Государственная служба в зарубежных странах
1 Национальный открытый институт г. Санкт-Петербург кафедра государственного и муниципального управления Государственная служба в зарубежных странах Учебное пособие Санкт-Петербург
2 УДК 351 ББК А76 Апон М.Е. Государственная служба в зарубежных странах: учебное пособие. / М.Е. Апон Санкт-Петербург: НОИР, с. Рекомендовано к изданию редакционно-издательским советом НОИР. Современный зарубежный опыт организации института государственной службы заключает в себе много интересного и поучительного. В пособии предпринята попытка рассмотреть основы организации института государственной гражданской службы в следующих ведущих странах Запада: Франции, Германии, Великобритании, США. Учебное пособие «Государственная служба в зарубежных странах» предназначено для студентов, обучающихся по направлению «Государственное и муниципальное управление». Рецензенты: Масленников Д.В. доктор философских наук, профессор Тарасова Е. В. кандидат юридических наук, доцент УДК 351 ББК Апон М.Е., 2016 Национальный открытый институт, 2016 ООО ИКЦ,
3 Оглавление: Введение.4 Глава 1. Общая характеристика государственной службы за рубежом Модели государственной службы «Система добычи» и «система заслуг» 11 Контрольные вопросы и задания 15 Глава 2. Основы организации государственной службы в Великобритании Общая характеристика государственной службы в Великобритании Гражданские служащие Великобритании. 21 Контрольные вопросы и задания 24 Глава 3. Основы организации государственной службы в США Общая характеристика государственной службы в США Государственные служащие США Руководство государственной службой в США..32 Контрольные вопросы и задания. 35 Глава 4. Основы организации государственной службы во Франции Общая характеристика государственной службы во Франции Государственные служащие Франции Руководство государственной службой Франции Контрольные вопросы и задания. 44 Заключение.45 Литература..46 Глоссарий 48 3
4 ВВЕДЕНИЕ «Государственная служба в зарубежных странах» как учебная дисциплина представляет собой специальную управленческую компаративистскую (сравнительную) дисциплину, которая играет значительную роль в подготовке современного государственного служащего. Специальная значит, направленная на формирование специфических, необходимых лишь для государственного или муниципального служащего, знаний и навыков. Управленческая дисциплина означает то, что она не входит ни в группу правовых, ни в группу социально-политических дисциплин, а относится к группе государственно-управленческих наук и, соответственно, использует их категориальнометодологический инструментарий. Компаративистская дисциплина та, которая строится на сравнительном анализе сходных процессов и отношений. Основным методом познания здесь выступает сравнение. Значение данной дисциплины заключается в том, что для создания наиболее оптимальной и эффективной системы государственной службы необходимо учитывать опыт других государств. Целью освоения дисциплины «Государственная служба в зарубежных странах» является получение обучающимися прочных теоретических знаний об основных концепциях и моделях организации государственной службы в зарубежных странах; развитие профессиональных компетенций в сфере государственного и муниципального управления; воспитание культуры публичного управления и навыков поведения гражданина на государственной гражданской службе. Государственная служба в зарубежных странах как учебная дисциплина призвана сформировать следующие знания и умения: знание основных терминов и понятий из области правовых, политических и организационных основ государственной гражданской службы в зарубежных странах; знание особенностей организации государственной службы за рубежом; знание специфики теории и практики функционирования государственной службы в различных странах; знание истории реформирования государственной гражданской службы в зарубежных странах; знание тенденции совершенствования и развития основ организации государственной службы в зарубежных странах. умение толковать и применять понятийно-категориальный аппарат, основные законы гуманитарных и социальных наук в профессиональной деятельности; умение применять методы и средства познания для интеллектуального развития, повышения культурного уровня, профессиональной компетентности; умение самостоятельно анализировать вопросы становления и развития государственной гражданской службы за рубежом; 4
5 умение оценивать состояние государственных органов власти и профессионализм управленческого звена зарубежных стран; умение анализировать и сравнивать модели государственной службы разных стран; умение применять на практике принципы современного государственного и муниципального управления; умение определять задачи государственных служащих в области принятия и исполнения решений, опираясь на зарубежный опыт. — умение оценивать зарубежный опыт с точки зрения тех задач, которые сегодня решает Россия по совершенствованию института государственной службы. Перечисленные знания и умения входят в состав основных компетенций современного государственного служащего, рассмотрению которых и посвящено данное учебное пособие. 5
6 Глава 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ЗА РУБЕЖОМ 1.1. Модели государственной службы В зарубежной литературе по государственному управлению широко употребляются термины «гражданская служба» («civil service»), «общественная служба» («public service»), «правительственная служба» («government service»). Часто эти понятия используются как синонимы, но иногда в специальной литературе по теории политики проводится разграничение. На гражданской (общественной) службе заняты постоянные профессиональные служащие, которые не могут быть смещены с должности, на правительственной службе высшие государственные чиновники, которые сменяются на основе «системы добычи»: чиновники назначаются на государственные должности за политические заслуги и срок их службы зависит от времени нахождения во главе правительства лидера партии, сторонниками которой они являются. Таким образом, в системе государственной службы действуют и политические чиновники, и профессиональные государственные служащие, и даже работники государственных учреждений. Традиции и законы каждой страны предусматривают особый порядок действия государственной службы, который имеет ярко выраженную социокультурную специфику. Особенности