Зарубежный опыт государственного планирования
Руднев С.В.,
студент группы АК2-31
Московский государственный технический университет им. Н.Э. Баумана
Научный руководитель: Бочарников И.В.,
докт. полит. наук,
профессор кафедры «Информационная аналитика и политические технологии»
Аннотация: План в экономическом представлении есть образ, модель будущего состояния экономики и способ действий, ведущих к достижению этого состояния. Государство как неотъемлемая часть общества, невозможно представить без планирования.
В истории мы не однократно можем найти примеры направленного государственного планирования, таким примером может служить Египет в период своего расцвета. Каждый фараон, вступая на трон, обязывался построить следующую пирамиду. Следующий пример Англия во время чумы. Эдуард III обязывал рабочих и крестьян работать строго определенное время (10-12 часов) и по оговоренной правительством зарплате.
Явным представителем плановой экономики и государственного планирования является СССР. Единственным управление плановым хозяйством (экономикой) осуществляется на государственном уровне. Основные элементы плановой экономики: централизованная постановка целей и задач со стороны государства; наличие ближнесрочных, среднесрочных и стратегических планов деятельности субъектов экономики; административная зависимость субъектов экономики от государства; доминирование общественных форм собственности на средства производства; основной источник инвестиций – государство; централизованный контроль над ценообразованием.
Так же как в Советском Союзе в Соединенных Штатах было государственное планирование. В течение ХХ века получила развитие своеобразная форма государственного рекомендательного планирования. Она принципиально отличается от директивного планирования советского типа тем, что вместо директив-приказов государство разрабатывает целевые долгосрочные программы и ориентирует компании. Министерство обороны (Пентагон), НАСА (Национальная администрация по астронавтике и космическим исследованиям) и министерство энергетики разрабатывают долгосрочные программы, которые финансируются за счет казны. Либеральная политика позволила США стать лидером в сфере внутрифирменного планирования, и их опыт широко используется в Европе.
Рассмотрим преимущества Французской системы государственного планирования. До 1946 года опыта планирования в условиях рынка практически не было, так как Франция вела протекционистскую политику, поэтому возникла сложная проблема: как совместить идею плана с рыночной экономикой и демократией? Выведены были несколько направлений. Республика Франция была и остается страной со смешанной экономикой, то есть в ней сочетались государственный и частный сектор. Страна должна стать открытой для международной конкуренции. Французские план не должен был носить директивного характера, т.е. быть индикативным, предоставляющий экономике желаемого направления и использует средства, которые использует государство, чтобы двигаться в нужном м направлении; однако план не должен обременять предприятий. План должен состоять не бюрократическим, не техническим путем, не узким кругом специалистов, а его следует разрабатывать с участием организаций предпринимателей, профсоюзов, представителей всех заинтересованных министерств и ведомств, администраций всех уровней. Кроме того, в разработке плана должны участвовать и независимые эксперты из мира науки.
Далее рассмотрим ведущие страны в той или иной мере совмещающие принципы (СССР, США, Франции)
Начнем с ближайшего соседа Германию. Необходимо отметить, что на развитие планирования и прогнозирования в Германии оказала влияние французская система планирования. Федеральное министерство экономики и финансов является основным органом государственного программирования в Германии и разрабатывает планы на четыре года по экономическому развитию страны. Такие планы, базирующиеся на результатах вариантных прогнозов
Региональным планированием и прогнозированием в Германии занимается Плановый комитет по вопросам региональной хозяйственной структуры. В Германии в настоящее время все большую роль играет Совет финансового планирования. Большое внимание уделяется вопросам прогнозирования и планирования и особую роль в этих процессах играет высококвалифицированное научное сообщество.
Далее рассмотрим Великобританию. Она сочетает в себе опыт американской школы и германского планирования, но смогла вывести ряд правил отличающие её планирование от других. Великобритании в области прогнозирования и планирования имеет ряд особенностей. Первое нет законодательства, полностью охватывающего деятельность в области планирования и прогнозирования. Второе основное внимание уделяется долгосрочным и краткосрочным стратегиям. Третье наиболее важным при прогнозировании является применение эконометрических моделей и определение взаимосвязей между различными показателями. Четвертое на государственном уровне региональному прогнозированию не уделяется достаточно внимания. Так, прогнозы развития экономики страны строятся отдельно от прогнозов развития отдельных регионов. И в конце главным достижением в области прогнозирования и планирования является использование Форсайт-проектов. Сущность Форсайт-проекта заключалась в анализе и оценке процессов и явлений, влияющих на экономику страны.
Далее обратимся на третью экономику мира Японию. На её экономику исторически и до сих пор очень влияет Германия. Государственное планирование носит индикативный характер. Также активно используется система льгот. Отличительной особенностью всех государственных прогнозов в Японии является их адаптивность. Все прогнозы публикуются в источниках массовой информации, и в случае, если после ознакомления возникают возражения с результатами прогнозов в широких кругах, тогда Управление экономического планирования возвращается к результатам данного прогноза, и изучает обоснованность данных возражений. В стране отсутствуют специализированные законы, регулирующие государственную деятельность в области планирования и прогнозирования. Процесс прогнозирования регулируется множеством подзаконных актов и сводом инструкций.
Южная Корея. Начало новой экономики помогла заложить Япония. Но в отличие от той же Японии, планирование осуществляется за счет пятилеток, которые выдвигаются правительством КР (Корейской Республики) другим корпорациям (Чеболи – конгломерат, представляющий собой группу формально самостоятельных фирм, находящихся в собственности определённых семей и под единым административным и финансовым контролем, Чеболи возникли в Южной Корее в конце Корейской войны и существуют до сих пор). И лидеры этих корпораций в случае провала могут быть заменены другими. В какой-то степени система очень похожа на французскую экономику, но отличие состоит в большем контроле государства внутренних корпораций.
