Государственная служба развивающихся стран

Государственная служба зарубежных стран: основные модели и подходы к организации

В современном мире существуют различные модели государственной службы. Каждое общество вырабатывает свое собственное понимание функций государства в зависимости от социальных характеристик, национальной философии, менталитета и идеологии, верований и традиций. В то же время, несмотря на многообразие общественного обустройства стран, прослеживаются некоторые сходные черты, определенная политическая и культурная взаимосвязь. В организационно-правовой структуре государственной службы и ее административно-правовой регламентации можно выделить следующие модели:

1. Континентальная или романо-германская модель, представленная преимущественно европейскими государствами, странами Латинской Америки, Ближнего Востока, а также франкоговорящими странами Африки, Японией и Индонезией.

2. Англосаксонская модель (система общего права), к которой относятся англоязычные страны и косвенно все государства Британского Содружества.

3. Государственная служба стран исламской ориентации.

4. Трудовая (советская) модель (КНР, Куба, косвенно бывшие страны социалистической ориентации).

Романо-германская правовая система и соответственно законодательство о государственной службе характеризуются в настоящее время тесной взаимосвязью различных законодательств как с точки зрения общего концептуального развития, так и в плане юридической техники. Наблюдается сходство основных юридических и социологических понятий, норма права рассматривается как преобладающее правило поведения. характеризуется тенденцией к кодификации норм, стремлением к простоте и точности. В функциональном плане «публичная служба» понимается как деятельность в целях выполнения общегосударственных задач управления. В институциональном плане под ней подразумевается определенный круг лиц, выполнение публичных функций которыми составляет их специализированную деятельность.

В англосаксонской системе ключевую роль играют судебная практика (феномен прецедента) и вопросы процедуры. Юридическая норма рассматривается не столько как общее абстрактное правило поведения, сколько в качестве средства разрешения споров. Исторически административное право этих стран развивалось с преобладающей ролью судебной практики и неписаной нормы. В отличие от романо-германской системы система общего права имеет преимущественно процедурный и прагматический характер, нежели законодательно-системный.

Англосаксонская система государственного управления представляет собой альтернативу иерархической карьерной романо-германской модели. Сама административная культура государственной службы ориентируется в большей степени на индивидуальные решения, общие положения являются производными от личностных моментов. В целом в англоязычных странах сильнее развита традиция своеобразной «безгосударственности», государственная власть носит многосоставной и плюралистический характер. В континентальной Европе, наоборот, более развит подход «интегрированной» государственной власти, часто воспринимаемой гражданами абстрактно и обезличенно.

Великобритании вопросы государственной службы регулируются не законами, а нормативно-правовыми актами, принимаемыми по инициативе правительства. В отличие от других западных стран, где обычно принято понятие «публичной» или «государственной» службы, в Великобритании действует понятие «гражданская служба». Это имеет исторические корни: чиновник в английском праве рассматривается как «гражданский слуга Короны», в отличие от ее «военных слуг».

Государственная служба стран исламской ориентации представляет собой наиболее яркую иллюстрацию религиозного права. При этом исламское право и государственная служба являются неотъемлемой частью исламской религии. Исламская государственная служба входит в систему конфессиональных государственных служб. По мнению исследователей, в мусульманском мире особенностью организации государственных органов является то, что исторически верховные должности (светская и духовная) объединялись в одном лице – халифе. В исламской религии понятие права специфично, в целом шариат является правовой системой, допускающей прецедент. Основным законодательным источником является Коран. Исламское право во многом носит архаичный характер, но в то же время оно оказалось способным гибко адаптироваться к нравственной эволюции и техническом прогрессу.

Трудовая (советская) модель государственной службы занимает особое положение среди прочих административно-правовых систем. Она появилась после революции 1917 г., является некоторым изменением права, относящегося изначально к романо-германской системе. Сущ. в СССР, после Второй мировой войны распространилась на страны Центральной Европы. Коллективное право рассматривается как основной инструмент экономической организации и воспитания граждан. Юридический порядок носит более политизированный, централизованный и принудительный характер. Государственная служба этих стран основывается на принципах партийности, номенклатуры, административной иерархии и централизма. Деятельность чиновников регламентирована партийными решениями, а административная деятельность носит подчиненный, по сравнению с партийной деятельностью, характер. Г. с. во многих случаях приравнивается к общей трудовой деятельности. Таким образом, происходит отождествление правового положения г. с. и лиц наемного труда. КНР по форме правления относится к республикам советского типа. Данная модель характеризуется верховенством и полновластием представительных органов (собрания народных представителей). Все государственные органы формируются ими, ответственны и подотчетны перед ними. Депутаты представительных органов выполняют свои функции, не оставляя своей основной работы. По государственному режиму КНР является партократическим государством, фактически вся власть формируется партийными комитетами. При этом формально коммунистические комитеты сами не осуществляют государственную власть. Фактически же действует система параллельного управления при доминанте партийного аппарата. Китайская г. с. представляет собой компромисс старой (советской) системы и новой (модернизационной).

Процесс реформирования государственной службы в зарубежных странах связан с изменением самих оснований общественного миропорядка, переходом западного общества в эпоху информационного и постиндустриального развития, кардинальной трансформацией основ регулирования общественных процессов.