становления и функционирования государственной службы в странах различных государствах во многом определяются самой спецификой их развития. Так, на выбор модели государственной службы в конкретной стране влияет ряд факторов, среди которых следует выделить такие, как: 1. Специфика исторического развития этих стран (появление и нормативноправовое регулирование института профессиональной государственной службы). Раньше всего институт профессионального чиновничества появился во Франции и Германии. Именно в этих странах сформировались основные элементы континентальной модели государственной службы: централизация, жесткая иерархия, унификация, нормативная регламентация. В отличие от континентальной Европы, Англия гораздо дольше обходилась без профессиональной государственной службы в современном смысле этого слова. Ее место занимала полулюбительская администрация с нерегулярным характером материального вознаграждения. Гражданская служба рассматривалась как «почетная обязанность благородных людей», а должности — как собственность держателей королевских патентов (они продавались, дарились и нередко передавались по наследству). В Великобритании и США законы статуты, акты) о государственной службе и статусе государственных служащих появились только в конце Х1Х века. 6
7 Подобная ситуация сложилась в силу ряда исторических и географических причин (в том числе — отсутствия постоянной необходимости обороняться от внешних врагов), вследствие чего в Великобритании сформировалась децентрализованная система управления с развитым местным самоуправлением, на уровне которого традиционно решалось большинство практических вопросов. Некоторые элементы данной уникальной модели государственной службы распространились затем в английские колонии, где были существенно скорректированы и доработаны. В США принцип самоуправления получил еще более последовательную реализацию, чем в Англии. 2. Специфика правовой системы (англосаксонская или романо-германская правовые системы). Для стран англосаксонской правовой системы (Великобритания. Канада, Австралия, Новая Зеландия) характерно отсутствие унифицированной системы законодательства по вопросам государственной службы и наличие большого количества разрозненных нормативных правовых актов. В странах романо-германской правовой системы (Франция, Германия, Италия) основными регуляторами государственной службы являются Конституция и комплексные законы. 3. Специфика государственного устройства (государство федеративное или унитарное, тоталитарного или демократического типа.). В настоящее время в научных кругах и среди юристов-практиков преобладают две точки зрения на приемлемую для России модель организации государственной гражданской службы. Одни считают необходимым следовать «открытой» англосаксонской модели государственной гражданской службы (новый государственный менеджмент). Другие — являются приверженцами «закрытой» модели государственной службы, характерной для стран континентальной Европы. «Закрытая» и «открытая» модели государственной гражданской службы подразделяются каждая еще на две модели в зависимости от формы государственного устройства: модель государственной службы в федеративных и унитарных государствах. Таким образом, выделяются четыре модели государственной гражданской службы: централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве; относительно децентрализованная закрытая модель, реализуемая в федеративном государстве; относительно децентрализованная открытая модель, реализуемая в унитарном государстве; децентрализованная открытая модель, реализуемая в федеративном государстве. Приведем характеристики основных моделей государственной службы, основанные на данных современных исследователей: «Закрытая» модель государственной гражданской службы. 7
8 В соответствии с «закрытой» моделью сформирована государственная гражданская служба в большинстве стран континентальной Европы. Она характеризуется наличием следующих признаков: 1. Иерархическая «пирамидальная» организация системы государственной службы с четкой, нормативно установленной компетенцией каждого уровня государственной службы и твердо закрепленными принципами должностной субординации; 2. осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур; 3. «закрытая» система подбора кадров на государственную гражданскую службу; 4. высокий правовой и социальный статус государственного служащего, при котором должностной рост, заработная плата и льготы в основном зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности; 5. сложная процедура увольнения государственного гражданского служащего; 6. преобладание на государственной службе узкоспециализированных специалистов (с юридическим, экономическим или техническим образованием). В пределах этой модели приведем описание двух подтипов «закрытой» государственной гражданской службы в унитарном государстве Франции и федеративном ФРГ. Французская модель государственной гражданской службы (централизованная закрытая модель): Формируется в период французской революции при Наполеоне. Преобладает тенденция к усилению служебной централизации, дисциплине, к кастовости служащих. Современная государственная гражданская служба Франции получает окончательное оформление к 1945 году. Реформы годов были направлены на децентрализацию управления страной, повышение эффективности и результативности государственного аппарата. Итог реформы — принятие Закона от 13 июля 1983 года о правах и обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 года, содержащих положения общего статута центральной государственной службы. Характерные черты: Высокий уровень централизации с жестким контролем из центра за деятельностью государственных служащих в провинциях; Конкурсная система отбора кадров для государственной гражданской службы; Элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет «образовательной монополии» нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих. 8
