И в заключение учитывается интерес государства в проведении данной административной меры (Matthews-Test)/10/. Объем предоставляемых гражданину процедурных прав зависит, таким образом, от тяжести конкретного случая. Исключительно в тех делах, когда решение административного органа должно выноситься на основании заслушивания («formal adjucation»), административная процедура проводится в соответствии с предписаниями Federal Administrative Procedure Act. Такая административная процедура приближается к судебному производству; ее проведением руководит Administrative Law Judge, который и подготавливает заключительное решение. Это решение становится обязательным, только если руководство административного органа не заявляет протест (в случае «initial decision») или выражает свое настоятельное согласие (в случае «recommended decision»).
К вопросу кодификации общего административного права
Теоретически различные предметы общего административного права, включая административную процедуру государственных органов и административное судебное производство, могут быть урегулированы как в одном всеобъемлющем административном кодексе, так и в отдельных законах. Вопрос кодификации кажется, на первый взгляд, тесно связан с тем, вводятся ли специализированные административные суды. Но это обстоятельство не является решающим. Важно, чтобы правовая защита гражданина от органов власти продолжалась и в суде и подчинялась бы определенным правилам. В Европе кодификация общего административного права также не представляет единой картины/11/.
В Германии наряду с законом об административных процедурах (1976) существует также закон об административном судопроизводстве (1959). Кроме того, были введены независимые, отделенные от обычной подсудности, специализированные административные суды/12/. Такое разделение на закон о работе административных органов, с одной стороны, и закон о судебном процессе — с другой Грузия и Армения переняли, однако, без введения специальных административных судов/13/. В Грузии для рассмотрения административных споров были созданы специализированные коллегии при обычных судах. В Эстонии существует как закон об административных процедурах, так и закон об административном судопроизводстве. Для первой инстанции были введены административные суды, начиная со второй инстанции административные споры рассматриваются специализированными коллегиальными органами общих судов/14/.
В Австрии, Польше, Чехии, Словакии и Венгрии существуют также как закон об административных процедурах, так и закон об административном судопроизводстве или особые главы в ГПК, несмотря на то, что в двух последних странах нет особых административных судов. Это демонстрирует, что законодатели всех названных стран уделили большое внимание индивидуальной правовой защите гражданина от действий государственных органов власти. Не только процессуальные положения, но и законы о действиях административных органов дают гражданам в руки инструменты для защиты их прав в пользу как можно более полной и своевременной правовой защиты/15/.
В России решением публично-правовых споров занимаются как экономические, так и обычные гражданские суды — в зависимости от того, идет ли речь о юридических или физических лицах. Таким образом, соответствующие судебные положения содержат главы, посвященные публично-правовым спорам. Для сравнения: предписания кодекса об административных правонарушениях касаются исключительно санкционирования административных правонарушений. К сожалению, общий закон об административных процедурах существует много лет только в виде законопроекта, которому еще не удалось преодолеть парламентский барьер/16/.
В Казахстане в 2000 г. был принят короткий, состоящий из 25 статей, Закон «Об административных процедурах»/17/, который, кажется, не играет пока большой роли. В 2003-2004 годах для первой инстанции были введены специализированные административные суды, однако в соответствии с сегодняшним распределением судебных компетенций эти суды занимаются главным образом административными правонарушениями и санкциями КоАП. Публично-правовые споры, касающиеся правомерности вмешательства государственных органов в индивидуальные основные права человека с процессуально-правовой точки зрения, регулируются как и в России специальными предписаниями гражданского процессуального кодекса. Единые правила о досудебном обжаловании отсутствуют.
Киргизская Республика приняла в декабре 2003 г. закон об административных процедурах/18/, превосходящий по своему объему (63 статьи) одноименный закон Республики Казахстан. Область применения этого закона ограничивается, однако, признанием, регистрацией или лишением индивидуальных правомочий (ст. 2). В соответствии с этим и определение «административный акт» сужено до решений по установлению, изменению и прекращению или приостановлению прав и обязанностей индивидуального лица или определенного круга лиц (ст. 10.2). В связи с предстоящей реформой административных процедур в странах Центральной Азии следует подробнее коснуться данного закона.
Согласно тексту закона к области его применения в числе прочего относится регистрация, лицензирование, предоставление гражданам, предприятиям и юридическим лицам льгот, предоставление земельных участков, управление государственным имуществом, предоставление кредитов и субсидий, пенсий и привилегий, жилых помещений, выдача официальных документов, имеющих юридическое значение. Действие закона не распространяется на все дела, регулируемые кодексом об административных правонарушениях, вопросы государственной службы и принятия нормативных актов, а также на управление финансами и налогами. Сфера предотвращения грозящей опасности, которая не относится к преследованию правонарушений, также остается не затронутой ввиду узко ограниченной законом области применения. Киргизский закон об административных процедурах действует, таким образом, не для всей публично-правовой административной деятельности органов государственной власти в целом, а только для ее определенных областей и для определенных видов административных решений/19/. Следовательно, строительное право, полицейское право, нормы, регулирующие наведение общественного порядка, дорожное движение, охрану окружающей среды, занятие промыслом, хозяйственно-административное право, социальное право, школьное право — все эти области административной деятельности только тогда подпадают под действие данного закона, когда речь идет о целенаправленном предоставлении или прекращении индивидуальных правомочий.
