Муниципальное право России
Модель местного самоуправления смешанного типа
Данная модель характеризуется тем, что сочетает в себе признаки различных типов местного самоуправления. Модель местного самоуправления смешанного типа в основном присуща постсоветским странам Восточной и Центральной Европы и государствам СНГ, а также тем странам, в которых местное самоуправление развивалось под влиянием западных стран с различными системами местного самоуправления (например, Япония).
Очевидно, что причина появления этой модели, которую иногда называют гибридной, была в желании государств, не имевших в предшествующий исторический период «своего» местного самоуправления, но провозгласивших себя демократическими, и, как следствие, учредивших институт местного самоуправления, развиваться как страны «сложившейся» демократии. Соответственно, такими государствами были взяты наиболее, по их мнению, удачные варианты организации и осуществления местного самоуправления в мире и перенесены на практику государственного строительства у себя. В результате появилась модель, похожая как на англосаксонскую, так и на романо-германскую модели местного самоуправления.
В Японии местным собраниям принадлежит право на принятие постановлений по всем вопросам, не входящим в ведение государства, в том числе по вопросам принятия таких актов местного значения, где в качестве санкции устанавливаются уголовные наказания 1 Государственное управление и государственная служба за рубежом / Под ред. В.В. Чубинского. М., 1998. С. 219. . На органы местного самоуправления в Японии возлагаются полномочия по весьма широкому кругу вопросов, причем вопросы безопасности и социальной защиты находятся далеко не на последнем месте 2 Штатина М.А. Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1994; Еремин ВН. Политическая система современного японского общества. М., 1992. .
По своему типу российская модель относится к смешанным, поскольку сочетает в себе признаки разных систем, однако ближе всего наша модель к континентальному типу (точнее, его германскому подтипу). Местное самоуправление в России было восстановлено только в последнее десятилетие XX в. и постоянно реформировалось, поэтому к какому-то устойчивому типу его отнести пока невозможно.
Таким образом, деление всех моделей местного самоуправления в мире на англосаксонскую, континентальную и смешанную носит достаточно условный характер, так как в мире можно насчитать гораздо большее их количество. Можно сказать, что сколько в мире государств, учредивших местное самоуправление, столько и моделей его организации.
Выделение основных моделей необходимо для того, чтобы понять место местного самоуправления в системе публичной власти, а также определить порядок взаимоотношений (распределения полномочий) между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Источник
Смешанная модель местного самоуправления
Романо-Германская она же смешанная модель местного самоуправления применяется в большинстве стран континентальной Европы, франкоязычной Африки, Монголии, на ближнем Востоке и даже в некоторых странах Латинской Америки. Главное отличие этой модели местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Такая система используется в государствах с традиционно высоким уровнем централизации власти, значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти. Она характеризуется определенной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим. В Италии подобная иерархическая соподчиненность выражается, в частности, в праве областей осуществлять контроль за законностью актов провинций, коммун и иных местных образований.
В романо-германской модели различаются французская и германская системы местного самоуправления. Французская модель основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления при подчиненности нижестоящих звеньев вышестоящим. Во Франции в каждой коммуне на основе всеобщего прямого избирательного права выбирается совет, который на шесть лет избирает из своего состава главу исполнительной власти – мэра и его заместителей. Мэр и его заместители образуют муниципалитет – исполнительный орган коммуны. Количество членов муниципального совета регулируется законом от 19 ноября 1982 г. «О правах и свободах местных коллективов», согласно которому советы могут насчитывать от девяти (в коммунах с населением менее 100 человек) до 69 членов (в коммунах с населением более 399 тысяч человек). Мэр, с одной стороны, является главой местной исполнительной власти, с другой – представителем центральной власти в коммуне. Хотя совет обладает возможностью влиять на мэра посредством обращения в судебные инстанции, роль государства на местном уровне достаточно высока (Муниципальное право зарубежных стран: (сравнительно-правовой анализ): учеб. пособие для вузов. М.: Академический Проект: Фонд «Мир», 2006. С. 96).