9 Современная модель государственной гражданской службы Германии (относительно децентрализованная закрытая модель) Одной из важнейших особенностей современного состояния государственной гражданской службы в ФРГ является существенная роль политических партий в решении кадровых вопросов и широкое развитие института политических назначений (принципов партийного «патронажа»). Характерные черты: Высокая роль политических назначений в системе государственной гражданской службы. Разграничение компетенции в системе организация государственной гражданской службы по уровням управления. Многоступенчатая система отбора кадров для государственной службы из выпускников высших учебных заведений с наилучшей успеваемостью. Высокий социальный статус государственного гражданского служащего, существование института почетного чиновника. Полноценная система гарантий правовой и социальной защищенности служащего, принцип «пожизненного назначения». «Открытая» модель государственной гражданской службы. Такая модель характерна для англосаксонских стран. Она характеризуется наличием следующих признаков: 1. Отсутствие четко организованной системы нормативного правового регулирования служебных отношений; 2. открытая конкурсная система набора претендентов на государственную гражданскую службу; 3. зависимость оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы государственного гражданского служащего; 4. упрощенная процедура увольнения; 5. преобладание специалистов общегуманитарного профиля. В пределах этой модели приведем описание двух подтипов «открытой» государственной гражданской службы в унитарном государстве Великобритании и федеративном США. Относительно децентрализованная открытая модель, реализуемая в унитарном государстве (Великобритания): Масштабная реформа государственной службы началась с программного доклада Норткота Тревельяна британскому парламенту в 1854 году. В процессе реформы была унифицирована система государственной службы: введены три класса служащих администраторы, исполнители и клерки), на службу пришли высококвалифицированные кадры. Завершением реформы можно считать введение в 1870 году открытых конкурсных экзаменов, прово- 9
10 димых под наблюдением центральной экзаменационной комиссии (Комиссии по делам гражданской службы) год — административная реформа (сокращение расходов министерств и ведомств, в том числе и за счет увольнения части государственных служащих) год — программа «Следующие шаги», в соответствие с которой все правительственные учреждения разделены на центры формирования политики и учреждения, исполняющие решения, которые были преобразованы в неправительственные организации (QUANGO), работающие с центрами формирования политики на основе договоров. В QUANGO широко распространилась служба по контракту. Данная реформа: с одной стороны, позволила сократить численность государственных служащих, объем их льгот и привилегий, повысить эффективность администрации; с другой стороны, была разрушена целостная система правительственных кадров, подорваны престиж и привлекательность государственной службы, а заработная плата в QUANGO все равно осталась существенно меньшей, чем в частном секторе. Децентрализованная открытая модель, реализуемая в федеративном государстве (США): Большое распространение получила введенная в 1829 году президентом Э. Джексоном «victor’s spoils system» — должности получали представители победившей партии. Конец XIX начало XX века — необходимость введения в США «рациональной» модели государственной службы европейского образца. В 1883 году была введена единая система должностей, окладов и квалификационных экзаменов для значительной части государственных служащих, что нанесло удар по «victor’s spoils system». Закон Хэтча, принятый Конгрессом в 1939 году — запретил госслужащим участвовать в избирательных кампаниях в любом качестве, а также использовать свое служебное положение в интересах какой-либо политической партии. В х годах в США вновь доминирующей стала тенденция «политизации» государственной службы. В гг. — введение принципов «merit system» («системы заслуг»), введение регулярной аттестации и контроля результативности государственных служащих. Упорядочена система органов управления государственной службой: — Федеральное управление кадров — Совет по защите системы заслуг Характерные черты модели государственной гражданской службы в США: Высокая роль политических назначений в системе государственной гражданской службы; Наличие «системы заслуг»; Упрощенные процедуры увольнения государственных гражданских служащих; Высокая децентрализация системы государственной службы; Дифференциация в системе государственной гражданской службы: публичные служащие — все работающие по найму в учреждениях США, 10
11 правительственные служащие высшие политические назначенцы, гражданские служащие профессиональные несменяемые чиновники, составляющие до 60% госслужащих. Элитарные и открытые системы не взаимо исключают друг друга. Когда высококвалифицированные кадры в дефиците, более предпочтительными считаются элитарные системы как более избирательные. Открытые системы опираются на более гибкий, децентрализованный подход к комплектованию персонала «Система добычи» и «система заслуг» Общепризнанными являются два способа комплектования государственного аппарата — система добычи и система заслуг. Система добычи заключается в том, что победивший на выборах президент страны или лицо, совершившее государственный переворот и захватившее власть, считает вполне заслуженным поставить на все государственные должности своих сторонников. Это оперативная и эффективная система захвата власти и её удержания. Система заслуг предполагает, что на государственные должности приходят лица, победившие на организованных государством открытых и независимых конкурсах по выбору специалистов. Таблица 1. Типы систем государственной службы Источники комплектования Для всех должностей и внешние, и внутренние Главный критерий определения пригодности Лояльность Компетентность Spoils system («система Merit system («система добычи») заслуг») Для самых младших должностей — внешние, для остальных — только внутренние Номенклатурная система Карьерная система Основным отличием системы заслуг от системы добычи являются специальные требования к качествам государственного служащего, к его квалификации в области государственного управления. При системе добычи квалификация государственного служащего тоже является привлекательным фактором для руководителя государства, однако не она является определяющим критерием; более важным в этом случае критерием является возможность руководителя осуществлять реальный контроль над таким лицом, преданность служащего своему патрону. Для минимизации таких издержек в некоторых странах, например, во Франции система организации подготовки и отбора кадров государственной службы предполагает обязательное получение специализированного образования для государственной службы наряду с общим образованием. Во Франции такое 11