Северная Корея. Исторически сложилось, что Корея была одной из границ холодной войны, поэтому КНДР носит оттенок экономики СССР. Существует 5 летний план, жесткая система контроля населения, вся экономика принадлежит государству, почти полное отсутствие связи с внешне мировой рыночной экономикой. Как результат полное отставание по многим параметрам технологий. Но Серверная Корея полностью независима от внешних воздействий. Как в политическом (армия у КНДР развита на мировом уровне), так и в социальном агропромышленный комплекс может обеспечить, страну всем необходимы для нужд населения.
Теперь рассмотрим Китай. Страна, которой удалось плановую экономику совместить с мировой глобализацией. Но в отличие от других стран имеет право распоряжаться поступлениями и расходами не только государственных, но и частных предприятий. В 1996 году, утвердив долгосрочную программу Всекитайского собрания народных представителей по реформированию госаппарата. Целью данного документа было создание административной системы соответствующей развитой рыночной экономике, имеющей эффективное косвенные управление и контроль, поддерживающий баланс в экономике страны. Китайская экономическая политика подразумевает поддержку государством крупных научных проектов. Инновационный аспект предполагает ориентацию на рынок, развитие промышленных инноваций и их коммертизацию.
Выводы для России. После развала СССР и перехода на рыночную модель экономики, Российская Федерация стремилась подражать в частности США. Но впоследствии Россия возродила некоторые принципы, как пятилетний план и стратегический запас. Сейчас Россия стремится походить на экономику Европейских стран с важной ролью государства в экономике.
Литература и источники:
Источник
Актуальный опыт зарубежных стран по развитию государственных систем стратегического планирования
The article is about econometric analysis relationship between system of strategic planning and the level of city development. The main hypothesis is about existing impact of strategic plan on some aspects of a city. The 18 indexes of social and economic development were looked. Correlation and regression analysis show the weak statistic relation between four indexes and duration of existing of system strategic planning. In the end of the article the conclusion about reasons of this relation are made.
The paper examines the structure, governance, and balance sheets of state-controlled banks in Russia, which accounted for over 55 percent of the total assets in the country’s banking system in early 2012. The author offers a credible estimate of the size of the country’s state banking sector by including banks that are indirectly owned by public organizations. Contrary to some predictions based on the theoretical literature on economic transition, he explains the relatively high profitability and efficiency of Russian state-controlled banks by pointing to their competitive position in such functions as acquisition and disposal of assets on behalf of the government. Also suggested in the paper is a different way of looking at market concentration in Russia (by consolidating the market shares of core state-controlled banks), which produces a picture of a more concentrated market than officially reported. Lastly, one of the author’s interesting conclusions is that China provides a better benchmark than the formerly centrally planned economies of Central and Eastern Europe by which to assess the viability of state ownership of banks in Russia and to evaluate the country’s banking sector.
The paper examines the principles for the supervision of financial conglomerates proposed by BCBS in the consultative document published in December 2011. Moreover, the article proposes a number of suggestions worked out by the authors within the HSE research team.
The article is devoted to the study of the authoritarianism prevalent in the mass consciousness of Russians. The article describes a new approach to the consideration of the authoritarian syndrome as the effects of the cultural trauma as a result of political and socio-cultural transformation of society. The article shows the dynamics of the symptoms of the authoritarianism, which appear in the mass consciousness of Russians from 1993 to 2011. This paper proposes a package of measures aimed at reducing the level of the authoritarianism in Russian society.
This work looks at a model of spatial election competition with two candidates who can spend effort in order to increase their popularity through advertisement. It is shown that under certain condition the political programs of the candidates will be different. The work derives the comparative statics of equilibrium policy platform and campaign spending with respect the distribution of voter policy preferences and the proportionality of the electoral system. In particular, it is whown that the equilibrium does not exist if the policy preferences are distributed over too narrow an interval.
The article examines «regulatory requirements» as a subject of state control over business in Russia. The author deliberately does not use the term «the rule of law». The article states that a set of requirements for business is wider than the legislative regulation.
First, the article analyzes the regulatory nature of the requirements, especially in the technical field. The requirements are considered in relation to the rule of law. The article explores approaches to the definition of regulatory requirements in Russian legal science. The author analyzes legislation definitions for a set of requirements for business. The author concludes that regulatory requirements are not always identical to the rule of law. Regulatory requirements are a set of obligatory requirements for entrepreneurs’ economic activity. Validation failure leads to negative consequences.
Second, the article analyzes the problems of the regulatory requirements in practice. Lack of information about the requirements, their irrelevance and inconsistency are problems of the regulatory requirements in Russia.
Many requirements regulating economic activity are not compatible with the current development level of science and technology. The problems are analyzed on the basis of the Russian judicial practice and annual monitoring reports by Higher School of Economics.
Finally, the author provides an approach to the possible solution of the regulatory requirements’ problem. The author proposes to create a nationwide Internet portal about regulatory requirements. The portal should contain full information about all regulatory requirements. The author recommends extending moratorium on the use of the requirements adopted by the bodies and organizations of the former USSR government.