Тенденции: формируются гибкие и эффективные системы управления, способные легко адаптироваться к внешней среде и предоставляющие чиновникам большую свободу действий; отмечается повышение открытости государственной службы, в частности, расширены возможности доступа граждан и общественных организаций к деятельности государственных органов; усиливаются требования к этичности служебного поведения гражданских служащих; внедряются идеи «New Public Management», основанные на профессиональном и ответственном менеджменте, децентрализации административных единиц, усилении соревновательного начала, использовании инструментов и механизмов частнохозяйственного менеджмента; ключевым принципом деятельности чиновников становится ориентация на качество управления и на предоставление государственных услуг гражданам; разрабатываются технологии контрактной системы в государственном управлении, происходит постепенная передача функций государства общественным и частным организациям; реформируется финансовая система государственной службы, внедряются механизмы совершенствования финансово-экономических основ.

Можно выделить две основные модели государственной службы, различие между которыми находятся в сфере организации профессионально-должностного продвижения служащих. Так, в романо-германской (европейской) модели основным принципом профессиональной деятельности является принцип карьеры, подразумевающий строго последовательное (карьерное) замещение вакантных должностей, зачисление происходит только на начальную должность в служебной иерархии, карьера чиновника зависит от результатов его деятельности, оцениваемых в форме профессиональных (квалификационных) экзаменов. Англосаксонская (английская) модель государственной службы построена на принципах «свободного входа» и «открытых дверей», допускающей замещение вакантных должностей лицами, ранее не работавшими в системе государственной службы. Допускается прием на работу в порядке «патронажа». Служащий нанимается на конкретную должность, может ее оставить по своему желанию и имеет право свободно перемещаться между общественным и частным сектором.

Источник

Реформа государственной службы в развивающихся странах — Civil service reform in developing countries

Реформа государственной службы — это целенаправленное действие, направленное на повышение эффективности, результативности, профессионализма, представительности и демократического характера государственной службы с целью содействия более качественному предоставлению общественных благ и услуг с усилением подотчетности . Такие действия могут включать сбор и анализ данных, реструктуризацию организации , улучшение управления человеческими ресурсами и обучения , повышение заработной платы и льгот при обеспечении устойчивости в условиях общих финансовых ограничений, а также усиление мер по управлению эффективностью , участию общественности , прозрачности и борьбе с коррупцией .

В научной литературе по реформе государственной службы представлены аргументы и контраргументы, разъясняющие, как несколько подходов к реформе влияют на общую эффективность государственной службы. Растущая доступность эмпирических данных позволяет проверять эффективность конкретных реформ в заданном контексте. Хотя разработка эффективных реформ государственной службы является чрезвычайно сложной задачей, учитывая, что правильное сочетание мер по борьбе с коррупцией и повышения эффективности может сильно различаться в разных странах и внутри них, эмпирические, а также качественные исследования могут внести вклад в совокупность доказательных знаний о реформах государственной службы. в развивающихся странах.

Содержание

Подходы к реформе государственной службы

Влияние веберовской бюрократии

Модель идеального типа государственного управления Макса Вебера оказала большое влияние на реформу государственной службы в 20 веке. Бюрократический тип управления контрастами с родовым типом в своих основных организационных принципах. Веберовская организация государственного управления опирается на четко определенную иерархическую структуру с системой подчинения и надзора, разделением труда и конкретными должностями с определенными обязанностями. В отличие от патримониальной системы, в которой нет различия между частной и общественной сферами, веберовская бюрократия определяется своим безличным и беспристрастным характером. Государственные служащие действуют в соответствии с набором правил и процедур, которые они должны соблюдать. Беспристрастность частично достигается за счет профессионализации государственной службы и меритократического приема на работу через конкурсные экзамены. Для штатных и профессиональных государственных служащих государственная должность становится «призванием».

Веберовские идеально-типичные принципы послужили основой для реформ государственной службы в развивающихся странах. Ученые и политики были заинтересованы в выявлении специфических черт, определяющих эффективность бюрократии и коррупции, а также механизмов, с помощью которых эти особенности повышают эффективность и ограничивают коррупционное поведение на государственной службе.

Эмпирические исследования показали, что меритократический прием на работу государственных служащих, в частности, связан с более низким уровнем коррупции. Есть несколько способов, которыми меритократический набор и продвижение по службе могут ограничить коррупционное поведение. Начнем с того, что проведение вступительных экзаменов и требования к уровню образования позволяют отбирать компетентных государственных служащих. На самом деле, исследование МВФ показывает, что более образованные государственные служащие связаны с более низким уровнем коррупции, более высокой производительностью, включая более эффективное управление государственными финансами и более высокую мобилизацию налоговых поступлений, а также более высокий экономический рост .

Кроме того, внутреннее продвижение по службе и карьерная стабильность государственных служащих, набранных за заслуги, создают чувство общей приверженности «призванию» занимать должности, что создает « корпоративный дух» , затрудняя возникновение коррупции.

Другие данные свидетельствуют о том, что профессиональная государственная служба, основанная на заслугах, предотвращает коррупцию не обязательно путем выбора способных должностных лиц, а, скорее, путем назначения государственных служащих, интересы которых отличаются от интересов политиков. Несогласованность интересов создает проблему координации, которая предотвращает коррупционные действия и вместо этого вводит систему взаимного мониторинга.