12 образование предоставляется в Национальной административной школе. В систематизированном виде проявление основных способов комплектования государственного аппарата можно представить в виде таблицы 2: Таблица 2. Способы комплектования госаппарата Система добычи Система заслуг Оперативность Быстро Медленно формирования государственного аппарата Служебная верность Предан Самостоятелен руководителю Квалификация служащего Решающего значения не Высокая имеет Образование Не требуется Специальная профессиональная подготовка Отношение к Лояльность Нейтральность политической системе Стоимость системы Дешево Дорого Демократичность Из любых слоев общества Только специалисты (доступность) Организационные последствия Препятствует закрытой касте чиновников Образуется каста специалистов Постоянство Нестабильна Стабильна (стабильность) Способ замещения Назначение Выборы, конкурс должностей (по преимуществу) Ответственность Перед начальником В судах административной юстиции перед гражданином Субъект отбора Начальник Специальный государственный орган Преемственность Нет Есть Финансирование По усмотрению Бюджет, система тарифов руководителя Замкнутость Закрытые группировки (только свои) Открытые группы (всегда возможен приток Эффективность Для группировки высокая, так как власть захватывается легко и быстро. Для государства низкая в связи с низкой квалификацией аппарата профессионалов) Для целей развития общества высокая, так как кадры квалифицированные. Система более перспективная Исторически система добычи возникла первой и применяется до сих пор, но направление исторического прогресса лежит в плоскости движения к системе заслуг. Начиная с реформ Макколея в Великобритании (1834 г.) мир постепенно перешел на более открытое, демократическое комплектование кадров государственной службы. Особенно наглядно исторически неизбежный процесс перехода от системы добычи к системе заслуг можно проследить на примере развития этого процесса в США. Систему добычи в США завел президент Д. Вашингтон, а его преемники укрепляли ее. Доктрина президента США Джексона в 1829 г. 12
13 гласила, что все государственные должности настолько просты, что любой человек может с ними справиться. Каждый следующий президент США считал своим естественным правом после победы на выборах компенсировать свои затраты за счет государственной казны. Для этого он назначал на должности государственного аппарата лиц, которым считал себя обязанным своим успехом на выборах. Однако скоро ситуация изменилась. Связано это было с событиями 1881 года, когда в США в результате президентских выборов победил Президент Д. А. Гартфилд. Считая, что в силу правил системы добычи он может свободно распоряжаться государственными должностями и капиталами, он назначил на ряд государственных должностей своих сторонников на выборах. Однако один из таких «блатных» чиновников Ч. Гито оказался настолько неудовлетворенным новой должностью, что застрелил своего патрона. Этот факт всколыхнул общественное мнение в США, и в 1883 году здесь был принят закон Пэндлтона, реформировавший всю систему комплектования кадров государства и который, в сущности, действует до сих пор. Он отверг систему добычи (spoils system), а на ее место предложил систему заслуг (merit system). Внешними проявлениями системы заслуг были: Учреждение специализированного государственного органа для подбора кадров на государственную службу, своеобразного министерства государственной службы, которое в США получило название Комиссия гражданской службы; эта Комиссия является первым в истории США независимым агентством, которое под названием Управления кадровой службы (УКС) действует до сих пор. Устанавливалось, что никакое министерство не может само себе подбирать кадры, минуя УКС; Претенденты на государственные должности должны ознакомиться с должностными требованиями, сдать письменные и другие экзамены на соответствие государственной должности; Пригодность претендента на государственную должность определяет конкурсная комиссия УКС; Споры по процедуре и существу конкурсного отбора разрешаются в специализированных административных судах и судах общего права с возможностью любого претендента знакомиться с материалами конкурсного производства; Установлена классификация государственных должностей, построенная по таким принципам, что она сама по себе является стимулом государственному служащему для повышения своей квалификации и продвижения по службе, это достигается четким разделением уровней служащих по стажу службы, уровню оплаты труда, ограничением нахождения в должности по сроку пребывания без продвижения и т. д. 13
14 Таким образом, с законом Пэндлтона перевернута серьезная страница в истории способов комплектования кадров государственного аппарата в «цивилизованном» государстве. Принцип отбора кадров по профессиональным признакам и качествам возобладал. Однако и до настоящего времени в мире, пожалуй, нет государства, которое применяло бы только один из указанных способов, систему добычи или систему заслуг. В реальности практически в любом государстве применяются и тот и другой способы, различие заключается лишь в их соотношении. Так, в США по классификации должностей общего расписания только должности от 1 до 15 ступеней являются должностями конкурсными, а должности от 16 до 18 ступени до сих пор являются должностями, замещаемыми лично победившим на выборах Президентом США, то есть являются должностями системы добычи. В результате существенных изменений в мировой социальноэкономической жизни в х годах ХХ века основные модели государственной службы перестали соответствовать потребностям времени. Начиная с 70-х годов ряд государств приступил к проведению реформ государственной гражданской службы, что обычно сопровождалось принятием нового законодательства. Главными целями этих реформ являются, как правило, преодоление основных недостатков государственной службы, повышение эффективности государственного аппарата и его адаптация к управлению быстро изменяющимися социально-экономическими отношениями. Реформы законодательства о государственной службе идут по пути сближения, взаимообогащения и взаимопроникновения различных моделей государственной службы. В англосаксонской модели основным недостатком стала ее излишняя запутанность и несистематизированность; в романо-германской замкнутость, высокая изолированность от общества. В процессе реформирования в странах с англосаксонской правовой системы происходит унификация государственной службы, построение ее целостной системы, повышается роль системообразующего закона в регулировании государственной службой. В странах романо-германской правовой системы основной акцент делается не столько на структурную перестройку, сколько на увеличение открытости государственной гражданской службы, расширение сферы применения конкурса при поступлении на нее. Постепенно идет отказ от сложившейся практики предоставления государственных должностей по формальному принципу и переход на более демократическую систему. 14