До такой степени суженная область применения закона наводит на размышления, поскольку многие административные решения, не предоставляющие или не отнимающие правомочия, тем не менее вмешиваются в индивидуальные права гражданина. К подобным решениям относится, например, распоряжение административного органа произвести (либо прекратить) в общественных интересах те или иные действия. Оно необязательно должно основываться на предписаниях кодекса об административных правонарушениях. Кроме того, даже вынесенное с соблюдением всех законов и предписаний распоряжение административного органа может отягощать гражданина в результате допущения произвола или несоразмерности административной меры. И, наконец, существуют решения, дающие преимущество одной стороне и одновременно обременяющие другую, например, соседа или экономического конкурента. Если те считают, что вынесенное административное решение ведет к ущемлению их собственных прав, то они должны иметь возможность оспорить это решение, даже не являясь его адресатами.
Поэтому в немецком праве действует общее правило, согласно которому лицо, полагающее, что его субъективные права были нарушены, вправе обжаловать административный акт и подать иск в суд/20/. В качестве субъективных прав действуют не только законы, точно формулирующие права индивидуума по отношению к государству, но и нормы, которые можно, исходя из толкования конституционных принципов, интерпретировать таким образом, что они служат не только общественным интересам, но и защите отдельных граждан/21/. Кроме этого, в качестве субъективных прав, на которые можно непосредственно сослаться при вмешательстве, действуют в немецком праве также основные права конституции (прямое действие прав и свобод гражданина)/22/.
В отношении нового закона об административных процедурах Республики Кыргызстан следует подчеркнуть, что действенная правовая защита в интересах гражданина требует признания не только тех прав, которые подробно расписаны в законах и предоставляются гражданину (или отнимаются) государством, а также прав, признанных конституцией/23/. При незаконном, несоразмерном или основанном на произволе ущемлении индивидуальных конституционных прав вышеупомянутый закон не предоставляет достаточных гарантий для защиты граждан и юридических лиц. Этот недостаток демонстрирует также сравнение соответствующих предписаний о праве граждан на заслушивание перед изданием административного акта. Немецкий закон гласит: «Перед тем как издать административный акт, вмешивающийся в права затронутого лица, этому лицу следует представить возможность высказаться по поводу фактов, имеющих значение для принятия решения» (§ 28 абз. 1 закона об административных процедурах ФРГ). Права затронутого лица могут быть как субъективными — закрепленными в законе, так и индивидуальными конституционными правами.
Киргизские правила о б административных процедурах отвечают сфере применения рассматриваемого закона, то есть предусматривают предоставление или лишение таких прав как лицензии и концессии. Существует только подаваемое гражданином заявление о предоставлении, удостоверении или изменении правомочия, с одной стороны, или заявление о приостановлении правомочий, подаваемое должностным лицом административного органа, который осуществляет контроль за данным видом деятельности, — с другой ( ст. 19). Дальнейшее проходит (почти) как при судебном разбирательстве. В течение пяти дней компетентный административный орган решает, принимается ли заявление к рассмотрению, отклоняется ли оно окончательно или возвращается заявителю на доработку. В отношении доказательств, предъявляемых в ходе рассмотрения административного дела, действуют правила гражданского процессуального кодекса (ст. 24) с тем лишь отличием, что вместо судей оценку доказательств производит должностное лицо данного административного органа или коллегиальный орган.
Законом предусматривается три вида административных процедур: личный прием (ст. 29), упрощенная процедура (ст. ст. 30, 31) и рассмотрение дел в заседании (ст. 32-39). Сначала должностное лицо административного органа может решить по своему усмотрению, следует ли рассмотреть дело в ходе устного заседания. Обращения граждан, которые «не могут быть разрешены во время приема, излагаются в письменной форме и вносятся для рассмотрения в установленном настоящим законом порядке» (ст. 29.3). Из текста закона не совсем ясно, должна ли за этим следовать упрощенная процедура или устное заседание. При упрощенной процедуре обращения граждан могут быть рассмотрены письменно в течение максимального срока в один месяц. Однако заявитель в любом случае имеет право настоять на проведении устного заседания (ст. 30.2). Принуждение к даче согласия на упрощенную процедуру расценивается законом как должностное правонарушение.