Источник
АКТУАЛЬНЫЙ ОПЫТ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН ПО РАЗВИТИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СИСТЕМ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ Часть 2
1 АКТУАЛЬНЫЙ ОПЫТ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН ПО РАЗВИТИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СИСТЕМ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ Часть 2 Препринт WP8/2016/04 (ч. 2) Серия WP8 Государственное и муниципальное управление Москва 2016
2 УДК 351/354 ББК А43 Редакторы серии WP8 «Государственное и муниципальное управление» А.В. Клименко, А.Г. Барабашев А43 Актуальный опыт зарубежных стран по развитию государственных систем стратегического планирования (Часть 2) [Текст] : препринт WP8/2016/04 (ч. 2) / А. В. Клименко, В. А. Королев, Д. Ю. Двинских, Н. А. Рычкова, И. Ю. Сластихина ; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». М. : Изд. дом Высшей школы экономики, (Серия WP8 «Государственное и муниципальное управление»). 40 с. 53 экз. Данная публикация подготовлена по результатам исследования актуальных зарубежных источников, выполненного Институтом государственного и муниципального управления Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» в 2016 г., в целях выявления лучших методов организации национальных систем стратегического планирования и их применимости в условиях Российской Федерации. В рамках исследования проведен анализ подходов к организации национальных систем стратегического планирования в ЕС, ФРГ, Франции (часть 1), США и КНР (часть 2), выявлены тенденции, значимые формы и методы организации этих систем, актуальные для Российской Федерации. УДК 351/354 ББК Авторы публикации сотрудники Центра междисциплинарных исследований ИГМУ НИУ ВШЭ. Авторский коллектив: Клименко А.В. (директор ИГМУ НИУ ВШЭ), Королев В.А. (директор Центра междисциплинарных исследований), Двинских Д.Ю., Рычкова Н.А., Сластихина И.Ю. Препринты Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» размещаются по адресу: Клименко А. В., 2016 Королев В. А., 2016 Двинских Д. Ю., 2016 Рычкова Н. А., 2016 Сластихина И. Ю., 2016 Оформление. Издательский дом Высшей школы экономики, 2016
3 Содержание Часть 2 1. Особенности национального стратегического планирования: Соединенные Штаты Америки Система стратегического планирования США Описание системы и основных документов Планирование развития регионов Особенности прогнозирования в США Выводы применительно к возможностям стратегического планирования РФ Особенности национального стратегического планирования: Китайская Народная Республика Основные этапы и тенденции стратегического планирования КНР Долгосрочные прогнозы и программы развития Среднесрочное планирование пространственного и территориального развития Среднесрочное планирование. Пятилетние планы Краткосрочное планирование. Годовые планы Выводы. 35 Заключение (по части 1 и части 2)
4 1. Особенности национального стратегического планирования: Соединенные Штаты Америки 1.1. Система стратегического планирования США Описание системы и основных документов Для США характерно стратегическое планирование, суть которого состоит в выборе главных приоритетов развития национальной экономики на федеральном уровне и на этой основе в выстраивании отношений федеральной власти с администрациями штатов, бизнесом, обществом. В рамках стратегического планирования государством определяются направления, по которым предстоит развиваться обществу, на каких рынках лучше действовать, какие перспективные технологии разрабатывать, как обеспечить социальное равноправие и единство страны, каким секторам экономики государство будет отдавать предпочтение, какие негосударственные и общественные структуры поддерживать и на каких условиях. Наиболее общим документом, определяющим концепцию жизнедеятельности США на период президентского цикла, является Стратегия национальной безопасности, последняя редакция которой была принята Белым домом в феврале 2015 г. Стратегическое планирование должно обеспечивать реализацию сформулированных в Стратегии национальной безопасности амбициозных целей и предполагает разработку федеральных стратегических планов и программ, планов развития штатов и бизнес-организаций. Инициативы, лежащие в русле приоритетных направлений развития, становятся основой для принятия управленческих решений. Стратегия национальной безопасности США, в отличие от подобных документов государств членов ЕС, выходит далеко за рамки военной сферы, общественной безопасности и экологической направленности. По словам Барака Обамы, «это амбициозная повестка эти цели достижимым», «нас объединяет общенациональная уверенность в том, что глобальное лидерство Америки остается непреложным. Мы признаем свою исключительную роль Принимаемые нами сегодня решения будут способствовать укреплению безопасности и повышению благосостояния нашей нации в предстоящие десятилетия». Содержательно Стратегия включает четыре блока проблем: безопасность, благосостояние, ценности и международный порядок, покрывающие все сферы деятельности государства и общества. 4
5 Безопасность. Безопасность в Стратегии США рассматривается в контексте: укрепления оборонного потенциала страны; усиления внутренней безопасности; борьбы с устойчивой террористической угрозой; наращивания возможностей по предотвращению конфликтов; противодействия распространению и применению оружия массового уничтожения; борьбы с климатическими изменениями; обеспечения доступа к общим пространствам (киберпространство, космос, воздух, моря и океаны; всемирная охрана здоровья). Благосостояние. Благосостояние в Стратегии связывается с экономикой, энергетикой, наукой, технологиями и инновациями, с мировым экономическим порядком и борьбой с бедностью. Ценности. Основные тезисы: «Соединенные Штаты должны сохранять верность нашим ценностям дома и продвигать всеобщие ценности за рубежом». Ценности это: защита демократии и прав человека, неприкосновенность частной жизни, равноправие, поддержка формирующихся демократий, борьба с коррупцией, развитие гражданского общества, противодействие геноциду и массовым злодеяниям. Международный порядок. Переориентация в сторону Азиатско- Тихоокеанского региона, укрепление альянса с Европой, стабильность и мир на Ближнем Востоке и в Северной Африке, инвестирование в будущее Африки, сотрудничество в сфере экономики и безопасности в Северной и Южной Америке. В Заключении предельно жестко и безапелляционно подчеркивается идея об укреплении и сохранении американского лидерства в текущем веке. «В ней (в Стратегии. Примеч. авт.) разъясняется цель и перспективы американской мощи. Она направлена на инициативное продвижение наших интересов и ценностей с позиции силы. Мы будем сдерживать и уничтожать любого противника, угрожающего национальной безопасности нашей страны и наших союзников. Мы уверенно приветствуем мирное партнерство других стран, берущих на себя часть коллективного бремени по сохранению мира и благополучия на нашей планете. Мы продолжим сотрудничество со сложившимися и формирующимися державами в деле защиты нашей общей безопасности и человечества, конкурируя с ними в экономической и других областях. Мы будем отстаивать и совершенствовать международные нормы и правила, задающие параметры такого сотрудничества и конкуренции. Все это мы будем делать с уверенностью в том, что международная система, создание которой мы возглавили после Второй мировой войны, будет и впредь надежно слу- 5