15 Контрольные вопросы и задания: 1. Институт государственной службы существует: 1) во всех странах 2) только в демократических странах 3) только в странах с высоким уровнем экономического развития 2. Государственная служба как социальный институт — это: 1) профессиональная деятельность 2) совокупность целей и норм 3) исполнение полномочий государства 3. Современные тенденции развития общества: 1) ставят перед государственной службой новые задачи 2) не меняют сущность государственной службы как социального института 3) полностью переориентируют государственную службу на экономизацию деятельности 4.Значение государственной службы как социального института по мере становления демократии: 1) возрастает 2) снижается 3) остается неизменным 5.Большинство систем государственной службы основываются в настоящее время на принципах: 1) системы «добычи» 2) системы «заслуг» 3) волюнтаризма 15
16 Глава 2. ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В ВЕЛИКОБРИТАНИИ 2.1. Общая характеристика государственной службы в Великобритании Государственная служба королевства Великобритании всегда являлась эталоном с точки зрения эффективности и координации государственных органов и грамотной реализации государственной политики в области государственного управления. Учитывая тот факт, что институт публичной государственной службы сложился в Великобритании относительно недавно, в 70-е годы 20 века, стоит отметить, что за этот период было сделано большое количество административно — бюрократических реформ и корректировок, которые вошли в план реорганизации государственной гражданской службы Великобритании. Исходя из исторического наследия, государственная служба Великобритании является последовательницей англо — саксонской организации государственной службы. Отличительной чертой британской административной системы является сложившаяся разделение политической и административной сфер. Данный опыт принят на «вооружение» и в других европейских государствах, что позволяет сделать промежуточный вывод о том, что Великобритания проводит юридическое разграничение как бюрократической сферы, так и административно — директивной. Этимология термина государственная служба в Великобритании имеет неоднозначное происхождение и обладает отличительными от других европейских государств признаками. Во — первых, институт государственной службы с юридической точки зрения носит понятие «гражданской службы». Данное понятие закреплено в нормативно — правовых актах и альтернативных трактовок не предусматривает. Во — вторых, в Англии не существует понятий публичная, государственная или иная служба. Связано это с историческими традициями, которые сложились еще в 17 веке. В те времена, существовали только гражданские слуги Короны и военные слуги. Именно с этого момента и пошла такая узкая классификация понятия государственной службы Великобритании. Итак, в отличие от других зарубежных стран в законодательстве Англии используется понятие «гражданская служба». В Великобритании (п. 2 Кодекса гражданской службы с изменениями от 2010 г., Закон о конституционной реформе и управлении 2010 г.) гражданская служба неотъемлемая и ключевая часть правительства Соединенного Королевства, оказывающая ему поддержку в повседневном развитии и осуществлении политики и оказании публичных услуг. В противопоставление гражданской службе разведывательные службы, штаб-квартиры правительственных коммуникаций, гражданская и судебная службы Северной Ирландии, внешние государственные службы. Выде- 16
17 ление гражданской службы Великобритании производится на основе противопоставления гражданской службы Короне (целью которой является служение всему Соединенному Королевству в целом) службам, осуществляющим внешнюю деятельность (разведывательная, коммуникационная, дипломатическая), а также, в силу исторических особенностей взаимоотношений, гражданской и судебной службам Северной Ирландии 1. Законодательство этой страны представляет собой несистематизированную и своеобразную систему норм, которая в основном состоит из ряда парламентских статутов и актов делегированного законодательства, таких как: приказов о Совете, постановлений, инструкций отдельных министерств и ведомств. В связи с этим важно отметить, что в Англии отсутствует единый консолидированный закон о государственной службе. Традиционно система государственной службы в Великобритании отличается рядом специфических особенностей: 1. Аполитичность. Гражданские служащие должны обладать беспристрастностью в любых аспектах, которые возникают на гражданской службе. 2. Иерархичность. Британская система обладает структурной классификацией, которая обладает тремя позициями: это канцелярский класс, исполнительный и административный. Относительно недавно появился класс специалистов и обеспечивающего персонала В свою очередь каждый класс делится на многочисленные должности и подкатегории. 3. Кастовость. Неравенство при поступлении на гражданскую службу, которая выражается в продвижении и принятии на службу лиц из привилегированных университетов. 4. Несменяемость. Определенная квота гражданских служащих сохраняет за собой свои должности в случае отставки действующего правительства. 2 Структура института государственной службы в Англии сложилась сравнительно недавно, примерно 70-е года ХХI века, когда проводились крупные административные реформы, в сфере государственной службы. Комитет по реформе гражданской службы возглавил лорд Фултон. Он представил правительству доклад «Гражданская служба», в котором содержалось 158 рекомендаций. Все они были приняты правительством. Одной из реформ того времени стала отмена системы классов и образование трех основных групп чиновников. 1 Кодекс гражданской службы Соединенного Королевства Великобритании. Закон о конституционной реформе и управлении Великобритании. Лондон, Литвинцева Е.А. Государственная служба в зарубежных странах. / Е.А. Литвинцева, — М., РАГС С