Устное рассмотрение дела представляет собой процедуру, схожую с судебным заседанием: она является публичной, включает в себя исследование доказательств, которое проводится с соблюдением принципа материальной достоверности и может сопровождаться использованием аудио- и видеозаписи, и завершается вынесением решения с обстоятельной мотивировочной частью. Достигнутое таким образом решение может быть обжаловано заинтересованными лицами по выбору, либо в вышестоящем органе, либо в суде (ст. 44). Противозаконный административный акт является, однако, изначально «недействительным и не должен быть применен» (ст. 11.2) — правило, действующее в немецком праве исключительно для общих нормативных, но как раз не для административных актов/24/. Правомерный административный акт может до прекращения своего действия быть приостановлен, изменен либо отменен (ст. 12.5)/25/. Защита доверия гражданина в этой связи законом не предусмотрена. В немецком законе об административной процедуре, как и в новых административных законах стран Кавказа и Балтии, содержатся, напротив, подробно разработанные предписания об отмене административного акта и необходимом возмещении гражданину причиненного вреда/26/.
Подключенная к делу вышестоящая инстанция вправе решить вопрос заново. Ее решение по протесту/жалобе может быть, в свою очередь, оспорено или в самом ведомстве, или в суде (ст. 50). Специально регламентированная «исполнительная процедура» касается только предоставления либо лишения правомочий и поэтому не обнаруживает никаких особенностей.
Подводя итог сказанному, можно отметить, что новый административный закон Кыргызской Республики, несомненно, ведет к усилению правовой позиции граждан, добивающихся для себя получения или подтверждения определенных, предусмотренных законом правомочий. С другой стороны, ввиду узкой области применения этого закона существует опасность, что он приведет к отрицанию процессуальных прав тех граждан, которые не подали заявление о предоставлении им какого-либо правомочия в смысле данного закона, несмотря на то, что решение административного органа вмешалось в их индивидуальные права. К тому же возникает вопрос, удобны ли предписания закона на практике. Например, заявитель может всегда настоять на проведении устного заседания — довольно расточительной процедуре, схожей с судебным рассмотрением дела. Правда, она также не гарантирует нейтральное улаживание спора независимыми компетентными лицами, и, таким образом, при желании, возможно продолжить процедуру в административном органе или в суде. В результате путь к окончательному решению вопроса может лежать через несколько длинных процедур, каждую со своим решением.
Вопросы общего административного права в зависимости от областей регулирования
Краткий обзор названных выше административных законов приводит к выводу, что эффективная реформа административного права в странах СНГ не должна ограничиваться только дальнейшей «шлифовкой» права нарушения общественного порядка и расширением соответствующей главы гражданского кодекса. Ниже приводятся некоторые области и ключевые вопросы общего административного права, которые оказались бы не охвачены таким регулированием.
1. Как должна быть урегулирована процедура издания административного акта? Существует ли наряду с этим необходимость урегулирования и других видов принимаемых решений, как, например, издание нормативных актов? Область регулирования касается предпосылок действительности решений административных органов, а также вопроса, каким принципам правового государства должна в интересах гражданина отвечать административная процедура вообще (принцип официальности, принцип материальной достоверности и т. д.). Кроме этого, существует право на участие, право на заслушивание, право на наведение справок и получение информации, правила опротестования правомерных решений и отмены незаконных решений самим органом в целях укрепления доверия граждан к государственным органам/27/. Наконец, можно было бы предусмотреть особые виды процедур, помогающих обеспечить справедливое участие лиц, которые будут затронуты решением административного органа в будущем (например, официальная процедура с устным заседанием, процедура по установлению плана и т. д.). В этой связи можно представить себе, например, создание коммунальных планов по застройке, в которых согласно закону должна принимать участие общественность.
В дополнение к этому можно было бы дать развернутое толкование конституционных принципов в их связи с административной процедурой и принятием органом решения. Некоторые новые законы содержат, например, положения относительно соблюдения принципа равенства, запрета произвола, соразмерности пользы и вреда при вмешательствах государства в индивидуальные права, а также относительно возможности судебной проверки решений, принятых с применением свободы усмотрения/28/.
2. Нужно ли связать правила издания административного акта с вопросом заявления в административный орган протеста против административного акта/29/? Особенно в случае, когда либо принимающий решение, либо вышестоящий орган приступает к досудебному разбирательству, целесообразно было бы рассматривать соответствующие предписания в связи с административной процедурой/30/.
Обжалованное гражданином административное решение во многих правовых системах сначала рассматривается самим издавшим его органом (право самостоятельного изменения вынесенного решения). Такой подход несет с собой неоспоримые преимущества, с одной стороны (возможность как самоконтроля для органов администрации, так и повторного решения по существу дела, разгрузка судов), но и некоторые недостатки — с другой (запаздывающая правовая защита, иногда предвзятое отношение со стороны органа и т. д.). Ответ на вопрос, перевесят ли преимущества недостатки, зависит не только от конкретной правовой разработки процедуры обжалования, но и от самосознания и правовой культуры должностных лиц административного органа. Если орган остается при своем первоначальном решении, он должен, как правило, передать требование об обжаловании в вышестоящий орган. Таковые имеются не всегда, а если и имеются, то они зачастую отстаивают решение нижестоящего органа. Поэтому чтобы предотвратить затягивание решения проблемы, необходимо предусмотреть для этой процедуры определенные сроки.
