Государственная служба зарубежных стран: основные модели и подходы к организации
В современном мире существуют различные модели государственной службы. Каждое общество вырабатывает свое собственное понимание функций государства в зависимости от социальных характеристик, национальной философии, менталитета и идеологии, верований и традиций. В то же время, несмотря на многообразие общественного обустройства стран, прослеживаются некоторые сходные черты, определенная политическая и культурная взаимосвязь. В организационно-правовой структуре государственной службы и ее административно-правовой регламентации можно выделить следующие модели:
1. Континентальная или романо-германская модель, представленная преимущественно европейскими государствами, странами Латинской Америки, Ближнего Востока, а также франкоговорящими странами Африки, Японией и Индонезией.
2. Англосаксонская модель (система общего права), к которой относятся англоязычные страны и косвенно все государства Британского Содружества.
3. Государственная служба стран исламской ориентации.
4. Трудовая (советская) модель (КНР, Куба, косвенно бывшие страны социалистической ориентации).
Романо-германская правовая система и соответственно законодательство о государственной службе характеризуются в настоящее время тесной взаимосвязью различных законодательств как с точки зрения общего концептуального развития, так и в плане юридической техники. Наблюдается сходство основных юридических и социологических понятий, норма права рассматривается как преобладающее правило поведения. характеризуется тенденцией к кодификации норм, стремлением к простоте и точности. В функциональном плане «публичная служба» понимается как деятельность в целях выполнения общегосударственных задач управления. В институциональном плане под ней подразумевается определенный круг лиц, выполнение публичных функций которыми составляет их специализированную деятельность.
В англосаксонской системе ключевую роль играют судебная практика (феномен прецедента) и вопросы процедуры. Юридическая норма рассматривается не столько как общее абстрактное правило поведения, сколько в качестве средства разрешения споров. Исторически административное право этих стран развивалось с преобладающей ролью судебной практики и неписаной нормы. В отличие от романо-германской системы система общего права имеет преимущественно процедурный и прагматический характер, нежели законодательно-системный.
Англосаксонская система государственного управления представляет собой альтернативу иерархической карьерной романо-германской модели. Сама административная культура государственной службы ориентируется в большей степени на индивидуальные решения, общие положения являются производными от личностных моментов. В целом в англоязычных странах сильнее развита традиция своеобразной «безгосударственности», государственная власть носит многосоставной и плюралистический характер. В континентальной Европе, наоборот, более развит подход «интегрированной» государственной власти, часто воспринимаемой гражданами абстрактно и обезличенно.
Великобритании вопросы государственной службы регулируются не законами, а нормативно-правовыми актами, принимаемыми по инициативе правительства. В отличие от других западных стран, где обычно принято понятие «публичной» или «государственной» службы, в Великобритании действует понятие «гражданская служба». Это имеет исторические корни: чиновник в английском праве рассматривается как «гражданский слуга Короны», в отличие от ее «военных слуг».
Государственная служба стран исламской ориентации представляет собой наиболее яркую иллюстрацию религиозного права. При этом исламское право и государственная служба являются неотъемлемой частью исламской религии. Исламская государственная служба входит в систему конфессиональных государственных служб. По мнению исследователей, в мусульманском мире особенностью организации государственных органов является то, что исторически верховные должности (светская и духовная) объединялись в одном лице – халифе. В исламской религии понятие права специфично, в целом шариат является правовой системой, допускающей прецедент. Основным законодательным источником является Коран. Исламское право во многом носит архаичный характер, но в то же время оно оказалось способным гибко адаптироваться к нравственной эволюции и техническом прогрессу.
Трудовая (советская) модель государственной службы занимает особое положение среди прочих административно-правовых систем. Она появилась после революции 1917 г., является некоторым изменением права, относящегося изначально к романо-германской системе. Сущ. в СССР, после Второй мировой войны распространилась на страны Центральной Европы. Коллективное право рассматривается как основной инструмент экономической организации и воспитания граждан. Юридический порядок носит более политизированный, централизованный и принудительный характер. Государственная служба этих стран основывается на принципах партийности, номенклатуры, административной иерархии и централизма. Деятельность чиновников регламентирована партийными решениями, а административная деятельность носит подчиненный, по сравнению с партийной деятельностью, характер. Г. с. во многих случаях приравнивается к общей трудовой деятельности. Таким образом, происходит отождествление правового положения г. с. и лиц наемного труда. КНР по форме правления относится к республикам советского типа. Данная модель характеризуется верховенством и полновластием представительных органов (собрания народных представителей). Все государственные органы формируются ими, ответственны и подотчетны перед ними. Депутаты представительных органов выполняют свои функции, не оставляя своей основной работы. По государственному режиму КНР является партократическим государством, фактически вся власть формируется партийными комитетами. При этом формально коммунистические комитеты сами не осуществляют государственную власть. Фактически же действует система параллельного управления при доминанте партийного аппарата. Китайская г. с. представляет собой компромисс старой (советской) системы и новой (модернизационной).