18 К первой группе государственных служащих относятся старшие политические и административные руководители, которые являются вершиной гражданской службы. В данный состав включены следующие должностные лица, как чиновники административного класса, постоянный секретарь, заместители постоянного секретаря, которые имеют право в любой момент вмешиваться в государственные дела, а также исправлять решения местных властей. Такое вмешательство на практике происходит крайне редко, так как британские служащие высоко ценят местную автономию. Вторая группа чиновников состоит из двух ступеней, в которую входят следующие государственные служащие: ученик администратора и старший исполнитель. В компетенции административной группы находится большой круг вопросов — от координации деятельности государственного аппарата управления и руководства работой министерств до исполнения обычных канцелярских обязанностей. Третья группа объединяет технических специалистов и научнопрофессиональных работников. К ней можно отнести архитекторов, ученых, инженеров, занятых проблемой образования и подготовки чиновников. Менеджеральная модель государственной службы предполагает вовлеченность административного аппарата в процесс выработки и принятия политических решений, касающихся как долгосрочной, так и повседневной политики министерств. В докладе комитета Фултона констатировалось, что «гражданская служба работает под политическим руководством, и на ней лежит обязанность политической подотчетности». Поэтому «гражданские служащие должны иметь живое понимание политического содержания того, что они делают и что они советуют 3. После выступления комитета Фултона организационная структура министерств была перестроена таким образом, чтобы гражданские служащие могли иметь понимание, каким образом происходит принятие и решение политических задач. Для того чтобы повседневные политические решения в министерствах принимались с учетом долгосрочных политических решений, были созданы специальные отделы по планированию политики. Также появилась должность старшего советника министра по вопросам политики, который назначался министром из числа лиц, не входящих к гражданским служащим. Министру представилось право самостоятельно определять и нанимать количество экспертов, которые исполняют свои обязанности на временной основе. Схожесть черт менеджеральной модели государственной службы, весьма близка к той, которая применяется в настоящее время во Франции и в США. Они заключаются в том, что премьер-министр имеет право приводить 3 Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления/ Г.В. Атаманчук. М.: Юридическая литература, С
19 с собой политических советников, которые в свою очередь образуют его кабинет, а в случае его отставки покидают свои посты вместе с ним. Известный английский политолог Д. Гарнер в своей книге «Великобритания: центральное и местное управление» сформулировал эту концепцию так: «Гражданские служащие обязаны хранить верность правительству, стоящему у власти, и добросовестно служить правительствам, придерживающимся различных политических убеждений». 4 В настоящее время управление гражданской службы в Англии осуществляется Премьер-министром, Кабинетом министров и Парламентом. Она регулируется в основном не законами, а приказами короны в Совете, а также распоряжениями министерства финансов и других министерств, в рамках своей компетенции. Ключевую роль в руководстве играет Премьерминистр, в обязанности которого входит контроль над гражданской службой и решение важнейших вопросов государственного управления. Также он является Министром по делам гражданской службы. Свои функции Премьерминистр реализует через Секретаря Кабинета, который непосредственно подчиняется ему, и является руководителем аппарата Кабинета министров. Гражданская служба подразделяется на внутреннюю и дипломатическую. С 1983 года в Англии Секретарь Кабинета возглавляет внутреннюю гражданскую службу и обязан следовать указаниям Премьер-министра, а дипломатическую — государственный секретарь (министр) иностранных дел и по делам Содружества. Министерство по делам гражданской службы также проводит отбор административных и политических руководителей. При нем действует специальный отборочный комитет по назначению руководящего состава гражданской службы. Назначение на другие должности осуществляется самостоятельно руководителями соответствующих министерств, но под контролем Комиссии по делам гражданской службы, которая осуществляет набор кадров на гражданскую службу. Система набора предполагает проведение письменных экзаменов общего типа и обязательного собеседования по программе ведущих университетов — Оксфордского и Кембриджского. Данные университеты обеспечивают большую часть кандидатов на руководящие посты. При наборе на высшие и руководящие должности большое предпочтение отдается устному собеседованию, которое проводится совместно с Премьерминистром. При поступлении на гражданскую службу в административный класс существует возрастной ценз. Заявления принимаются только у лиц, достигших возраст лет. Лицам, желающим поступить в третью группу гражданской службы формально образовательного ценза не существует, но 4 Василенко И.А. Институт госуправления в Великобритании/ И.А. Василенко // Проблемы теории и практики управления С