Реформы в сфере занятости и оплаты труда

В течение 1980-х годов развивающиеся страны, в которых осуществлялись программы структурной перестройки (ПСП), испытали жесткую бюджетную экономию, особенно проявившуюся в виде давления с целью сокращения фонда оплаты труда в государственном секторе. Р. Клитгаард выразил озабоченность по поводу того, что падение заработной платы на госслужбе может усугубить бюрократическую неэффективность и коррупцию. Низкая заработная плата в государственном секторе связана с более низкой производительностью и более низкой мотивацией. Заработная плата ниже альтернативных издержек может побудить государственных служащих выбрать потенциально вредные адаптивные стратегии и искать возможности для самостоятельной деятельности. Государственные служащие могут требовать компенсации неформальными или незаконными способами, и эти стратегии выживания ставят под угрозу эффективность и честность организаций государственной службы.

Учитывая эти аргументы, повышение заработной платы государственных служащих и других пособий по трудоустройству стало важным аспектом программы реформы государственной службы в развивающихся странах. Экономические модели, основанные на ранних работах Беккера и Стиглера , оказали особое влияние на политические дебаты.

Коррупционные модели « принципал-агент» на государственной службе обеспечивают теоретический анализ взаимосвязи между оплатой государственной службы и коррупцией. Модель уклонения ( Шапиро-Стиглиц ) основана на выборе, который должны сделать государственные чиновники, имеющие возможность быть коррумпированными. Эти рациональные агенты, максимизирующие полезность , принимают решение о морально опасном поведении на основе анализа затрат и выгод, приравнивая ожидаемую прибыль от коррупции ( взятки ) к издержкам коррупции (штрафы, потенциальные упущенные доходы в будущем). Коррупция выявляется с определенной вероятностью и карается потерей работы или другими штрафами. Модель предсказывает, что при прочих равных более высокая заработная плата может сдерживать коррупцию за счет повышения ценности честного поведения. Однако, когда взятки высоки, а наказание и вероятность обнаружения низки, для предотвращения взяточничества может потребоваться существенное повышение заработной платы государственного служащего. Другая модель, объясняющая бюрократическую коррупцию, модель справедливой заработной платы, проводит различие между коррупцией, основанной на потребностях, и коррупцией, основанной на жадности. Согласно этой теории, государственные чиновники не обязательно движимы жадностью, но считают коррупцию заманчивой, когда их зарплата не позволяет достичь прожиточного минимума. «Справедливость» также определяется другими факторами, такими как заработная плата коллег на государственной службе, заработная плата в частном секторе, социальные ожидания и статус государственных служащих. Представление о том, что им не выплачивают справедливую заработную плату, увеличивает коррупцию, а также снижает моральные издержки коррупции. Таким образом, эта модель предполагает, что даже небольшое повышение заработной платы, обеспечивающее «справедливую оплату труда», может снизить склонность государственных служащих к вымогательству и получению взяток.

Теоретическая связь между повышением заработной платы государственных служащих и коррупцией остается неоднозначной. В контексте ограниченных государственных бюджетных ресурсов возникает вопрос об эффективности затрат при разработке оптимальной политики в области заработной платы. В межстрановом исследовании Van Rijckeghem и Weder предпринимаются попытки найти эмпирическую поддержку гипотез о справедливой и эффективной заработной плате. Авторы приходят к выводу, что относительная заработная плата в правительстве отрицательно и значительно коррелирует с показателями коррупции, но искоренение коррупции потребует нереалистичного повышения относительной заработной платы. Однако эти корреляции не могут быть истолкованы как свидетельство причинно-следственной связи, идущей от заработной платы в государственном секторе к коррупции. Причинно-следственная связь может идти в обратном направлении: было показано, что повсеместная коррупция сокращает сбор налоговых поступлений и государственные расходы. Плохие показатели государственных финансов и сильное давление на бюджет из-за коррупции могут, в свою очередь, способствовать снижению заработной платы государственных служащих. Эта проблема эндогенности усложняет понимание взаимосвязи между реформой оплаты труда и коррупцией.

Клаус Аббинк также проверяет гипотезу о справедливой заработной плате в лабораторных условиях. Контролируемая среда в этом эксперименте позволяет изолировать и определить влияние соображений «справедливого дохода» на коррупционное поведение. Он обнаружил, что государственные чиновники в двух вариантах с разным восприятием «справедливости» ведут себя во взяточничестве одинаково. Другими словами, высокие относительные зарплаты государственных служащих не влияют на принятие коррумпированных решений по соображениям справедливости. Эти экспериментальные результаты подтверждают выводы Ван Райкегема и Ведера и ставят под сомнение рентабельность повышения заработной платы государственных служащих для борьбы с коррупцией.

Ди Телла и Шаргродски предоставляют дополнительные доказательства своим микроэмпирическим анализом заработной платы и аудита во время подавления коррупции в Буэнос-Айресе, Аргентина, в 1996-97 годах. Они утверждают, что повышение заработной платы может быть эффективным только в сочетании с промежуточными уровнями мониторинга (вероятность обнаружения в модели уклонения). Они проверяют свои гипотезы, используя различия в интенсивности аудита во время подавления коррупции в государственных больницах, и обнаруживают, что заработная плата сотрудников по закупкам сама по себе не оказывает статистически значимого влияния на коррупцию, но обнаруживает отрицательную взаимосвязь, когда заработная плата взаимодействует с интенсивностью аудита. Авторы утверждают, что повышение заработной платы и мониторинг («кнута и пряника») должны использоваться одновременно, чтобы действовать как эффективная стратегия борьбы с коррупцией.