Во многих европейских странах важную роль играет досудебная процедура обжалования в самом административном органе/31/. Она обязана проводиться в каждом случае обжалования; возможности последующего обращения в суд, соответственно, ограничены. В Австрии, к примеру, для публичных споров имеется только одна судебная инстанция, а именно административная судебная палата. В других странах, таких как Грузия и Армения, проведение досудебной процедуры обжалования было признано факультативным, чтобы предоставить гражданину возможность сразу подать иск в суд с целью получения быстрой и эффективной правовой защиты/32/. Отлагательное действие обжалования также является правилом: исполнение обжалованного административного решения приостанавливается/33/.
В немецком праве досудебная процедура обжалования (производство по протесту) предусмотрена только для определенных публично-правовых споров. Исходя из вида иска, различают две правовые ситуации. В первой речь идет об обжаловании административного акта или требовании затронутого лица обязать административный орган издать желаемое для него решение. В этом случае сначала следует досудебное производство по протесту. Во второй ситуации речь идет о каком-то из следующих видов иска: иск об исполнении обязательства, иск о бездействии или иск об установлении правоотношения. Такой иск может быть сразу же подан в суд, минуя досудебную процедуру обжалования. Для немецкого права федеральный конституционный суд ФРГ установил, что внутренняя административная процедура по протесту не может заменить административно-судебную правовую защиту/34/. Еще в большей степени сказанное можно отнести к правовым системам, в которых подобные досудебные процедуры обжалования были введены совсем недавно. Многое, таким образом, говорит в пользу того, чтобы сделать досудебное производство по протесту факультативным, не предписывая его в обязательном порядке для каждого случая. Упор должен быть поставлен на разработку индивидуальной судебной правовой защиты.
3. Относятся ли предписания о вручении и исполнении административных актов к области регулирования закона об административных процедурах? Можно особенно тогда связать правила принудительного исполнения административных актов, подразделяющиеся на исполнение денежных требований и принуждение к действиям или бездействию, с предписаниями административной процедуры, когда административные органы получают право сами, без привлечения судов, приводить в исполнение свои решения (или же поручать это исполнительному органу). Исполнительным документом является при этом сам (действительный и не обжалованный) административный акт.
По сравнению с исполнением гражданско-правовых требований, исполнение административных решений имеет некоторые особенности. Здесь могут быть применены средства принуждения, призванные побудить адресата к совершению требуемых действий (которые, однако, не должны являться санкцией за их не совершение). Кроме того, исполнение действий может быть поручено третьему лицу, издержки которого адресат распоряжения обязан возместить. Средства для осуществления решений государственной власти должны быть, однако, определены в законе и отвечать требованиям правового государства. К ним в первую очередь относятся предупреждение об уплате штрафа или привлечении к исполнению других лиц, а также предоставление разумных сроков и соразмерность принудительной меры.
4. Должны ли в законе содержаться предписания, касающиеся публично-правых договоров? Особые правила о заключении публично-правовых договоров имеют смысл, когда ожидается, что административный орган / ведомство станет прибегать к такой форме действий. В этом случае с целью защиты гражданина и предотвращения продажи, суверенных прав необходимо обеспечить то, чтобы публично-правовые договоры были действительны только при соблюдении определенных условий. Прежде всего, ответная услуга гражданина должна служить выполнению общественных задач, быть уместна и находиться в предметной связи с услугой, оказываемой по договору административным органом. Детальное урегулирование публично-правовых договоров не является, однако, необходимой составляющей общего закона об административной процедуре /35/.
5. Наконец, должны ли в общем законе об административных процедурах содержаться нормы об ответственности административного органа? Соответствующие предписания есть, например, в армянском законе об административных процедурах (ст. 95 и далее), а также в грузинском административном кодексе (ст. 207 и далее). В качестве альтернативы можно было бы сослаться на правила ответственности в гражданском кодексе. При соответствующей разработке гражданско-правовой ответственности за действия государственных органов этот путь обладает преимуществом. Важно, однако, чтобы ответственность за противозаконные и виновные действия (в смысле преднамеренности и грубой небрежности) была ограничена. Не зависящая от вины ответственность может оказаться слишком большой нагрузкой для государственного бюджета.
6. Наряду с возможностью обжалования административных решений в самих органах имеется возможность подачи иска в административный суд. С этим связан целый ряд вопросов, которые должны регулироваться особыми процессуальными предписаниями. Они могут либо дополнить гражданский процессуальный кодекс, либо образовать отдельные судебные уложения о публично-правовых спорах (административный процессуальный кодекс).