6 жить Америке и всему миру Ключевым элементом нашей силы является наше единство и уверенность в том, что американское лидерство в этом, как и в прошлом веке, останется непреложным». Таким образом, Стратегия национальной безопасности США задает содержательные ориентиры для всей системы стратегического планирования, которая рассматривается как механизм реализации стратегических целей. В общем виде система документов стратегического планирования США на федеральном уровне может быть представлена в следующем виде: федеральный план работы на год; проект бюджета; на уровне федеральных департаментов (агентств): стратегический план на 4 года и более; федеральные программы, отчет о результатах деятельности за предыдущий год (рис. 1). США применяют практику долгосрочного бюджетного планирования: строятся многолетние прогнозы по доходам, в законодательном порядке определяются лимиты на размер бюджетного дефицита. Экономическая и фискальная стратегия правительства излагается в ежегодном экономическом докладе президента. Особенностью системы стратегического планирования США является то, что акцент в системе стратегического планирования делается на документы краткосрочного планирования (один год), за исключением Стратегического плана. На 2015 г. в федеральном бюджете обозначены 15 межведомственных приоритетных целей с периодом реализации четыре года. Институт межведомственных приоритетных целей введен в 2010 г. нормативным актом о модернизации (GPRA Modernization Act of PUBLIC LAW JAN. 4, 2011). Этим актом определен и в годовых федеральных бюджетах уточняется перечень приоритетных областей деятельности межведомственного характера. Административно-бюджетное управление администрации президента США (The Office of Management and Budget) ответственно за определение приоритетных областей и их согласование с Федеральными департаментам (агентствами) и профильными комитетами Конгресса США, в число которых включены, например, обеспечение кибербезопасности, предотвращение климатических изменений, инвестиционная деятельность и новые рабочие места, содействие развитию рынков, развитие информационных технологий и пр. Плановые и отчетные документы департаментов (агентств) подлежат согласованию с межведомственными приоритетными целями правительства (Cross-Agency Priority goals). 6
7 Уровни планирования Среднесрочное планирование Краткосрочное планирование Федеральный уровень Экономическая и фискальная стратегия Ежегодный экономический доклад президента Национальные стратегические документы, приоритетные сферы и цели Проект бюджета Федеральный план работ на год Уровень федеральных министерств Стратегический план Ежегодный план Ежегодный отчет о выполнении плана работ График доработок по плану Уровень штатов Стратегические документы Уровень муниципалитетов Стратегические документы Рис. 1. Система документов стратегического планирования США 7
8 Правительство США для решения общегосударственных задач формирует стратегические и ежегодные исполнительские планы. Основной инструмент государственного управления планы отраслевых и функциональных департаментов и (агентств). Для каждой приоритетной области деятельности в Администрации Президента и в ответственном департаменте (агентстве) назначаются руководители, которые разрабатывают среднесрочные (стратегические) и годовые планы действий, определяют показатели и ключевые события и размещают поквартальные отчеты 9 Положение Исполнительский план агентства не позже 1-го понедельника февраля размещается на портале, направляется президенту и Конгрессу. Этот план должен: Содержание положения Определить цели для достижения в текущем фискальном году и в следующем за ним году. Выразить цели в объективно измеряемой форме. Описать влияние достижения целей на: достижение целей стратегического плана; на цели (цель) федерального правительства, отраженные в соответствующем федеральном плане. Среди целей выделить приоритетные. Описать способы достижения целей, включая: необходимые процессы, обучение, навыки и технологии, человеческие, капитальные, информационные ресурсы; четкие этапы; организационные, программные меры, регуляции, политики; взаимодействия с другими агентствами; указание ответственных лиц по каждой цели. Устанавливать систему сбалансированных индикаторов. Определить базу для определения результатов программ с учетом установленных целей. Установить условия объективности и точности измерения прогресса в направлении достижения целей, в том числе: способы проверки используемых данных; источники данных; уровень точности при использовании данных; иные ограничения на данные; способы компенсации ограниченности данных. Определить основные управленческие проблемы, в том числе: планируемые меры по их устранению; оценки преодоления проблем; ответственное агентство. Определить программы второго уровня приоритетности, с точки зрения их вклада в достижение целей агентства. Если меры по достижению определенных целей нельзя выразить в форме программы, то такую активность допускается выразить в альтернативной форме. В целом субъект планирования агентство должно агрегировать, дезагрегировать, консолидировать программную деятельность. При этом часть плана, которая исполняется исключительно федеральными служащими, должна быть обозначена Годовые исполнительские планы агентств идентичны по структуре: область планирования, виды деятельности, приоритетные цели, задачи по каждой цели, обоснования, пути их решения, показатели конечных эффектов, ключевые контрольные события, первоочередные меры, обеспечивающие достижение конечного эффекта, необходимые законодательные и регулирующие решения, ресурсы, подготовка кадров, профессиональный состав, партнеры, ответственное лицо. 9