Литература по зарплатам государственных служащих и коррупции предлагает смешанные или неубедительные доказательства и, кажется, указывает на то, что повышение заработной платы является необходимым, но недостаточным условием для сдерживания коррупции.

Повышение заработной платы также может иметь различный эффект в зависимости от того, нацелены ли реформы на повышение базовой заработной платы (безусловное) или повышение заработной платы в зависимости от результатов работы.

Децентрализация

Вследствие неудовлетворенности централизованными формами управления децентрализация предоставления государственных услуг субнациональным органам власти стала глобальной тенденцией, особенно в развивающихся странах. Децентрализация — это передача полномочий , ресурсов и ответственности от более высокого уровня правительства к более низкому. Скотт и Рао различают три типа децентрализации:

• Административная децентрализация относится к способности местных органов власти нанимать, увольнять и устанавливать круг ведения для своих собственных сотрудников, а также в отношении системы управления человеческими ресурсами и государственной организации.
• При политической или демократической децентрализации власть передается на более низкие уровни правительства, государственные должностные лица избираются местными гражданами и подотчетны гражданам, а не центральному правительству.
• Фискальная децентрализация предполагает возложение ответственности за расходы и доходы на местные органы власти. Степень фискальной децентрализации варьируется в зависимости от способности местных органов власти увеличивать доходы и степени, в которой им предоставляется автономия в распределении своих расходов.

Страны различаются по степени административной, политической и финансовой децентрализации. Например, в Китае происходит передача административных и фискальных обязанностей, но нет политической децентрализации, тогда как в Индии все наоборот .

Существует несколько теоретических аргументов в пользу того, что децентрализация может улучшить управление и снизить коррупцию. Во-первых, считается, что децентрализация сближает правительство с гражданами и улучшает распределение ресурсов на местном уровне. Оптимальный уровень производства местного общественного блага (при котором предельная выгода граждан равна предельным затратам на предоставление блага) варьируется в зависимости от населенного пункта из-за различий в предпочтениях и затратах. Учитывая, что субнациональные органы власти имеют лучшую информацию о предпочтениях и обстоятельствах своих округов, они могут адаптировать предоставление общественных благ в соответствии с этими предпочтениями, тем самым повышая эффективность и общее благосостояние. Эта идея восходит к аргументу Ф. Хайека в его эссе « Использование знаний в обществе » (1945). Хайек утверждает, что, поскольку знания децентрализованы («знание конкретных обстоятельств времени и места»), из этого следует, что решения и контроль над ресурсами должны быть децентрализованы (необходимое, хотя и недостаточное условие для достижения оптимального распределения).

Однако модели принципал-агент демонстрируют, что при передаче ответственности за принятие решений возможны компромиссы . В рамках этих теоретических основ предполагается, что центральные публичные должностные лица являются руководителями, движимыми духом общества, а местные чиновники действуют как эгоистичные агенты. С одной стороны, предоставление общественных благ может быть лучше адаптировано к местным потребностям, но с другой стороны, решения принимаются агентами , интересы которых отличаются от интересов принципала . Передача полномочий может привести к «потере контроля» или «злоупотреблению властью». Децентрализация может быть более эффективной, чем централизованное принятие решений, если выгода от адаптируемости может перевесить потерю контроля. Таким образом, общие последствия децентрализации для управления и благосостояния будут зависеть от того, насколько противоречат интересы принципала и агента, а также от способности принципала осуществлять контроль над действиями агента.

Также утверждалось, что децентрализация может повысить подотчетность в механизме предоставления услуг. Близость органов местного самоуправления делает для граждан более реальным мониторинг и привлечение к ответственности государственных должностных лиц. Механизмы подотчетности работают через политическую децентрализацию. При функционирующей местной демократии местные выборы представляют собой «неполный контракт», позволяющий гражданам отстранять неработающих местных чиновников от должности. Однако, как утверждают Бардхан и Мукхерджи, местная демократия может не работать эффективно на практике в развивающихся странах и может быть захвачена местными элитами.

Более того, децентрализация может снизить коррупцию, создавая горизонтальную конкуренцию между местными органами власти. Тибу в своей статье 1956 года доказывает, что мобильность жителей и факторов производства в разных местах может снизить монопольную власть местных государственных служащих в отношении нормативных актов и взяток. Фискальная и политическая децентрализация поощряет конкуренцию между юрисдикциями, которая вынуждает субнациональные правительства эффективно предоставлять местные общественные блага. Если граждане недовольны работой своих местных органов власти, они могут переехать в другие регионы, тем самым уменьшив налоговые поступления в менее эффективных юрисдикциях. Аналогичный аргумент относительно связи между децентрализованной бюрократической структурой и выплатой взяток исследовался в научной литературе. Роуз-Акерман предполагает, что децентрализованная государственная служба может снизить уровень взяточничества, поскольку конкуренция между государственными служащими снизит размер взяток. Вишни и Шлейфер развивают этот аргумент и строят модель, в которой гражданам и предприятиям требуется более одной услуги или товара от нескольких государственных чиновников. Если государственные услуги замещают, то по-прежнему действует режим конкуренции. Однако, когда государственные услуги дополняют друг друга и в случае децентрализованной бюрократической структуры, фирмы или граждане сталкиваются с несколькими независимыми бюрократами. Таким образом, децентрализация может привести к отсутствию координации между бюрократами, ищущими взятки, и к результату « трагедии общин », когда государственные чиновники требуют слишком больших взяток, тем самым увеличивая бремя коррупции для компаний и граждан.