20 все равно предпочтение делается тем, кто получил образование по соответствующей программе экзаменов. Система продвижения по службе на всех уровнях ограничена, так как возможность перехода из одного министерства в другое осуществляется жесткими критериями отбора. Старшинство чиновников в министерской иерархии является главным критерием в найме, а не их профессиональные заслуги. Также основным требованием считается, что гражданские служащие обязаны сохранять сдержанность в политических вопросах. Нарушением такого требования является членство в других партиях. Таким образом, вся система найма, обучения и продвижения в Англии построена так, чтобы создать тип профессионального администратора широкого профиля. Как упоминалось выше, такая система применяется и во Франции. По мнению знаменитого политолога Д. Стил гражданские служащие мало подходят для административной работы. Он считает, что администраторы должны нейтрально, относится к любой проблеме, и благодаря своим профессиональным знаниям находить баланс между различными интересами. Данный профессионализм высоко цениться политическими руководителями министерств, так как они не всегда являются специалистами по управлению в своей сфере деятельности. Поэтому им важно иметь рядом квалифицированного специалиста, который может трансформировать мнения экспертов в предложения и проекты, которые будут легко понятны министру. В связи с этим, в Великобритании в последние десятилетия роль специалистов в государственном администрировании возросла и упрочилась. Исторически в Англии сложилось четыре основные формы контроля над системой административно-государственного управления: парламентская, судебная, система административных трибуналов и институт парламентского уполномоченного 5. Парламентский контроль основан на доктрине министерской ответственности, которая заключается в том, что если в случае обнаружения упущений в работе своего министерства, министр подает отставку с вынесением вотума недоверия Палаты общин. Данная форма контроля на сегодня не эффективна, так как существует господство в парламенте двух партий и наличие партийной дисциплины, при которой министр защищен правительственным большинством. В Великобритании не существует собственно административного права как отдельной системы норм и принципов. Судебный контроль выводится из доктрины общего права, так как юрисдикция судов основана на превышение полномочий. То есть действия, которые совершаются в пределах своих полномочий, считаются действительными, если же происходит превышение, то недействительными. 5 Василенко И. В. Институт гражданской службы в Великобритании // Государственное управление экономикой /97. С
21 В контроль парламентского уполномоченного входит рассмотрение административных действий, которые совершаются министрами и ведомствами от имени Короны, при осуществлении ими административных функций. Таким образом, ограничивается сфера деятельности парламентского уполномоченного. Именно поэтому парламентского уполномоченного называют в Великобритании «тихим омбудсменом», имея в виду незначительную практическую эффективность этого института. Таким образом, английская система прохождения государственной службы Великобритании представляет собой плюрализм по реализации деятельности от лица органов исполнительной власти на должностях государственной службы Гражданский служащий Великобритании Гражданскими (государственными) служащими Великобритании являются работники министерств (департаментов) и центральных ведомств, получающие заработную плату из средств, выделяемых Парламентом 6. В соответствии с принципом разделения политических и административных сфер, все государственные служащие подразделяются на две категории: политиков и администраторов-профессионалов, которые нанимаются на постоянную работу Комиссией гражданской службы. К числу политиков относят высшие руководящие должности, такие как: премьер-министр, все министры и государственные секретари и некоторые другие высокопоставленные чиновники. Администраторы-профессионалы к их числу относятся высший слой профессиональных служащих, которые участвуют в разработке политических решений, но не несут никакой политической ответственности за их последствия. По характеру своей работы и должностному статусу все гражданские служащие разделены на категории, группы и разряды. По каждой из них существует строгое описание квалификационных требований и должностных требований. И наконец, по уровню принимаемых решений гражданские служащие делятся на старших, средних и младших администраторов. Гражданские служащие, занимающие высшие административные посты, относятся к числу старших администраторов. Данная группа включает в себя семь высших ступеней в иерархии должностей гражданской службы, которая начинается с постоянного секретаря (высшая) и заканчивая руководителем подразделения министерства. Премьер-министр назначает на должности постоянных секретарей, но только по рекомендации Главы внутренней гражданской службы. Другие назначения в этой группе осуществляются Главой внутренней гражданской службы, но при одобрении данной кандидатуры Премьер-министром. 6 Чубинский-Надеждин В.В. Государственное управление и государственная служба за рубежом: учеб пособие/ 2-е изд., испр. и доп.; Сев.-Зап. Ин-т упр. фил. РАНХиГС.-СПб:ИПЦ СЗИУ РАНХИГС, 2013 С
22 Гражданские служащие, относящиеся к средним и младшим группам, объединены по профессиональному признаку и являются специалистами в узкоспециализированном направлении. К ним относятся такие должности, как главный исполнитель, старший исполнитель, экономисты и вспомогательный научно-технический персонал. Государство гарантирует гражданским служащим ряд существенных льгот. Прежде всего, им гарантируется пожизненная занятость, а увольнение возможно только в случае несоблюдения трудовой дисциплины. Также они не платят налоги, взимаемые Пенсионным фондом, но в случае выхода на пенсии им выплачивается ежемесячно одна треть заработной платы при стаже работе в 10 лет и достижении минимального возраста ухода в отставку. Помимо гарантий у государственных служащих имеются и некоторые ограничения. К таким ограничениям относятся следующие: высшим должностным лицам запрещено заниматься политикой, им запрещается заниматься в финансовых операциях и в сделках с акциями и земельными участками, которые могут повлечь к столкновению частных и служебных интересов. Для участия в политической деятельности им необходимо получить специальное разрешение, которое требуется и после выхода в отставку. Подготовка кадров для государственной службы в Великобритании ориентирована, прежде всего, на повышение качества предоставляемых услуг государственными служащими, которые должны развивать в себе навыки управленца и иметь лидерский потенциал. Государственные служащие среднего и высшего звена в основном учатся в специализированном учебном заведении. Данное заведение было образовано в 1970 году, которое называется Колледж государственной службы. Все программы пишутся для подготовки будущих руководителей. После окончания государственные служащие получают квалификацию, которая им позволяет при продвижении по службе достичь 3 класса включительно. В Англии существует 7 классов, высший