Процесс реформирования государственной службы в зарубежных странах связан с изменением самих оснований общественного миропорядка, переходом западного общества в эпоху информационного и постиндустриального развития, кардинальной трансформацией основ регулирования общественных процессов.
Тенденции: формируются гибкие и эффективные системы управления, способные легко адаптироваться к внешней среде и предоставляющие чиновникам большую свободу действий; отмечается повышение открытости государственной службы, в частности, расширены возможности доступа граждан и общественных организаций к деятельности государственных органов; усиливаются требования к этичности служебного поведения гражданских служащих; внедряются идеи «New Public Management», основанные на профессиональном и ответственном менеджменте, децентрализации административных единиц, усилении соревновательного начала, использовании инструментов и механизмов частнохозяйственного менеджмента; ключевым принципом деятельности чиновников становится ориентация на качество управления и на предоставление государственных услуг гражданам; разрабатываются технологии контрактной системы в государственном управлении, происходит постепенная передача функций государства общественным и частным организациям; реформируется финансовая система государственной службы, внедряются механизмы совершенствования финансово-экономических основ.
Можно выделить две основные модели государственной службы, различие между которыми находятся в сфере организации профессионально-должностного продвижения служащих. Так, в романо-германской (европейской) модели основным принципом профессиональной деятельности является принцип карьеры, подразумевающий строго последовательное (карьерное) замещение вакантных должностей, зачисление происходит только на начальную должность в служебной иерархии, карьера чиновника зависит от результатов его деятельности, оцениваемых в форме профессиональных (квалификационных) экзаменов. Англосаксонская (английская) модель государственной службы построена на принципах «свободного входа» и «открытых дверей», допускающей замещение вакантных должностей лицами, ранее не работавшими в системе государственной службы. Допускается прием на работу в порядке «патронажа». Служащий нанимается на конкретную должность, может ее оставить по своему желанию и имеет право свободно перемещаться между общественным и частным сектором.
Источник
Президент и правительство. Законодательные органы. Форма правления латинской Америки
В системе высших органов государственной власти латиноамериканских стран ведущая роль принадлежит президенту и возглавляемому им правительству. Президентская власть фактически определяет функционирование не только системы государственных органов, но и всей политической системы этих стран.
Страны Латинской Америки, заимствовав определенные черты американской модели, сконструировали свою собственную модель президентства: формально основываясь на разделении властей, фактически не подтверждена аналогичной системой «сдержек и противовесов», поскольку законодательная и судебная отрасли власти значительно слабее и фактически бесправнее по отношению к исполнительной. Указанные черты вывели данную форму правления за рамки обычной президентской республики, обозначив как бы особую «сверхпрезидентскую» или «суперпрезидентскую» республику.
Форма правления в странах Латинской Америки закрепляется в текстах основных законов страны – конституций.
«Суперпрезидентская» форма правления – это фактически независимая, неконтролируемая на практике законодательной, исполнительной или судебной отраслями власти система государственного управления, основной чертой которой являются гипертрофированные президентские полномочия.
Президент осуществляет руководство исполнительной отраслью власти, возглавляет всю национальную систему обороны и др.
В абсолютном большинстве латиноамериканских стран президент является главой правительства, возглавляя кабинет министров. Кабинет министров не носит конституционного статуса; его состав, порядок формирования, ответственность и способ функционирования устанавливаются обычно на основе политической практики главой правительства – президентом.
Структура законодательных органов:
1) однопалатные законодательные органы образуются в Коста-Рике, Гаити, Гватемале, Сальвадоре, Гондурасе, Панаме, Парагвае и, как правило, называются Национальная или Законодательная ассамблея. Часто на практике они выступают в роли откровенного придатка сильной президентской и правительственной власти (Гватемала, Гондурас, Гаити, Парагвай);
2) двухпалатные – Национальный конгресс (Аргентина, Бразилия, Мексика, Венесуэла). Порядок формирования законодательных органов власти по принципу всеобщего, равного и прямого избирательного права при свободном, но обязательном голосовании.