Диаби и Сильвестер эмпирически проверяют эти гипотезы в рамках межстрановой регрессии и обнаруживают, что взятки выше при более децентрализованной бюрократической структуре. Тем не менее Фисман и Гатти обнаруживают сильную отрицательную корреляцию между фискальной децентрализацией (измеряемой долей субнационального правительства в общих государственных расходах) и коррупцией. Treisman (2000) исследует корреляцию между восемью различными показателями децентрализации с различными показателями коррупции и эффективности предоставления услуг. Та же мера фискальной децентрализации, которую использовали Фисман и Гатти, по-видимому, существенно не коррелирует с мерами по борьбе с коррупцией.

Децентрализация — это сложный процесс, который проявляется в различных формах. Дизайн и стимулы для децентрализации специфичны для каждой страны, что затрудняет сравнение единой концепции децентрализации. Литература, посвященная опыту децентрализации в нескольких развивающихся странах, предполагает, что влияние децентрализации на работу государственного сектора и коррупцию, вероятно, будет неоднозначным и сильно зависит от контекста. Эмпирическая работа кажется неубедительной, так как различные типы децентрализации были изучены с использованием разных критериев. Более того, измерение коррупции как взяточничества без уделения внимания захвату особых интересов может дать неточную оценку воздействия децентрализации. Как утверждают Бардхан и Мукхерджи, в результате децентрализации взяточничество может уменьшиться, а на смену ему придет захват местной элиты.

Трейсман утверждает, что теоретические и эмпирические аргументы о децентрализации и управлении относятся к конкретным типам децентрализации. Он выделяет пять типов: структурная, решающая, ресурсная, избирательная и институциональная децентрализация, и приводит аргументы, разъясняющие, как каждый тип влияет на качество управления. В то время как некоторые типы децентрализации могут улучшить управление и снизить коррупцию, другие могут подорвать работу правительства, это частично может объяснить неоднозначные эмпирические данные о последствиях децентрализации.

Мониторинг производительности сверху вниз

Вместо того, чтобы структурировать вознаграждения и наказания за коррупционное поведение, другой подход к реформе государственной службы направлен на повышение вероятности того, что коррупционная деятельность будет замечена. Теоретически мониторинг может уменьшить асимметрию информации, так что принципал может побудить агента выбрать оптимальный уровень усилий и оптимальную степень коррупционной деятельности. Поскольку агент сравнивает ожидаемую выгоду от честности и коррупции, увеличение вероятности быть пойманным и наказанным будет сдерживать коррупционное поведение.

Аудит государственной службы, проводимый руководителем или третьими сторонами, выполняет функцию подотчетности . Неотъемлемый конфликт интересов, а также отсутствие надзора требуют, чтобы независимые третьи стороны подтвердили надежность финансовой отчетности, результатов деятельности и соответствие правилам. Аудиторы могут помочь в осуществлении надзора, оценивая эффективность и рентабельность предоставления государственных услуг. Эти аудиты должны основываться на показателях эффективности и заранее определенных критериях и контрольных показателях для оценки работы государственных служащих и воздействия государственных программ. Аудит эффективности также может помочь обнаружить коррупцию в государственных учреждениях. Аудиты выявляют нарушения и области неэффективности, которые могут указывать на наличие коррупции. Основываясь на подозрительных обстоятельствах, аудиторы могут выявить незаконное поведение и собрать доказательства правонарушений, которые впоследствии могут быть использованы для преследования виновных государственных служащих. Как упоминалось ранее, успешные усилия по выявлению с помощью аудита эффективности могут иметь сдерживающий эффект в отношении коррупционной деятельности.

Аудит и судебное преследование были важными элементами кампании судьи Планы по пресечению коррупции в Налоговом управлении Филиппин. Назначенный новым комиссаром коррумпированного налогового управления, стратегия борьбы с коррупцией судьи Планы была сосредоточена на внедрении новой системы служебной аттестации, сборе информации о коррупции через агентов разведки и аудитов и эффективном преследовании коррумпированных налоговых служащих. Хотя кампания судьи Планы представляла собой многогранный подход, более высокая интенсивность мониторинга в сочетании с весьма вероятной угрозой наказания была особенно успешной в сдерживании коррупционного поведения в Бюро внутренних доходов. По словам профессора Магтолис-Брионеса, угроза быть обнаруженным и привлеченным к ответственности заставляет чиновников пересмотреть свои решения о коррупционной деятельности.

В Грузии успех антикоррупционных реформ в первую очередь зависел от мониторинга и судебного преследования сверху вниз, но Шут предупреждает о возможных злоупотреблениях мониторингом при борьбе с коррупцией. Преследование коррупции в налоговом органе включало принуждение, такое как использование внезаконных систем наблюдения, чтобы гарантировать соблюдение государственными служащими новых процессуальных кодексов.

Лабораторные эксперименты свидетельствуют о мониторинге воздействия. В ходе эксперимента по контролируемому взяточничеству в Уагадугу, Буркина-Фасо, Армантье и Боли заметили, что мониторинг и наказание могут быть эффективной антикоррупционной политикой. У исследователей было два лечения: низкий мониторинг и высокий мониторинг. Хотя лечение «с низким уровнем мониторинга» оказалось эффективным в сдерживании взяточничества, они не смогли выявить значительного воздействия лечения на взяточничество при лечении с «высоким уровнем мониторинга». Авторы предполагают, что высокая интенсивность мониторинга может вытеснить внутреннюю мотивацию к честному поведению.