Основной закон ФРГ не содержит подробного регулирования системы местного самоуправления и управления, но при этом закрепляет понятие «самоуправление общин и общинных объединений». Провозглашение права на коммунальное самоуправление на уроне федерального Основного закона имеет двоякое значение. С одной стороны, таким образом создаются определенные «рамки» для федерального законодателя, который в своей законотворческой деятельности обязан учитывать конституционные положения; с другой стороны, тем самым обеспечивается единство принципиального подхода субъектов Федерации к закреплению гарантии коммунального самоуправления, исходя из принципа приоритета федерального права над правом земель.
В статье 28 Основного закона ФРГ закрепляется, что в общинах и округах на основе всеобщих и прямых выборов при тайном голосовании должны создаваться представительные органы. В связи с этим в Германии сложилось четыре основных типа организационного устройства общин, отличающихся некоторым своеобразием. «Северогерманская модель» существует в коммунах Шлезвинг-Голштейн и Гессен. Собрание депутатов, которое избирает главу администрации и формирует исполнительный комитет, избирается жителями коммуны сроком на четыре года. Исполнительный комитет фактически является местной администрацией и осуществляет подготовку решений представительного органа.
Для южногерманского типа местного самоуправления характерно совмещение должности главы представительного органа и местной администрации. Данная система существует в Баден-Вюртенберге и Баварии. Так, в Баден-Вюртенберге представительным органом является муниципальный совет. Главой исполнительного аппарата и одновременно председателем совета является бургомистр, избираемый непосредственно населением сроком на восемь лет. В качестве председателя муниципального совета бургомистр имеет право возражать против противозаконных или невыгодных для общины решений совета. В качестве руководителя администрации бургомистр ответственен за всё управление общиной, он осуществляет все функции текущего управления, выполняет все распорядительные обязанности.
Магистратный тип определяется наличием представительного органа, избираемого населением на основе всеобщего прямого избирательного права, который формирует мегистрат. Магистрат, состоящий из бургомистра – председателя магистрата – и его заместителей, концентрирует в своих руках исполнительную власть. При принятии решений бургомистр может обжаловать решение магистрата как противоречащее интересам общины.
Бургомистерский тип общинного самоуправления предусматривает наличие избранного населением представительного органа, который избирает бургомистра. Бургомистр возглавляет представительное сообщество (корпорацию) и местную администрацию, то есть выполняет функции главы общины и главы администрации.
Источник
СМЕШАННЫЕ ПРАВОВЫЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В большинстве зарубежных стран сложились смешанные правовые системы местного самоуправления. В зависимости от доминирующих признаков в структуре каждой национальной системы местного самоуправления их можно подразделить на три вида.