из которых является 1-ый класс. Помимо обучения в Великобритании делает большой упор на повышение квалификации гражданских служащих и всех служащих общественного сектора. Поэтому в каждом министерстве создан соответствующий отдел и специальные менеджеры, которые занимаются подготовкой программ, функционируют курсы, которые подготавливаются для данного ведомства. Для повышения квалификации составляются специальные программы для руководителей, относящихся с 4 по 7 класс. Руководители, занимающие высшие посты посещают специальные «мастер-классы», которые разрабатываются индивидуально. Подготовка кадров в Великобритании считается одним из важнейших направлений. Поэтому существует широкая систему курсов, которые несут ответственность за подготовку кадрового резерва для выдвижения их на более высокие должности. Таким образом, мировая система организации государственной службы имеет значительные различия, которые во многом зависят от специфики ис- 22
23 торического развития. Так, в отличии от других стран в Англии исторически принято понятие «гражданская служба» (civil service). И так, проводимое исследование государственной «гражданской» службы в Великобритании, позволило сделать следующие выводы: 1. Под государственной «гражданской» службой в Англии обычно понимается неотъемлемая и ключевая часть правительства Соединенного Королевства, оказывающая ему поддержку в повседневном развитии и осуществлении политики и оказании публичных услуг. 2. В законодательстве содержание понятия «государственный служащий» понимается лицо, состоящее на граждаснкой службе, занимающий должность за вознаграждение, которое выплачивается из средств Парламента. Важной особенностью является то, что гражданский служащий рассматривается в качестве «слуги Короны», которые назначаются непосредственно от Короны, либо зачисляются по итогу прохождения отборочной процедуры. По характеру своей работы и должностному статусу все гражданские служащие разделены на категории, группы и разряды. 3. Подготовка кадров для государственной службы в Великобритании ориентирована прежде всего на повышение качества предоставляемых услуг государственными служащими, которые должны развивать в себе навыки управленца и иметь лидерский потенциал. Государственные служащие среднего и высшего звена в основном учатся в специализированном учебном заведении. Данное заведение было образовано в 1970 году, которое называется Колледж государственной службы. Изучив системы гражданской службы Великобритании, можно подытожить, что она имеет сравнительные отличительные черты от Российской государственной службы. Главной такой чертой является разделение политической и административной сфер в административной системе. Все дела министерств осуществляются самими министерствами, а чиновники рассматриваются лишь как клерки. Вопросы государственной службы регулируются не законами, а нормативно-правовыми актами, принимаемыми по инициативе правительства. 23
24 Контрольные вопросы и задания: 1. Институт современной гражданской службы Великобритании сложился: 1) в начале ХХ столетия 2) в 80-е годы ХIХ столетия 3) в 70-е годы ХХ столетия 2. Государственные служащие имеют право на забастовку: 1) во Франции 2) в Великобритании 3) в Японии 3.В Великобритании добровольными чиновниками называют: 1) мировых судей 2) членов судов присяжных 3) генеральных-атторнеев 4.Переход из одного министерства в другое и из одной группы в другую в Великобритании: 1) свободен 2) предпочтителен, поскольку способствует приобретению опыта 3) ограничен 5.Основное требование, предъявляемое к гражданским служащим Великобритании: 1) компетентность; 2) покорность 3) лояльность 4) исполнительность 24
25 Глава 3. ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В США 3.1. Общая характеристика государственной службы в США Государственная служба США уникальна и не похожа ни на одну другую систему публичной службы Европы. Это исключительный институт, порожденный американской политической системой, не имеющий аналогов в мировом пространстве. В основе формирования государственной службы США лежат ключевые нюансы системы государственной службы Великобритании. Основным принципом, который лежал с самого начала становления института государственной службы США была система заслуг и «силовая» система, опирающаяся на жесткие традиции защиты и охраны государственных ценностей. Со временем, заимствованные принципы интегрировались и подстраивались под американскую почву, в частности, принципы организации государственной службы строились на основе вышеупомянутых системы заслуг, и дополненной к ней системы добычи. Система добычи основывается на предпочтении управления определенных лиц, именуемых как просвещенными, так и знатоками. Во времена становления института государственной службы США сформировались две группы государственных гражданских служащих, в первую группу входили высшие должностные лица, которые обладали представительными качествами и в чьих руках была сосредоточена компетенция по поводу принятия административных решений, например, руководители федеральных агентств. Вторая группа состоит из лиц, которые представляют собой средний класс. Это таможенники, почтовые служащие и клерки. Основной критерий для избрания на такие должности — это наличие высшего образования, также «слуги» народа из данной группы характеризуют государственную службу как социальный долг перед государством. В период своего становления государственная служба США «базировалась» на гражданах, которые дорожили общественным статусом и государственным привилегиями. Стоит отметить, что граждан, которые занимали государственные должности были назначены с позиции той самой системы добычи, то есть лиц, которые «пробились» собственными силами на государственную службу, попросту не было. Однако, организация государственной службы была эффективной, отличалась своим престижем, который сохраняется за ней и по сей день, а коррупция среди чиновников была очень низкой. Публичная служба США пережила большое количество реформирований. Были попытки «демократизации» государственной службы, которые вылились в приток всех слоев населения на государственные должности. Изза этого нововведения произошла тотальная регрессия и деградация государственной службы. Попросту она находилась в процессе стагнации. Система не только не могла отвечать запросам гражданского общества, но и выпол- 25
Источник