Серра сравнивает эффективность нисходящего и восходящего мониторинга в игре о взяточничестве в лабораториях между государственными чиновниками и частными лицами. Результаты экспериментов показывают, что нисходящий аудит неэффективен для предотвращения взяточничества, особенно в слабой институциональной среде. Однако исследователь обнаружил, что сочетание формального нисходящего аудита и восходящего мониторинга создает механизм подотчетности, который эффективен в сдерживании коррупции.

Мониторинг снизу вверх и реформы

Альтернативный подход к совершенствованию управления и борьбе с коррупцией, который приобрел известность в последние годы, заключается в поощрении участия членов сообщества на низовом уровне в местном мониторинге, чтобы вызвать давление снизу вверх для проведения реформ. В «Докладе о мировом развитии 2004 года: как заставить услуги работать на благо бедных людей» основан на таком массовом подходе к развитию. Участие сообщества в настоящее время считается важным компонентом реформ, направленных на улучшение предоставления государственных услуг и коррупции на местном уровне.

В восходящих моделях управления члены сообщества участвуют в процессе предоставления услуг, позволяя им контролировать государственных чиновников, иметь право голоса при разработке политики и обеспечивать подотчетность поставщиков услуг, чтобы стимулировать их к эффективному предоставлению общественных благ и услуг.

Дж. Стиглиц утверждает, что члены сообщества, как получатели общественных благ и услуг, будут иметь больше стимулов для мониторинга и обеспечения успеха правительственных программ по сравнению с безразличными центральными бюрократами. В частности, проект с участием местных жителей будет иметь больше шансов на успех, поскольку участие сообщества помогает поддерживать усилия по долгосрочному продолжению проектов, необходимых для поддержания их эффективности.

Тем не менее, Б. Олкен утверждает, что массовый мониторинг общественных товаров и услуг может быть затруднен проблемой безбилетника, и предполагает, что предоставление государством частных товаров (субсидируемое питание или здравоохранение) может создать больше стимулов для мониторинга предоставления услуг по мере того, как каждый член сообщества лично заинтересован в обеспечении эффективной доставки товаров и минимизации вымогательства со стороны государственных должностных лиц. Стиглиц действительно признает, что массовый мониторинг предоставления общественных благ сам по себе является общественным благом и, как таковой, не предоставляется.

В 1993 году в Бангалоре , Индия, был реализован восходящий проект «Табель успеваемости граждан» (CRC), инициированный НПО « Центр по связям с общественностью» (PAC) . Этот проект был направлен на сбор отзывов местных жителей о деятельности государственной службы и публикацию результатов через средства массовой информации, тем самым оказывая общественное давление на государственную службу с целью повышения ее эффективности и запуска реформ. В 1993 году табели успеваемости выявили низкий уровень удовлетворенности граждан поставщиками услуг, и ожидалось, что табели успеваемости будут служить механизмом подотчетности, который поднимет вопросы качества предоставления услуг и уровня коррупции в государственной службе. Хотя эта инициатива действительно повысила осведомленность о таких проблемах, в период с 1994 по 1999 годы произошло некоторое, но не резкое улучшение качества предоставления услуг. Однако сложность измерения улучшений качества услуг, кроме как с помощью субъективных мер, ограничивает возможности для тщательной оценки этой восходящей инициатива.

Составление бюджета с участием населения в Порту-Алегри , Бразилия , известно среди ученых и политиков как устойчивый пример восходящих реформ. Составление бюджета с участием населения позволяет гражданам озвучивать свои требования относительно улучшения предоставления услуг и посредством переговоров влиять на распределение бюджетных средств на уровне муниципалитета. Этот проект был начат в 1989 году и, как утверждается, улучшил доступ и качество предоставления государственных услуг, особенно для низших слоев общества. Например, в 1989 году было построено 27000 новых единиц государственного жилья (по сравнению с 1700 в 1986 году), количество школ увеличилось в четыре раза в период с 1986 по 1997 год, а доля бюджета Порту-Алегри, идущая на образование и здравоохранение, увеличилась с 13% в 1985 году до примерно 40% в 1996 году. Составление бюджета с участием населения все еще требует устранения некоторых ограничений, включая недостаточное представительство беднейших слоев населения, но его успех побудил другие муниципалитеты в Бразилии и государственные организации в других странах принять эту инициативу.

Данные об эффективности реформ в развивающихся странах

Опыт реформы оплаты труда

Повышение базового оклада сотрудников полиции в Гане

В 2010 году правительство Ганы осуществило реформу заработной платы государственных служащих, «Единую структуру заработной платы» (SSSS), чтобы уменьшить неравенство в оплате труда на государственной службе. Офицеры полиции были первыми бенефициарами этой новой структуры заработной платы, поскольку полицейская служба исторически была наименее высокооплачиваемой из государственных служб в Гане . Их заработная плата в одностороннем порядке увеличилась вдвое в попытке повысить уровень их жизни и уменьшить взяточничество (гипотеза справедливой заработной платы). Фольц и Опоку-Агиеманг оценивают влияние этой реформы заработной платы, используя анализ разницы в разнице, используя в своих интересах экзогенные изменения, вызванные политикой.