10 В качестве наглядного примера построения отраслевого годового плана ниже приведены основные характеристики «Годового исполнительского плана Департамента транспорта на 2014 финансовый год» 1. Виды транспорта: (автомобильный транспорт, авиация, железные дороги, морской транспорт, трубопроводный транспорт). Приоритетные цели: безопасность, качество инфраструктуры, экономическая конкурентоспособность, транспортная доступность, экологическая устойчивость. Каждая цель обеспечивается решением конкретных задач. Например, приоритетная цель «экономическая конкурентоспособность» обеспечивается решением следующих задач: максимизация экономического эффекта от реализации политики и инвестиций в автомагистрали; максимизация экономического эффекта от развития внутригородского высокоскоростного пассажирского транспорта; максимизация экономического эффекта от развития авиации; максимизация экономического эффекта от развития морских транспортных перевозок. Формат плана решения задач принят единым для всех целей и задач, например, задача «увеличение уровня соответствия воздушного транспорта потребностям населения» 2. Плановые меры: участие США в мировых транспортных рынках на основе двух и многосторонних международных соглашений; расширение возможностей участия малого бизнеса в развитии транспортного сектора. Структура разделов в тексте плана, раскрывающих содержание и пути решения задачи, предусматривает разделы: 1. Обоснование: почему эту задачу необходимо решать? 2. Показатели конечных эффектов и обеспечивающих мер: (Поддерживать количество рейсов с прибытием по расписанию на уровне не ниже 88% по ключевым аэропортам в 2014 г.: Цель 88,00% 88,00% 88,00% 88,00% 88,00% Факт 90,55% 90,41% 92,36% 1 См.: . 2 См.: 11 3. Ключевые контрольные события. Первоочередные меры, обеспечивающие достижение конечного эффекта. 4. Необходимые законодательные и регулирующие решения. 5. Ресурсы, подготовка кадров, профессиональный состав. 6. Партнеры (Ассоциация линейных пилотов, Ассоциация транспортников Америки, Ассоциация владельцев парка самолетов и пилотного состава, Национальная авиа-бизнес-ассоциация, Департамент обороны, НАСА, академические институты, корпорации). 7. Ответственное лицо: Давид Гризли, главный эксплуатационный офицер Организации службы воздушных перевозок, Федеральная авиационная администрация. Годовой исполнительский план на финансовый 2016 г., уточненный план на 2015 г. и годовой отчет об исполнении бюджета 2014 финансового года по стандартам МСФО публикуются агентствами одновременно. Годовой план устанавливает показатели результативности и меры по их достижению на уровне агентств на ближайшие два года в рамках Стратегического плана на гг. и является частью ежегодного бюджетного запроса агентства как обоснования для ассигнований (см., например, сайты Департамента социальной безопасности 3 ) Планирование развития регионов В США отсутствует жесткий централизованный подход к экономическому планированию (федеральная система состоит из 50 штатов и округа Колумбия). Федеральное правительство предоставляет поддержку различным уровням власти и хозяйствующим субъектам на программной основе. На федеральном уровне США вопросами планирования экономического развития регионов занимаются две организации. Управление экономического развития (УЭР), входящее в состав Министерства торговли США, выполняет миссию стимулирования инноваций и конкурентоспособности американских регионов (регионов экономического развития). Отмечается высокий суверенитет штатов в стратегическом планировании (федеральное правительство не имеет власти над пространственным и экономическим планированием на уровне штата). Пространственное и экономическое развитие штата в зоне его собственной ответственности. 3 См.: 12 Другая структура в федеральной системе США, оказывающая влияние на экономическое развитие регионов и городов, Партнерство устойчивых сообществ (Partnership for Sustainable Communities). Партнерство было создано администрацией Обамы в 2009 г. Оно объединило три федеральных агентства: Департамент транспорта (Управление транспортной политики), Департамент жилищного и городского строительства (Управление устойчивого жилья и сообществ) и Агентство по охране окружающей среды (Управление устойчивых сообществ). Ключевая роль партнерства заключается в интеграции экономического развития в традиционное пространственное планирование на федеральном уровне, а также в распространении этого подхода на остальные уровни власти. Федеральная поддержка экономического развития регионов осуществляется на программной основе через систему грантов, техническую помощь и другие механизмы. Основной инструмент государственного регионального планирования разнообразные федеральные программы, под которыми подразумеваются любые мероприятия федерального департамента (агентства) по оказанию поддержки штату/штатам, территории, графству, городу, другим образованиям, любой коммерческой и некоммерческой корпорации, институту или частному лицу, исключая департаменты (агентства) федерального правительства. Все программы размещены в специальном каталоге (The Catalog of Federal Domestic Assistance). Программы в каталоге предоставляют широкий спектр благ и услуг, которые разнесены в 20 основных функциональных категорий, 176 подкатегорий, определяющих конкретные сферы деятельности. Ниже перечислена 21 основная категория, по которым сгруппированы все программы: 1. Сельское хозяйство 2. Бизнес и коммерция 3. Общественное развитие 4. Защита потребителя 5. Культура 6. Предотвращение бедствий 7. Образование, занятость, труд и обучение 8. Энергетика 9. Качество окружающей среды 10. Пищевые продукты и питание 11. Здравоохранение 12
13 12. Жилье 13. Доходы и социальные услуги 14. Информация и статистика 15. Закон, судебная система и юридические услуги 16. Природные ресурсы 17. Региональное развитие 18. Наука и технологии 19. Транспорт 20. Сфера услуг 21. Регуляторная деятельность По каждой программе в каталоге содержится информация, дающая о ней полное представление, в том числе: федеральное агентство, ответственное за введение программы; легальные основания, на которых разработана программа; цели и задачи программы; виды финансовой и нефинансовой помощи, предоставляемой в рамках программы; использование программы и ограничения, налагаемые на программы; квалификационные требования; процессы применения и поощрения; сумма обязательств в прошлом, текущего, и будущих финансовых периодов; правила, руководящие принципы и литература, относящиеся к программе; информация, контакты в штаб-квартире, региональных и местных отделениях; связанные программы (по программным целям и направлениям использования); примеры финансируемых проектов; критерии отбора предложений; директивы федерального уровня и политика агентств в отношении программ. Показательна структура программ, в которой наибольшее количество 519 программ в сфере здравоохранения и социальных служб, 271 в сфере внутренних дел, 265 сельского хозяйства 136 юстиции, 120 образования. 13