В этой связи необходимо сначала урегулировать вопрос, какие права имеет гражданин, когда, вопреки поступившему в административный орган заявлению, тот не приступает к рассмотрению дела или же не принимает решение в течение положенного срока. В случае бездействия органа и по истечении определенного срока гражданин должен иметь право потребовать издания желаемого административного решения, обратившись непосредственно в суд, то есть, минуя вышестоящую инстанцию/36/. Особенный интерес представляет здесь вопрос, какими компетенциями для принятия решения должен наделяться суд. В каких случаях суд вправе сам принять требуемое заявителем решение, а в каких он может только издать распоряжение, обязывающее административный орган к изданию соответствующего административного акта? В ходе разработки проекта закона об административных процедурах в Республике Азербайджан для решения проблемы бездействия административного органа было предложено предусмотреть в законе фикцию. В случае если в течение положенного времени гражданин напрасно прождал издания нужного ему административного акта, предлагалось установить законом, что этот административный акт следует считать изданным. Однако такое решение вопроса оставляет совершенно открытым содержание фиктивного административного акта. Просто «по заявлению» было бы проблематично в случае плохо осведомленных в правовых вопросах граждан. К тому же стали бы необходимы многочисленные дополнительные правила для того, чтобы гражданин мог впоследствии получить административный акт в форме официального документа. А как против такого фиктивного административного акта должно защищаться третье лицо? С учетом сказанного следует предпочесть решения проблемы, которые позволяют суду отдать (бездействующему) административному органу распоряжение об издании требуемого акта.
Как уже показывает случай бездействия административного органа, предписания, регулирующие административное судебное производство, должны в первую очередь отвечать на вопрос, какие решения в пользу гражданина может принимать суд, не вторгаясь при этом в область компетенции административных органов. У этого вопроса есть множество аспектов:
— большинство кодексов о судебной административной процедуре содержат положения, согласно которым проверке подлежит только факт противозаконности обжалованного решения, тогда как правильность или целесообразность решения с предметной точки зрения суды обычно проверять не вправе. Однако судебный контроль должен включать в себя проверку того, правильно ли административный орган истолковал неопределенные правовые понятия, или допустил ли он ошибки в принятых им решениях по усмотрению/37/. К вопросу контроля свободного усмотрения в немецком законе об административном судопроизводстве содержится следующее правило: когда административный орган уполномочен действовать по свободному усмотрению, суд проверяет также, является ли административный акт или отказ в его издании противозаконным ввиду нарушения границ свободного усмотрения или же по причине использования свободного усмотрения образом, не отвечающим цели этого полномочия/38/.
Кроме того, необходимо урегулировать вопрос, возможно ли обращение в суд уже после исполнения административного акта с целью установления этого акта противоправным и присуждения издавшего его административного органа к приведению исполненного в первоначальное состояние. Немецкий закон об административном судопроизводстве содержит соответствующее предписание/39/;
— во-вторых, спрашивается, может ли суд только отменить решение административного органа и вернуть его на новое рассмотрение, или же он вправе решить данное дело самостоятельно. В Австрии, Чехии, Словакии и Польше суд располагает только полномочиями отмены решения / кассации/40/. В Германии суд в определенных границах уполномочен сам принимать решение по делу/41/. Только в случае, когда для дальнейшего прояснения обстоятельств дела необходима работа административного органа, или если ожидаемые заявителем действия должны быть исполнены самим органом, принятие решения судом вместо административного органа недопустимо;
— в-третьих, в связи со сказанным выше возникает вопрос, должен ли суд руководствоваться фактическими обстоятельствами дела, расследованными административным органом, или же он вправе сам заново привлекать доказательства, а если да, то в каком объеме. Если исходить из обязательной и объемной досудебной административной процедуры как, например, в Австрии и Польше, то при вынесении решения суд должен опираться на уже имеющиеся документы дела. Если же, напротив, открыть для граждан путь подачи иска в суд без предварительной досудебной административной процедуры (только в определенных случаях, как в Германии, или в общем, как в Грузии и Армении), то, по логике вещей, суд должен проводить и самостоятельное исследование доказательств.
К тому же следует разделять различные виды исков: иск об оспаривании, иск о принуждении к изданию административного акта, иск об исполнении обязательства, иск об установлении правоотношения и т. д. Для каждого из них действуют различные предпосылки, особенно в отношении права предъявления иска и интереса в правовой защите, а также разные правила, касающиеся судебного решения.
И, наконец, нужно ответить на вопрос, должен ли иск обладать отлагательным действием по отношению к административному акту. Есть два варианта решения: можно признать, что исполнение обжалованного административного решения, как правило, должно быть приостановлено, и выделить при этом в законе некоторые исключения. Или, наоборот, исходить из правила немедленного исполнения, допустив законом подачу заявления об отлагательном действии при определенных условиях/42/. И этот вопрос не в последнюю очередь зависит от объема и значимости досудебного обжалования.
Спрашивается также, в каких случаях суды не только вправе предоставлять предварительную правовую защиту по собственному усмотрению, но, и обязаны делать это. В Германии срочные заявления могут привести к получению предварительной правовой защиты в течение одного дня. При этом необязательно, чтобы иск по основному вопросу был уже подан в суд и принят судьей на рассмотрение.