В то время как заработная плата сотрудников полиции увеличилась вдвое, зарплаты других гражданских служащих в Гане и сотрудников полиции в Буркина-Фасо остались прежними. Исследователи выделили две группы: ганские полицейские, получившие лечение (более высокую заработную плату), и контрольную группу, состоящую из других государственных служащих (ганские таможенники и полицейские Буркинабе), заработная плата которых не увеличивалась.

Используя данные о взятках, выплаченных во время 2100 поездок на грузовиках между Ганой и Буркина-Фасо, Фольц и Опоку-Агьеманг могут наблюдать различия во взаимодействии с водителями грузовиков между подвергнутой лечению и контрольной группой до реформы заработной платы (2006-2010) и после реформы заработной платы. (2010-2012). Если мы предположим, что групповые различия остались бы постоянными в отсутствие реформы ( допущение о параллельной тенденции ), оценка коэффициента разницы в разнице измеряет причинное влияние повышения заработной платы на склонность ганских полицейских просить взятки. Результаты показывают, что реформа заработной платы парадоксальным образом увеличила усилия полицейских по вымогательству взяток, размер взяток и общую сумму, которую водители грузовиков должны были платить в дороге. Эти данные идут вразрез с теоретическими доводами о реформе оплаты труда на государственной службе. Фольц и Опоку-Агьеманг утверждают, что эти результаты могут быть связаны с отсутствием соблюдения антикоррупционных законов. Похоже, что без изменения среды и других стимулов, с которыми сталкиваются государственные служащие, повышение заработной платы может не иметь ожидаемых последствий для коррупции.

Плата за реформы производительности для сборщиков налогов в Пакистане

Коррупция в налоговой администрации особенно пагубно влияет на сбор налоговых поступлений, финансовый баланс и общие экономические показатели. Хан, Хваджа и Олкен провели крупномасштабный рандомизированный эксперимент в Пенджабе , Пакистан, чтобы оценить влияние схем оплаты по результатам на сборщиков налогов. В сотрудничестве с правительством провинции Пенджаб они случайным образом распределили налоговых служащих провинциального департамента по налогам на недвижимость в городах на четыре группы, контрольную группу и три группы лечения, соответствующие различным схемам оплаты по результатам работы.

Три группы лечения различались по степени, в которой заработная плата налоговых инспекторов зависела от показателей сбора доходов и других субъективных оценок налогоплательщиков и налогового департамента. Режим «Доходы» обеспечивал стимулы, зависящие только от сбора доходов, превышающего контрольный показатель, в то время как схема «Доход плюс» привязывала заработную плату к результатам сбора налогов, а также к точности начисления налогов и удовлетворенности налогоплательщиков. Последний вариант «Гибкий плюс» добавил несколько критериев, установленных налоговым департаментом для определения заработной платы. По прошествии двух финансовых лет Хан, Хваджа и Олкен обнаружили, что в трех исследуемых группах налоговые поступления увеличились в среднем на 9 логических пунктов, что эквивалентно увеличению доходов на 46% по сравнению с контрольной группой.

Схема «Доходы» оказалась наиболее эффективной для увеличения собираемости налогов, но исследователи не обнаружили влияния на точность расчета налогов или удовлетворенность налогоплательщиков. Они отмечают, что схемы вознаграждения за результат могут иметь компромиссы: предоставление чрезмерных стимулов налоговым инспекторам может усилить их позиции на переговорах с налогоплательщиками и привести к увеличению вымогательства и недовольству налогоплательщиков. Однако Хан, Хваджа и Олкен отмечают, что выгоды от контрактов с оплатой по результатам работы перевешивают их издержки, и предполагают, что они могут эффективно увеличивать сбор налоговых поступлений.

Мониторинг реформ

Выборочные проверки в муниципалитетах Бразилии

В 2003 году федеральное правительство Бразилии создало Controladoria Geral da União (CGU), которому поручено предотвращение коррупции и внутренний контроль. CGU запустила антикоррупционную программу Programa de Fiscalização por Sorteios Públicos (Программа мониторинга с публичными лотереями), которая заключается в случайном выборе муниципалитетов для аудита и публичном распространении результатов. По состоянию на 2015 год, через 12 лет после начала реформы, в 1949 муниципалитетах была проведена 2241 проверка. Исследователи Avis, Ferraz и Finan использовали случайную выборку для измерения воздействия этой антикоррупционной программы. В то время как в прошлом некоторые муниципалитеты проверялись несколько раз (экспериментальная группа), другие — впервые (контрольная группа). Поскольку муниципалитеты были выбраны случайным образом, сравнение уровней коррупции среди муниципалитетов в контрольной и экспериментальной группах может дать причинно-следственные оценки последствий реформы.

Основываясь на отчетах аудиторов, они считают, что 30% федеральных средств, перечисленных муниципалитетам, были украдены. Однако они обнаружили, что уровень коррупции был на 8% ниже в муниципалитетах, которые ранее подвергались государственному аудиту, что позволяет предположить, что выборочные проверки могут быть эффективной политикой противодействия коррупции. Исследователи утверждают, что выборочные проверки могут снизить уровень коррупции за счет увеличения предполагаемой вероятности обнаружения должностных лиц. Они отметили, что аудиты также вызывают побочные эффекты, соседние муниципалитеты также были затронуты, а проверка еще одного соседа снизила уровень их коррупции на 7,5%. Местные СМИ сыграли роль в распространении информации о результатах проверок других муниципалитетов.