14 Все программы в Каталоге разбиты по группам в зависимости от характера государственной финансовой или иной поддержки, в том числе: 1. Гранты на реализацию отдельными штатами или муниципальными образованиями плана действий, объединенных общей целью (Formula Grants); 2. Финансирование проектов в фиксированные сроки, в том числе стипендии, гранты на исследования, обучение, стажировки и др. 3. Прямая федеральная финансовая помощь и несвязанные платежи физическим лицам, частным фирмам и иным институтам в целях достижения конкретных результатов. 4. Прямые кредиты и кредитные гарантии. 5. Страхование. 6. Имущественная и товарная помощь. 7. Услуги государства по программам поддержки общин, консультационные и информационные услуги. 8. Поддержка образовательных программ. 9. Услуги юридического характера. 10. Поддержка программ кадровых служб федеральных агентств. Одним из ключевых является грант на разработку Комплексной стратегии экономического развития (КСЭР). Наличие утвержденной стратегии дает штату право на получение гранта на ее реализацию. Среди ключевых требований к разработке стратегии привлечение к работе частного сектора. Стимулирование экономического роста осуществляется посредством комплексного подхода к повышению доступности жилья и транспорта, а также защите окружающей среды. Деятельность департаментов и входящих в них управлений заключается в совместном рассмотрении заявок на гранты, которые оцениваются с точки зрения устойчивости развития территорий. Одним из примеров финансирования, выделяемого Департаментом жилищного и городского строительства, является грант на планирование региональных устойчивых сообществ (Sustainable Communities Regional Planning Grant Program). По сравнению с Россией подобный подход можно рассматривать как мягкую интервенцию в деятельность правительств штата, округа или города. Отсутствие централизованного подхода федерального правитель- 14
15 ства приводит к слабой вертикальной координации экономического планирования. В США экономическое развитие на уровне штата, региона или города определяется местными интересами, что в большинстве случаев повышает вероятность реализации разработанных планов и стратегий. Позитивным опытом является более чем 80-летняя история функционирования в США Администрации социальной поддержки (SOCIAL SECURITY ADMINISTRATION), имеющей около 1300 отделений по всей стране. Администрация предоставляет на местах доступ гражданам к информации о реализуемых федеральных программах и порядке доступа к их услугам, распространяет информацию о работе федерального правительства, отвечает на запросы населения, обеспечивает участие населения в обсуждении вопросов политики правительства. В планах и программах особое значение уделяется технологическим, экономическим, конкурентным, международным, рыночным и политическим факторам. Технологические факторы учитывают изменение технологий во внешней среде; экономические включают оценку уровня занятости, инфляции, налоговых ставок, стабильности доллара США за рубежом и др.; конкурентные предполагают выявление действий конкурента: что движет конкурентом, что он делает, что может сделать; политические учет руководством организации нормативных документов местных органов, властей штата и федерального правительства, кредитов федерального правительства и штатов для финансирования долгосрочных вложений, ограничений по найму рабочей силы и возможности получения ссуд, соглашений по тарифам торговли, направленным против других стран или заключенным с другими странами, и т.д. Международные факторы учитывают изменение валютного курса, политических решений в странах, рыночные факторы изменчивость рыночной внешней среды, представляющей собой область постоянного беспокойства как в целом для страны, так и для организаций (конкуренция, доходы страны, населения и др.). Показательно, что в программах учитываются интересы бизнеса, связанные с развитием рынков, государственной защитой от иностранных конкурентов, содействием расширению международной активности для противодействия стратегиям зарубежных конкурирующих компаний. Нормативное обеспечение стратегического процесса. Ключевое значение в системе государственного стратегического планирования в США 15
16 имеет Федеральный закон «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» (Government Performance Results Act, 1993, далее Закон). Действующая в настоящее время редакция 2010 г. этого Закона GPRA Modernization Act of 2010 (полное название: An Act To require quarterly performance assessments of Government programs for purposes of assessing agency performance and improvement, and to establish agency performance improvement officers and the Performance Improvement Council) приурочивает цикл стратегического планирования к началу срока новой президентской администрации (выборы нового президента США проходили 6 ноября 2012 г., а новые назначены на 8 ноября 2016 г.). Согласно Закону, каждый федеральный орган обязан подготовить, доложить президенту и Конгрессу и представить на портале новый стратегический план к первому понедельнику февраля следующего года после вступления нового президента в должность. Соответственно, Стратегический план разрабатывается на период не менее четырех лет, начиная с финансового года его опубликования (ведомство вправе разрабатывать Стратегический план на более длительную перспективу). Публикация Стратегических планов федеральных органов происходит одновременно с публикацией президентского проекта бюджета (февраль) на следующий финансовый год. Федеральным органам рекомендуется подготовить проект Стратегического плана (табл. 2) на год к сентябрю предшествующего опубликованию проекта бюджета года, чтобы поставленные цели были учтены в проекте бюджета и плане работы ведомства на следующий год. Законом устанавливается также: процедура отчетности (Annual Performance Report) и порядок действий при невыполнении планов, необходимость определения приоритетов федерального правительства и агентств (министерств), конечных эффектов (результатов) и требуемых улучшений в управлении на федеральном уровне для обеспечения конечного результата, персональная ответственность за достижение результатов, учреждается институт главных исполнителей (Chief Operating Officers) агентств (должность утверждается в каждом агентстве с определенными функциями) и Совет по улучшению результатов деятельности (Performance Improvement Council) и ответственных должностных лицах (Performance Improvement Officers) с функциями координации и оперативного обеспечения деятельности руководства, устанавливается формат результативных планов и отчетности. 16