Другие возможные вопросы:
— Нужно ли предусмотреть представителей для защиты общественных интересов? Должна ли особенно прокуратура получить право на участие в судебном разбирательстве?
— Какие средства обжалования являются допустимыми? Следует ли считать допустимыми жалобы «от лица общественности», при которых заявитель не обязан ссылаться на нарушение его собственных прав? Сколько инстанций должно быть, например, для обжалования административных актов?
В странах Кавказа и Центральной Азии реформа общего административного права началась не только позже, чем реформа гражданского права, но и некоторое время спустя после реформирования государственного и конституционного права. Конституция Республики Узбекистан датируется 1992 годом. Россия, Казахстан и Кыргызская Республика приняли свои конституции в 1993 году. Таджикистан последовал за ними в 1994 году, три кавказских государства — в 1995-м. Но только в 1999 году Республика Грузия, приняв общий административный кодекс, приступила к реформе административного права. Сказанное ни в коей мере не означает, что граждане этих стран не имеют правовой защиты от государственных административных действий. Индивидуальная защита граждан против государственного вмешательства регулируется соответствующими статьями гражданского и арбитражного процессуального кодекса, а также специальными законами, например, законом об обжаловании в суде действий и решений, нарушающих права и свободы граждан/43/. Однако помимо этого соблюдение и защита основных прав и свобод граждан, которые гарантируются конституциями названных государств, требует закрепления определенных процессуальных прав в административной процедуре, а также более подробного оформления в законе различных прав на подачу иска.
Для этого необходимо в будущем расширить понятие «административная процедура», отграничив его от административной юстиции. Как отмечает Ю. Старилов, работа административных органов носит не только правоохранительный характер; ее нужно понимать и как правоприменительную деятельность для выполнения общественных задач и решения индивидуальных проблем граждан и предприятий в сфере административного права/44/. Исходя из интересов граждан и предприятий, необходимо дополнить первоначальное понятие административной процедуры функцией правовой защиты, которая, как и в административном судопроизводстве, послужит защите индивидуальных прав и приведет к тому, чтобы административные органы в каждом отдельном случае взвешивали общественные и частные интересы. К этому подходу, при котором права каждого гражданина учитываются надлежащим образом, то есть и с процессуальной точки зрения, обязывают основные нормы конституции.
Ю. Старилов высказывается также в пользу введения в России специализированных административных судов. Подхватывая тезис Д. Бахраха: «Если мы хотим… улучшить работу администрации, необходимо усилить судебный контроль за ней», он пишет:
«Как же это сделать, если ничего не изменять в судебной системе России? Ведь если бы судебная власть и функционирование судебной системы были «нормальными», т. е. достаточно эффективными, то зачем же усиливать судебный контроль? Какими изменениями можно достичь усиления судебного контроля? То есть является очевидным, что нынешняя судебная система в аспекте правовой защиты прав и свобод от действий публичной администрации и должностных лиц не выполняет соответствующих функций. Следовательно, усилить судебный контроль и повысить его действенность возможно не простыми словами о необходимости повышения ответственности судей, не введением для них института дисциплинарной ответственности и пр., а новыми сущностными и структурными изменениями и новеллами. С нашей точки зрения такой новеллой для России должны стать административные суды»/45/.
В добавление к этому хочется сказать, что другой, не менее важной предпосылкой эффективного судебного контроля является реформа правовых основ административной деятельности. Например, реформа административного права на Кавказе началась с радикального обновления общих административных законов. По сравнению с этим введение специализированных административных судов проводится более осторожными темпами и, возможно, не пойдет дальше первой инстанции.
Список использованной литературы
1. Сравни O. Luchterhandt «К состоянию и содержанию кодификации общего административного права в Средне-Восточной, Восточной и Юго-Восточной Европе» (на немецком), в: Verwaltung und Verwaltungsrecht im Erneuerungsprozeß Osteuropas, Гамбург, 2001, с. 27.
2. Но и предоставляя гражданину услугу, административные органы действуют на основании публично-правовых предписаний, а не по взаимному договору. То, что публичное право подчиняется особым правилам, проявляется, например, в обязанности органов соблюдать равное отношение ко всем гражданам.
3. Сравни H. Maurer «Общее административное право», 14-е изд., Мюнхен, 2002, ч. 1 § 3, III. 2, с. 49, 50.
4. Сравни § 35 Закона «Об административных процедурах ФРГ».