Avis et al. определить несколько механизмов, с помощью которых аудиты привели к снижению уровня коррупции на местах. Во-первых, новая программа вводит систему политической ответственности, согласно которой местные жители могут наказывать нечестных должностных лиц или вознаграждать честных. Аудиты также могли изменить типы кандидатов, вступающих в политику. Более того, отрицательные результаты аудита могут привести к репутационным потерям и потенциальным судебным наказаниям.

Мониторинг проекта строительства дороги в Индонезии

Проект развития Кечаматана (KDP) — это правительственная программа Индонезии, финансируемая Всемирным банком, которая финансирует небольшие инфраструктурные программы на уровне деревень. Бенджамин Олкен провел рандомизированный эксперимент, в котором он случайным образом распределил 608 деревень в группы с различной вероятностью аудита до начала общенационального инфраструктурного проекта.

Произвольная выборка деревень была проинформирована о том, что после завершения проект будет проверяться аудиторским агентством. Это увеличило вероятность обнаружения с 4% до 100%. Результаты аудита были публично распространены аудиторами во время сельских собраний. Olken также разработал эксперименты по увеличению участия местных жителей в «встречах по подотчетности», на которых должностные лица, отвечающие за проект строительства дороги, раскрывают, как будет потрачен бюджет.

Чтобы оценить влияние обоих механизмов мониторинга, исследователь использует количественную меру уровня коррупции, основанную на оценке инженерами количества материалов, используемых для строительства дорог, и предполагаемых затрат. Расхождения между официальными затратами проекта, сообщенными руководителями деревенских проектов, и затратами, оцененными независимыми инженерами, измеряют недостающие расходы, которые используются в исследовании Olken в качестве показателя коррупции. Было подсчитано, что в среднем 24% материалов отсутствовали на основе проб дорог, что позволяет предположить, что часть средств проекта была отвлечена. Олкен считает, что увеличение вероятности проведения внешнего аудита значительно сократило недостающие расходы (на 8%), и что такой подход к борьбе с коррупцией является рентабельным. Нисходящие проверки были более эффективными, когда выборы в деревнях были близки, что подразумевает, что подотчетность на местном уровне может быть эффективной в сдерживании коррупционного поведения. Однако меры по увеличению участия широких масс не оказали значительного влияния на недостающие средства.

Проблемы и препятствия на пути эффективных реформ государственной службы

Динамика политической экономии определяет успех реформ государственной службы. North et al. утверждают, что некоторые развивающиеся страны действуют как «порядки с ограниченным доступом», в которых элиты исключают широкие слои общества для поддержания равновесия, которое позволяет им извлекать ренту. В таком равновесии у политических элит нет стимулов разрушать свои сети патронажа и проводить меритократические реформы найма на государственной службе, поскольку это угрожает их положению и сокращает их возможности для получения ренты . Система клиентелистов , напротив, может быть мощным механизмом, с помощью которого элиты поддерживают этот «порядок ограниченного доступа». Значительная зависимость от клиентелистов и сетей патронажа увеличивает затраты на реализацию реформ государственного сектора. Таким образом, элиты, скорее всего, будут противостоять реформам, поскольку они потеряют больше всего.

Более того, реформы государственной службы обходятся дорого в краткосрочной перспективе, а их выгоды проявятся и будут получены в будущем. Таким образом, правительства не желают делать такие непривлекательные инвестиции. Долгосрочный характер реформ и нежелание инициировать, собирать и сохранять поддержку реформ в первую очередь препятствуют их осуществлению. В справочном документе для Доклада о развитии Всемирного банка за 2011 год де Вейер и Притчетт оценивают, что потребуется около 20 лет, чтобы стать свидетелями улучшения функциональных возможностей государства. Почти во всех странах это превышает среднюю продолжительность срока пребывания в должности, у действующих политических деятелей не будет стимулов нести расходы на проведение реформ, в то время как выгоды получат будущие должностные лица.

Кроме того, не следует упускать из виду бюрократическую инерцию и сопротивление переменам. Бюрократы могут быть не склонны принимать изменения, вызванные реформами государственной службы. Это особенно верно в странах, где бюрократы зависят от неформальных или нелегальных каналов для пополнения своих скудных зарплат.

Институциональные структуры или типы политических режимов также имеют значение для реализации и успеха реформ. В демократическом режиме действующие политические деятели могут видеть в своих интересах инициирование бюрократических реформ, если избиратели ценят и признают общественную пользу реформ. Однако спрос на реформы государственной службы в развивающихся странах остается слабым. Даже если бюрократическая коррупция осуждается во всех странах, внутренний спрос на антикоррупционные реформы подрывается проблемой коллективных действий . Действительно, Перссон, Рохштейн и Теорелл утверждают, что реформы государственной службы потерпели неудачу из-за неправильной характеристики коррупции. Большинство подходов к реформе государственной службы опираются на структуру принципала-агента, которая предполагает, что «принципиальные руководители» движимы духом общества и всегда берут на себя задачу борьбы с коррупцией и повышения эффективности бюрократии. Однако авторы утверждают, что в условиях повсеместной коррупции субъекты не обязательно будут реагировать на стимулы, направленные на изменение их поведения, а вместо этого будут действовать в зависимости от того, в какой степени коррупция является ожидаемым поведением в обществе.

Источник