17 Таблица 2. Основные Положения о стратегическом планировании, определяемые Законом Положение Сроки представления Структура планов Период действия Наличие исполнительского плана действий агентства Требование взаимодействия с Конгрессом США Определение ответственности и функционала Содержание Февраль года, предшествующего планируемому 1. Определение миссии. 2. Основные цели и задачи, ориентированные на конечные результаты. 3. Описание вклада достижения целей и решения задач в общие задачи правительства. 4. Описание способов достижения целей, включая: механизмы, технологии, навыки, потребность в человеческих, капитальных, информационных и прочих ресурсах; описание взаимодействия данного агентства с другими для достижения, в том числе, общефедеральных целей. 5. Описание учета предложений Конгресса по целям и их достижению, поступивших в ходе обсуждения в профильных комиссиях. 6. Определение взаимодействия целей и порядка их достижения: исполнительского плана (Annual Performance Plan) и стратегического плана. 7. Определение влияния на достижение целей ключевых внешних факторов (не подконтрольных агентству). 8. Оценки программ с точки зрения достижения и пересмотра целей, график оценки программ в будущем Стратегический план должен охватывать период не менее четырех лет. При необходимости администратор плана может проводить его корректировку при существенном изменении внешних обстоятельств с уведомлением Конгресса. План деятельности агентства должен соответствовать стратегическому плану При внесении изменений в Стратегический план агентство должно консультироваться с Конгрессом (его большинством и меньшинством), комиссиями Конгресса, а также с группами, интересы которых этот план затронет. Консультации с профильными комитетами Конгресса должны проходить не реже, чем раз в два года Подготовка стратегических планов внутреннее дело федеральной исполнительной власти. Исполнять эти планы должны исключительно государственные служащие GPRA 2010 определяет несколько целей, которые должны учитываться при формировании расходов бюджета и которые представляют интерес для российской исполнительной власти, в том числе: 1. Укрепление доверия американского народа к федеральному правительству должно достигаться путем предоставления систематических 17
18 отчетов федеральных министерств (агентств) о ходе реализации исполняемых ими программ и о достигнутых результатах. 2. Совершенствование процедур выработки программных целей, измерения социальной и экономической эффективности реализации программ, совершенствование отчетности об их выполнении в рамках реализации пилотных проектов программно-целевой реформы. 3. Повышение социальной эффективности программ и усиление ответственности государственных органов за результат их осуществления. Постановка задачи: не наращивать объемные показатели деятельности министерств, а добиться повышения качества предоставляемых государством услуг, повышение степени удовлетворения населения качеством этих услуг. 4. Помощь руководителям федеральных министерств в отлаживании работы с ориентацией на конечный результат. Для этого каждое министерство должно разработать план работ по достижению заявленных целей, сформулировать цели в виде системы количественных и качественных показателей, отражающих желаемые результаты. По мере реализации намеченных планов министерства должны регулярно отчитываться о проделанной работе и достигнутых результатах в терминах целевых показателей. 5. Повышение качества законодательных решений за счет предоставления конгрессменам объективной информации о производственных затратах, степени достижения поставленных целей, сравнительной эффективности федеральных программ. 6. Совершенствование государственного управления на федеральном уровне. Организация реализации системы стратегического планирования. В США можно выделить следующие особенности системы стратегического планирования на государственном уровне: Определение приоритетных целей правительства (Cross-Agency Priority goals). Наличие базового нормативного документа стратегического планирования Федерального закона «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» (Government Performance Results Act, 1993/2010). Программно-целевой бюджет (Performance Budget). 18
19 Система «Планирование программирование бюджетирование» (Planning Programming Budgeting System). Управление по целям (Management by Objective). Разработка бюджета на нулевой основе, практика корректировки структуры затрат в связи с изменением приоритетов (Zero-Based Budgeting) 4. Высокий уровень закрепления стратегии в краткосрочных планах. Управление стратегией на отраслевом уровне. Управление стратегией пространственного (регионального развития) через грантовую поддержку региональных планов развития. Ежегодный план, ориентированный на результат (Agency Performance Plan). Отчет о результатах выполнения плана (Agency performance reporting) Особенности прогнозирования в США Прогнозирование в США считается одной из важнейших форм аналитической деятельности, создающей условия для эффективного регулирования экономики за счет качественного предвидения складывающихся в стране и в мире тенденций и адекватной оценки перспектив развития. США располагает корпусом профессиональных кадров, широко использующих при разработке прогнозов достижения экономической теории, математических методов и электронно-вычислительной техники. Прогнозами занимаются различные государственные учреждения, научные организации, коммерческие консалтинговые фирмы, негосударственные производственные, финансовые и торговые корпорации. Объекты прогнозирования различаются по масштабам: от мирового масштаба, от- 4 В целях однозначного понимания метода Zero-Based Budgeting приведем его оригинальное описание: Zero-based budgeting requires managers to plan each year s budget as if no money existed the previous year, rather than using the typical method of adjusting prior-year spending. That forces them to justify the costs and benefits of each dollar every 12 months. So, for