| Первый вид представлен европейской правовой системой местного самоуправления, которая имеет сходство как с континентальной, так и с англосаксонской моделями. Для европейской системы типичными формами правового регулирования местного самоуправления являются конституции, комплексные законы, положения о муниципальных образованиях, отраслевые законы, нормативные правовые акты министерств и ведомств. В случае обнаружения неточностей или пробелов в законодательстве о местном самоуправлении применяются решения конституционных судов, которые фактически носят нормативный характер. Согласно конституционной традиции Франции местное самоуправление в странах континентальной Европы рассматривается как государственное управление на муниципальном уровне, как форма реализации общих функций публичного управления. С учетом этой традиции сформулированы нормы ст. 137 Конституции земли Гессен: «Общины являются на своей территории исключительными обладателями всех полномочий местного публичного управления, осуществляемого на основе собственной ответственности. Аналогичный подход к пониманию местного самоуправления заложен в ст. 116 Федерального конституционного закона Австрии 1920 г. В ней община определяется как территориальная единица с правом самоуправления и одновременно как административная единица, в пределах которой осуществляется государственное управление на муниципальном уровне. Современное законодательство Норвегии также рассматривает местное управление и самоуправление в отношении коммун и губернских коммун как единое целое, как форму публичного управления на местах (§ 3 Закона о коммунах и фюлкескоммунах 1992 г.). Кроме того, производный характер коммун и их зависимость от государства означают, что в Норвегии только государство может принять решение об учреждении новой или размежевании старых ком |
| мун. Делается это в целях повышения эффективности публичного управления на муниципальном уровне. При таком подходе к пониманию местного самоуправления используется хорошо известный в законодательной практике стран с континентальной правовой системой муниципальной власти негативный способ закрепления компетенции территориальных сообществ: «Все, что прямо не запрещено законом, разрешено». Этот способ применяется и для определения объема полномочий выборных органов местного самоуправления, компетенция которых является производной от компетенции муниципальных образований. С учетом богатого опыта стран с континентальной системой местного самоуправления в странах, где утвердилась европейская система муниципальной власти, в отдельных звеньях административно-территориального устройства местные органы власти могут вообще не создаваться. Так, в уездах Финляндии органы местного самоуправления законодательством не предусмотрены: это полицейские и судебные округа. В странах с европейской системой самоуправления контроль за деятельностью органов муниципальной власти осуществляется по модели континентальной системы. В соответствии с национальным законодательством функции административного надзора возлагаются на специально уполномоченных лиц, назначаемых государством. В Австрии такими лицами являются управляющие округами, в Финляндии — губернаторы, в Дании — амтсманы и т.п. В Германии и Норвегии для осуществления административного надзора создаются коллегиальные органы государственной власти. Однако их надзор ограничивается лишь обеспечением соответствия решений органов местного самоуправления требованиям закона. Надзор за правильностью и профессиональностью деятельности органов местного самоуправления допускается только в случаях реализации полномочий, переданных им государством (ст. 140 Конституции Словении). Вместе с тем на правовой статус муниципальных образований стран с европейской системой местного самоуправления, характер взаимоотношений их представительных и исполнительных органов большое влияние оказала англосаксонская правовая система устройства муниципальной власти. Здесь, как правило, отсутствует соподчиненность муниципальных образований, конституциями и законами допускаются различные модели местного самоуправления. В частности, в ст. 114 Конституции Македонии записано, что в общинах могут быть организованы различные формы местного самоуправления. В Германии на основе зарубежного опыта сложились четыре модели местного самоуправления в общинах федеральных земель: модель |
| магистрата, северогерманская система совета, модель бургомистра и южногерманская модель. Они различаются по таким существенным признакам, как взаимоотношения представительного органа муниципальной власти с органами управления. Сходные модели местного самоуправления существуют в США на уровне муниципалитета. Для стран с европейской системой местного самоуправления характерна большая самостоятельность органов муниципальной власти в решении вопросов местного значения, в осуществлении оперативного управления. Вторым видом смешанных правовых систем местного самоуправления является дуалистическая система. Ее характерная особенность заключается в том, что она складывалась в процессе противоречивого взаимодействия англосаксонской и континентальной систем местного самоуправления с традиционными системами общинного самоуправления. Правящая элита бывших колоний стремилась заимствовать англосаксонскую или континентальную систему местного самоуправления, но ей противостояла