5. Отправным пунктом является конституционная оговорка «Due-Process», Amedment 5 of the Constitution of the United States of America. Сравни предписания к Administrative Adjucation в §§ 554 и далее Federal Administrative Procedure Act. Сравни A. Linneweber «Введение в американское административное право», Франкфурт. М. 1994, с. 95 и далее, особ. с. 166: «В рамках судебно-материальной проверки обращает на себя внимание то, что американские суды не квалифицируют подлежащее проверке административное решение в соответствии с его видом, чтобы затем оценить его в соответствии с определением. В отличие от немецких юристов они осуществляют проверку административной меры в целом и задают вопрос, была ли она обоснованной или произвольной и нарушала ли она рамки допущенного свободного усмотрения». Сравни также C. Sieberg, «Исполнение административных решений — сравнение США и Германии», Франкфурт. М. 2001, с. 79 и далее; W. Brugger «Введение в публичное право США», 2-е изд. 2001, с. 239 и далее.
6. Сравни §§ 48, 49 Закона «Об административных процедурах ФРГ».
7. Для этой цели определение административного акта охватывает в немецком праве не только письменные, но и устно изданные административные акты, а письменные независимо от их правового обозначения издавшим их органом.
8. Сравни §§ 28,29 Закона «Об административных процедурах ФРГ». Дальнейшие права содержатся, например, в §§ 14, 15, 30 данного закона. В Интернете: http://www.cis-legal-reform.org/publication/index.html .
9. Federal Administrative Procedure Act не содержит детально регулирующих предписаний к процедуре informal adjucation, которая проводится в большинстве (более 90 %) случаев. В качестве процессуальной основы применяется «Due-Process»-оговорка в сочетании с «Matthews-Test».
10. Смотри решения Supreme Court Matthews — Eldridge — 424 U.S. 319 (1976).
11. К кодификации в Средне-Восточной Европе смотри также B. Wieser «Административная процедура в сравнении» в: «Сравнительное административное право в Средне-Восточной Европе», ред. Wieser/Stolz, Вена 2004, с. 370.
12. Следует, однако, заметить, что сейчас в Германии ведется дискуссия об объединении финансовых, социальных и административных судов с целью отказа от слишком далеко заходящей специализации и использования эффекта синергии.
13. Сравни Закон Армении «Об основах административной деятельности и административном производстве» от марта 2004 г. (обнародованный в Сборнике законов № 18 (317) 2004, 31.03.2004); Закон «Об административном судопроизводстве» находится в Армении на стадии разработки. Сравни к Грузии: Общий административный кодекс от 25.06.1999 г., а также Административный процессуальный кодекс от 23.07.1999 г. В Интернете: http://www.cis-legal-reform.org/publication/index.html .
В Азербайджане в настоящее время разрабатывается закон об административных процедурах, уже прошедший первое чтение в парламенте.
14. Administrative Procedure Act, passed 6 June 2001 (RT1 I 2001, 58, 354), entered into force 1 January 2002; Code of Administrative Court Procedure, passed 25 February 1999 (RT1 I 1999, 31, 425), entered into force 1 January 2000.
15. Австрия: Общий закон об административной процедуре 1991 (AVG), BGBI. 51/1991; Закон об административной судебной палате от 1985 (BGBI Nr 10/1985). Относительно других государств сравни B. Wieser «Административная процедура в сравнении» в: «Сравнительное административное право в Средне-Восточной Европе», ред. Wieser/Stolz, Вена 2004, с. 367 — 406. Законы Австрии в Интернете: http://www.vwgh.gv.at/gerichtshof/ & http://www.ris.bka.gv.at/hilfe/erv/law_list.html (английская версия).
16. Проект 29 мая 2003 г. № 284733-3 об основах административных процедур (внесен 16.01.2003 г. депутатами Л.К. Слиской, А.И. Романчук) http://www.legislature.ru/monitor/admprocedury/284733-3.html ;
Проект 2002 РФ ФЗ «О регулировании отношений между лицами частного права (гражданами) и органами исполнительной власти, местного самоуправления и иными государственными органами»; Фонд Конституция, http://www.konstituzia.ru/proektzakona1.htm .
Проект 2001 РФ ФЗ «Об административных процедурах», № 64090-3, внесен 28.02.2001 депутатом Государственной думы В.В. Похмелкиным, http://www.legislature.ru/monitor/admprocedury/admprocedury.html .
См. также: Проект федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» № 7886-3, вносится Верховным судом
Российской Федерации (внесен 21.09.2000 г., принят в первом чтении 22.11.2000 г.) http://www.legislature.ru/monitor/admsud/admsud.html .
17. Закон Республики Казахстан от 27 ноября 2000 г. № 107-II «Об административных процедурах» (с изменениями, внесенными Законом РК от 12.03.2004 г. № 536-II).
18. Закон Киргизской Республики №16 «Об административных процедурах» от 22.12.2003, подписан 1 марта 2004.
19. Сравни, например, немецкое регулирование в §§ 1, 2 Закона «Об административных процедурах ФРГ».
20. Сравни § 42 абз. 2 Закона «Об административном судопроизводстве ФРГ». Предпосылкой для подачи иска в суд является такое изложение затронутым лицом обстоятельств дела, которое не исключает возможности нарушения его прав. Эта предпосылка допустимости иска в суде действует и для заявления протеста в сам административный орган (производство по протесту).