example, once-successful divisions that have fizzled can t keep spending like they did in their heyday. The system, pioneered as a business tool decades ago by a former Texas Instruments Inc.TXN1.27% manager, initially wasn t used widely in corporate America 20 дельных регионов мира и мировых рынков до конкретных стран и межстрановых объединений, от США в целом, отраслевых комплексов и территорий до отдельных штатов, городов, городских районов, до отдельных корпораций и фирм, до региональных и местных рынков товаров и услуг. Объектами прогноза являются различные сферы жизнедеятельности государства и общества, включая прогнозирование климата, экологию и охрану окружающей среды, демографические процессы, технологическое развитие, природные ресурсы и энергетику и др. Экономическое прогнозирование в США сложилось как крупное научное направление и в то же время сформировалось и функционирует как отрасль коммерческой деятельности. Прогнозирование в США непосредственно не встроено в систему стратегического планирования. Распространена практика контрактных заказов на прогнозные разработки, выполняемые для правительственных учреждений и крупных компаний. В США центрами подобных исследований являются Корпорации РЭНД, Гудзонский институт (Hudson Institute), известные частные консалтинговые компании, такие как Arthur D. Little, Moody s Analytics, Inc и многие другие. Свой вклад в науку и практику прогнозирования в США вносят университеты. В стране существует устойчивый спрос на прогнозы. Работы в этой сфере финансируются самими университетами, в основном от продажи выполненных ими прогнозов. С середины прошлого века в стране ведущими университетами организуются национальные и международные конференции по прогнозированию, ежегодно проводится Международный симпозиум по прогнозированию. В июне 2015 г. такой симпозиум состоялся в 35-й раз (35th International Symposium on Forecasting) (г. Риверсайд, США). В нем приняли участие ученые-экономисты, IT-специалисты, математики, маркетологи и практикующие эконометристы. Форум включал обучающие семинары, открытые лекции, круглые столы и стал постоянной авторитетной площадкой обмена опытом по методам прогнозирования и оценке качества прогнозов. Начата подготовка очередного 36-го Международного симпозиума, который состоится в июне 2016 г. в Испании. Порядок прогнозирования. Использование общегосударственных прогнозов социально-экономического развития на федеральном уровне в США проходит в режиме дискуссий, проходящих в несколько этапов. На первом обсуждаются стратегические вопросы политики государства. Обсуждение проходит в узком коллегиальном органе, состоящем из пред- 20
21 седателя Совета экономических консультантов, директора Адми нис т- ративно-бюджетного управления и министра финансов. На втором этапе в обсуждении принимают участие руководители соответствующих групп и отделов, конкретизирующие направления решения стратегически важных проблем. На третьем дискуссия ведется между специалистами, непосредственно участвующими в разработке развернутого прогноза. Совет управляющих ФРС строит прогнозы развития финансовой сферы. В качестве регуляторов используются инструменты кредитноденежной политики: определение норм обязательных резервов, изменение норм процентов банков ФРС и др. Прогнозы административнобюджетного управления подчинены задачам по формированию бюджета страны. Таким образом, система прогнозов и порядок ее использования хотя и не встроены жестко в систему стратегического планирования, в значительной мере являются ее основой и позволяют органам государственного управления США выстраивать и корректировать политику в сфере социально-экономического развития и принимать решения по увязке планов и программ с бюджетом Выводы применительно к возможностям стратегического планирования РФ 1. В практике США на федеральном уровне используются существенно различные подходы: традиционные для рыночных экономик к стратегическому планированию развития отраслей за счет государственного бюджета, и специфические путем стимулирования регионального развития на основе грантовой и иных видов поддержки планов экономического развития отдельных штатов и региональных инициатив. 2. Система государственного стратегического планирования встроена в четырехлетний избирательный цикл. Основной планируемый период краткосрочный. 3. Прогнозирование функционирует как сфера коммерческой деятельности, прогнозы отличаются многообразием объектов, субъектов и горизонтов прогнозирования и не имеют статуса документов стратегического планирования. 4. Государство доводит до отраслевых департаментов (агентств) цели стратегического планирования, выдвигает требования приоритетности плановых проектировок, задает структуру стратегических планов, опре- 21
22 деляет требования этапности по составу показателей, мерам, методам, механизмам и ресурсной обеспеченности плановых проектировок, оценке достигнутых результатов и целесообразности реализации планов в дальнейшем. 5. Государственное планирование отраслевого развития осуществляется по принципу «снизу вверх» и строго балансируется с бюджетным процессом. 6. Бюджетное планирование увязано с результатами оценки реализации целевых программ. 2. Особенности национального стратегического планирования: Китайская Народная Республика 2.1. Основные этапы и тенденции стратегического планирования КНР С момента создания КНР в 1949 г. система государственного управления и ее составляющая планирование развития народного хозяйства КНР прошла ряд этапов своего формирования и преобразования. На этапе восстановительного периода ( гг.) были приняты нормативные акты по централизации управления экономикой, включая централизованное распоряжение финансовыми поступлениями и расходами, находившимися в распоряжении местных властей, а также огосударствление частных предприятий. Период «большого скачка» ( гг.) сопровождался попытками создания правового поля экономических отношений, остановленными правовым нигилизмом периода «культурной революции» ( гг.). Негативный фон культурной революции был устранен в декабре 1978 г. решениями пленума ЦК КПК, на котором подчеркивалось, что в КНР должны быть приняты законы, «на которые можно положиться нарушение законов должно расследоваться и пресекаться» 5. Принятие в 1982 г. новой редакции Конституции КНР открыло период правового строительства в КНР, в результате которого была создана система государственного планирования, характерная для социалистических стран того периода. 5 Жэньминь Жибао Цит. по материалам Л.М. Гудошникова, ИДВ РАН. 22
Источник