родоплеменная знать, стремившаяся сохранить общинное самоуправление, независимое от государственной власти. В результате появился гибрид совершенно разных моделей устройства муниципальной власти, которые с большим трудом интегрируются в национальные правовые системы местного самоуправления. Тем не менее этот вид смешанных систем местного самоуправления получил значительное распространение в странах Африки, бывших колониях Великобритании и Франции. Его восприняли Бурунди, Габон, Гамбия, Гана, Гвинея, Мавритания, Мозамбик, Сейшельские Острова, Того, Тунис и Экваториальная Гвинея. Основными формами правового регулирования отношений по осуществлению муниципальной власти в странах с дуалистической системой местного самоуправления являются конституции, законы, декреты правительства, уставы (хартии) муниципальных образований, обычаи и традиции, мусульманско-правовая доктрина. В Гане, например, главными элементами правовой системы местного самоуправления являются английское общее право и обычное африканское право. Поэтому органы местного самоуправления во всех звень |
| ях административно-территориального устройства страны формируются на принципах англосаксонской правовой системы. В муниципальных образованиях нет назначаемых должностных лиц, специально уполномоченных осуществлять административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Однако согласно местным традициям в сельских, городских, муниципальных (группа поселений), окружных и областных советах 50% мест занимают по собственному праву вожди племен. В системе местного самоуправления Туниса преобладают элементы континентальной системы. По примеру Франции в коммунах органами местного самоуправления являются выборные муниципальные советы. Исполнительную власть в коммуне возглавляет мэр, который избирается советом или непосредственно населением. Провинциями управляют губернаторы, назначаемые президентом Туниса по представлению министра внутренних дел, которые осуществляют административный контроль за деятельностью местных органов власти. Но параллельно действуют на основании мусульманской правовой доктрины советы шейхов, выступающие в качестве органов общинного самоуправления. Третьим видом смешанных правовых систем местного самоуправления является плюралистическая система. Как видно из самого названия, она интегрирует в своем составе элементы практически всех систем местного самоуправления. В классическом виде данная система существует в Японии. Формы правового регулирования местного самоуправления в Японии сложились под влиянием как англосаксонской, так и континентальной системы. В соответствии с традицией англосаксонских стран, полномочия местных органов власти Японии закрепляются отраслевыми законами, регулирующими отношения в конкретных областях хозяйственного и социально-культурного строительства. Парламент Японии в порядке ст. 95 Конституции принимает и частные законы, адресованные отдельным административнотерриториальным единицам. Вместе с тем в Японии действует комплексный Закон о местной автономии 1947 г., который закрепляет основные принципы организации местного самоуправления в стране, определяет общую компетенцию местных органов власти. Эта особенность характерна главным образом для стран с континентальной системой местного самоуправления. Система местных органов власти в Японии построена по англосаксонской модели. В административно-территориальных единицах, обладающих правом местного самоуправления, население избирает префектуральные, городские, сельские и поселковые собрания. В мелких общинах функции представительных органов местного са |
| моуправления возлагаются на общие собрания избирателей. На муниципальные должности глав исполнительной власти в таком же порядке избираются префекты (губернаторы), мэры и старосты сельских и поселковых общин. Назначаемых из центра должностных лиц нет ни в одной административно-территориальной единице страны. Тем не менее губернатор префектуры может быть отрешен от должности премьер-министром Японии, а мэр города и староста сельской или поселковой общины — губернатором. В этом положении нашла свое законодательное выражение национальная правовая традиция Японии о конфуцианско-патерналистских отношениях в системе публичной власти, которая в своих основных чертах сформировалась в эпоху Мэйдзи. Контроль за деятельностью органов местного самоуправления в Японии осуществляется на принципах иберийской правовой системы. В нем принимают участие не только финансовые и судебные органы государства, но и непосредственно население. Так, согласно Закону о местной автономии 1947 г. по требованию не менее одной трети избирателей административно-территориальной единицы должен быть назначен референдум на предмет отзыва главы исполнительной власти. Избиратели могут также войти в комиссию по контролю за выборами с предложением о роспуске местного собрания. В установленных законом случаях комиссия обязана назначить голосование по данному вопросу. Если большинство избирателей поддержит внесенное в комиссию предложение, то местное собрание распускается. Закон содержит лишь оговорку, что роспуск собрания или отзыв должностных лиц могут осуществляться только по истечении одного года с момента начала их деятельности. Источник  Кувейт – уникальная страна на севере Восточной Аравии  Земли Туркменистана известны как равнинные пустыни |