Председатели палат обладают значительными полномочиями не только по руководству палатами, но и по осуществлению всей законодательной процедуры. В странах с однопалатной организацией законодательного органа его председатель практически полностью контролирует не только сам законодательный процесс (регулируя даже продолжительность сессий, назначая докладчиков и постоянные комитеты), но и политический характер принимаемого законодательства.
Латиноамериканские законодательные органы (каждая из палат) имеют свою комиссию по работе палаты, в которую входят председатель палаты, его заместители, а также руководители парламентских фракций или блоков. Большую роль в структурной организации палат играют постоянные комитеты.
Источник
Законодательные органы власти в странах Латинской Америки
Роль законодательных органов стран Латинской Америки в системе государственных органов традиционно относительно слабая по сравнению с той, что играли и пока еще продолжают играть в этой системе президент и правительство.
Структура латиноамериканских законодательных органов в максимальной степени приспособлена к осуществлению посредством законодательства воли правящих групп. В регионе существует как однопалатная, так и двухпалатная организация законодательных органов. Однопалатные законодательные органы образуются в Коста-Рике, Гаити, Гватемале, Сальвадоре, Гондурасе, Панаме, Парагвае и, как правило, называются Национальная или Законодательная ассамблея. Законодательные органы такой структуры существуют в основном в небольших слаборазвитых странах Латинской Америки. Часто на практике они выступают там в роли откровенного придатка сильной президентской и правительственной власти (Гватемала, Гондурас, Гаити, Парагвай).
В подавляющем большинстве латиноамериканских стран парламент имеет двухпалатную структуру и часто именуется Национальным конгрессом. В первую очередь бикамерализм присущ федеративным государствам (Аргентина, Бразилия, Мексика, Венесуэла). Он был откровенно заимствован у Соединенных Штатов Америки, скопирован с американского Конгресса и функционирует во многом по его меркам.
Порядок формирования
Общепризнанной конституционной нормой является то, что голосование признается одновременно и правом и обязанностью гражданина, причем избирательное право является всеобщим, свободным, тайным и прямым для избрания законодательных органов.
Порядок формирования законодательных органов власти устанавливается текстами латиноамериканских конституций. В основе латиноамериканского избирательного права лежат принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права при свободном, но обязательном голосовании.
К кандидатам на выборную должность в Конгрессе или Ассамблее предъявляются, кроме того, определенные требования: необходимо иметь национальное гражданство, достичь определенного возраста, проживать в округе, от которого баллотируется кандидат, в течение определенного времени (от 1 года до 10 лет).
К членам Сената обычно предъявляются повышенные требования: необходимо достичь 30-летнего возраста, в течение шести лет быть аргентинским гражданином, иметь ежегодный доход не менее 2 тыс. песо, быть уроженцем провинции или проживать в ней не менее двух лет, предшествующих выборам.
Палаты представителей обычно избираются на четыре года и обновляются полностью или наполовину. Палата представителей избирается по соответствующим избирательным округам в зависимости от численности населения.
Выборные должностные лица, комиссии, комитеты
Председатели палат обладают значительными полномочиями не только по руководству палатами, но и по осуществлению всей законодательной процедуры.
Латиноамериканские законодательные органы (каждая из палат) имеют свою комиссию по работе палаты, в которую входит председатель палаты, его заместители, а также руководители парламентских фракций или блоков. Ее возглавляет председатель палаты.
Большую роль в структурной организации палат играют постоянные комитеты. Эти комитеты образуются как в палате представителей, так и в сенате. Количество постоянных комитетов, их номенклатура, полномочия и порядок работы обычно регулируются регламентами палат.
Конституциями или специальными законами предусматривается образование специальных комитетов по расследованию, компетенция, формы деятельности и состав которых могут значительно отличаться: от расследования отдельных вопросов, входящих в компетенцию законодательного органа власти, до расследования антигосударственной деятельности. Латиноамериканские законодательные органы образуют значительное количество временных и специальных комитетов. Иногда в законодательных органах Латинской Америки создаются специально вспомогательные комитеты, включающие не только одних депутатов.
В законодательных органах ряда латиноамериканских стран образуется так называемая постоянная комиссия, которая действует в период между сессиями законодательного органа. Она назначается соответствующими палатами из примерно равного числа депутатов и сенаторов на последнем заседании перед парламентскими каникулами. Для каждого члена постоянной комиссии назначают по одному заместителю. Постоянная комиссия в период между сессиями принимает на себя некоторые полномочия законодательного органа.