21. Сравни H. Maurer «Общее административное право», 14-е изд., Мюнхен, 2002, с. 163/164.
22. В отличие от Конституции Кыргызской Республики 1993 года новая Конституция от 18 февраля 2003 г. не предусматривает больше возможности подачи гражданином индивидуальной конституционной жалобы (см. ст. 82). — Ст. 82.3 пункт 8) старой Конституции была вычеркнута.
23. Сравни ст. 19 IV Конституции ФРГ.
24. Цитируемые предписания, касающиеся административного акта, собраны во второй главе закона, озаглавленной «Процедуры организации работы административных органов». Таким образом, фактически они были отнесены законодателем к внутренней организации административного органа, несмотря на их решающее значение в вопросе правоотношения к гражданину.
25. Ст. 4.4 кыргызского закона ссылается на ограниченную обратную силу нормативного правового акта, издание которых не относится, однако, к области регулирования данного закона.
26. Сравни к вопросу защиты доверия ст. 63.3 и 4 армянского Закона «Об основах административной деятельности и административном производстве», ст. 60.4-6 грузинского Административного кодекса, § 48, 49 Закона об административных процедурах ФРГ.
27. Сравни прежде всего ясное, ориентированное на последствие отмены решения регулирование ст. 64 и далее эстонского закона об административных процедурах от 6 июня 2001 года [„Administrative Procedures Act“ of Estonia]. В Интернете: http://www.legaltext.ee .
28. Сравни ст. 4 — 12 армянского Закона «Об основах административной деятельности и административном производстве», а также ст. 4 и далее грузинского Административного кодекса.
29. Сравни F. Hufen «Административное процессуальное право», 2-е изд.,1996, с. 69 и далее § 5 «Производство по протесту между административной процедурой и судебным производством».
30. Такие предписания могут быть также частью процессуальных правил, регулирующих судебное производство для административных споров между административными органами и гражданами, причем в качестве предпосылки для последующей подачи иска в суд. Сравни § 68 Закона «Об административном судопроизводстве ФРГ». Отсюда вытекает, однако, целый ряд систематических проблем, сравни Hufen.
31. Так, например, в Польше, Чехии, Словакии, Венгрии, Австрии, Германии. Сравни B. Wieser «Административная процедура в сравнении» в: «Сравнительное административное право в Средне-Восточной Европе», ред. Wieser / Stolz, Вена, 2004, с. 396.
32. Сравни ст. 70 соответствующего Закона «Об основах административной деятельности и административном производстве Армении» от 03.2004. А также ст. 178 Общего Административного кодекса Грузии от 25 июня 1999. Согласно ст. 44.1 Закона Кыргызской Республики «Об административных процедурах» досудебная процедура также является факультативной.
33. Сравни § 80 Закона «Об административном судопроизводстве ФРГ». Сравни также ст. 74 армянского Закона «Об административных процедурах» и ст. 184 грузинского Административного кодекса.
34. Решения Федерального Конституционного Суда BVerfGE 10, 302 (308).
35. В армянском Законе об основах административной деятельности и административном производстве отсутствуют предписания относительно административно-правового договора; соответствующий грузинский закон содержит несколько предписаний в главе V, ст. 65 — 71; немецкий — в §§ 54 — 62 Закона об административных процедурах ФРГ.
36. Сравни § 75 Закона об административном судопроизводстве ФРГ: Иск может быть подан не ранее, чем через три месяца после заявления гражданином протеста или ходатайства о вынесении распоряжения издать административный акт, за исключением тех случаев, когда особые обстоятельства дела требуют укороченного срока.
37. В этом смысле: H. Maurer «Общее административное право», 14-е изд., Мюнхен, 2002, ч. 2 § 7, III. 2, с. 129 и далее.
38. § 114 предл. 1 Закона «Об административном судопроизводстве ФРГ».
39. § 113 абз. 1 Закона «Об административном судопроизводстве ФРГ».
40. Сравни A. Müller «Административная подсудность в сравнении», в: «Vergleichendes Verwaltungsrecht in Ostmitteleuropa»; Wieser/Stolz, Вена, 2004, с. 571.
41. Сравни § 113 Закона «Об административном судопроизводстве ФРГ».
42. Сравни A. Müller «Административная подсудность в сравнении», в: «Vergleichendes Verwaltungsrecht in Ostmitteleuropa»; Wieser/Stolz, Вена, 2004, с. 562/563: В Австрии, Чехии и Словакии подача иска не вызывает отлагательного действия, в Венгрии и Германии действует, напротив, принцип отлагательного действия.
43. Закон РФ от 27 апреля 1993 года № 4866-1 (в ред. федерального закона от 14.12.1995 г. № 187-Ф3). Аналогичные законы вступили в силу и во многих других странах СНГ.
44. Ср. Ю. Н. Старилов «Административный процесс в системе современных научных представлений об административной деятельности», Государство и право, 2004, № 6, с. 5-6.
Источник