Полномочия
Объем полномочий представительных органов стран Латинской Америки, закрепленный конституциями и реально осуществляемый на практике, весьма различен в зависимости от формы политического режима, установленного в стране.
Основные наиболее характерные полномочия конгресса или ассамблеи в странах Латинской Америки можно представить следующим образом:
• принятие и изменение конституции и законов страны;
• утверждение государственного бюджета и распределение государственных финансовых ассигнований;
• образование ряда государственных органов, избрание должностных лиц и контроль за их деятельностью;
• полномочия в области осуществления внешней политики государства.
Законодательная функция конгресса включает в себя принятие кодексов и законов общего характера. В данном случае закрепляется исключительная компетенция той или другой палаты.
Официальная доктрина утверждает, что конгресс как высший законодательный орган может теоретически законодательствовать по любым вопросам. Тем не менее в ряде государств конгрессу запрещено законодательствовать по вопросам, находящимся в исключительной компетенции правительственных органов, требовать от правительства информацию об инструкциях, данных дипломатическим представителям, и о переговорах секретного характера и т, п.
Все латиноамериканские конгрессы, имеют право объявлять войну и ратифицировать договор о мире, причем для одобрения таких договоров требуется обычно квалифицированное большинство в 2/3 голосов всего состава законодательного органа власти.
Помимо законодательства по общим и специальным вопросам важнейшими полномочиями латиноамериканских законодательных органов является утверждение государственного бюджета и распределение государственных финансовых ассигнований. По Конституции Чили 1980 г. законы, касающиеся налогов, бюджета государственных служб, а также призыва в армию, могут исходить только от Палаты депутатов, законы об амнистии и помиловании — только от Сената.
Исключительным, правом разработки и внесения проекта государственного бюджета пользуется правительство страны. Принятие государственного бюджета в его доходной и расходной частях — прерогатива законодательной отрасли власти, и президент в данном случае лишен права вето. Редкой конституционной особенностью является императивное назначение определенной расходной части бюджета.
Неоднозначны полномочия латиноамериканских законодательных органов по формированию других высших государственных органов, выборам некоторых должностных лиц и осуществлению контроля исполнительной власти. В компетенцию законодательных органов стран Латинской Америки входит официальное избрание президента и вице-президента страны при определенных условиях.
В ряде стран конгрессу предоставлено право избирать состав верховного суда страны, причем в большинстве случаев кандидатуры на пост судей Верховного суда отбираются и представляются на рассмотрение конгресса правительством.
Законодательному органу власти предоставлено право принимать отставку у действующего президента и назначать лицо для временного исполнения обязанностей, а также назначать внеочередные президентские выборы. Причем законодательный орган может отказаться принять отставку президента, если сочтет мотивы его отставки неубедительными или не соответствующими общему политическому положению в стране.
Функции законодательных органов по контролю за деятельностью правительства осуществляются в нескольких направлениях. К ним можно отнести участие конгресса в назначении некоторых должностных лиц, ратификации договоров, подписанных правительством, в проведении различных расследований деятельности высших правительственных чиновников.
Законодательные органы стран Латинской Америки обладают правом выдвигать против членов правительства и других высших должностных лиц государства так называемые официальные обвинения, которые должны быть поддержаны специальным большинством палат и могут привести к отставке данного должностного лица. Осуществление этой прерогативы законодательным органом власти — явление довольно редкое.
Палаты законодательного органа власти имеют полномочия привлекать к так называемой политической ответственности высших должностных лиц государства при совершении ими различных правонарушений и должностных преступлений. К такой ответственности могут быть привлечены президент республики, члены правительства, сенаторы и депутаты, члены верховного суда и других высших судов, главы административных департаментов, генеральный прокурор, послы и другие высшие государственные служащие.
В странах с двухпалатной организацией парламента ратификация международных договоров является прерогативой верхней палаты — сената (по аналогии с американской системой). Латиноамериканские конгрессы имеют право объявления войны, и заключения мира. Обычно это право они могут осуществлять квалифицированным большинством голосов.
Законодательные органы власти имеют право осуществлять свои собственные внешние связи с парламентами зарубежных стран. Чаще всего эти контакты происходят путем обмена делегациями парламентариев, визитов отдельных депутатов в зарубежные страны. Такие визиты, как правило, способствуют усилению взаимопонимания между странами, установлению деловых взаимоотношений между парламентариями различных стран.
Источник
