§ 2. разделение властей
§ 2. разделение властей
Возникновение теории разделения властей связано с борьбой крепнувшей буржуазии против феодального абсолютизма. Стремясь к ограничению королевской власти, идеологи молодой буржуазии (Ш. Л. Монтескье и др.) выдвинули тезис о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Предполагалось, что первая будет вручена избираемому народом парламенту (на деле в течение столетий существовало ограниченное избирательное право), вторая — главе государства, под которым буржуазия, стремившаяся сначала к компромиссу с феодальной верхушкой, в то время подразумевала наследственного монарха; считалось, что ему будут подчинены министры (концепция ответственного перед парламентом правительства появилась гораздо позже). Судебная власть должна была осуществляться независимыми судами, по уголовным делам — с участием представителей населения (суды присяжных, суды шеффенов или иные суды). Впоследствии речь стала идти о трех ветвях государственной власти1.
Против такого организационно-правового подхода к структуре государственной власти выступили другие мыслители XVIII в. (Ж. Ж. Руссо и др.), отвергавшие идею разделения властей с социологических позиций. Они утверждали, что вся власть должна принадлежать народу, а формой ее осуществления должны стать народные собрания (для крупных государств допускалось также существование представительных органов).
В конституциях получили отражение оба эти подхода. Уже в первой писаной конституции государства — Конституции США 1787 г. — они по существу, были соединены. Словами: «Мы, народ Соединенных Штатов. » — создатели конституции провозглашали его учредительную власть, суверенитет, а устанавливая систему органов государства с разделением их полномочий (Конгресс, Президент, суды), они закрепляли организационно-правовое разделение властей (разделение государственной власти на ее «ветви»). В настоящее время для большинства конституций мира характерно одновременное присутствие того и иного подхода: социологического (власть народа) и организационно-правового (разделение ветвей государственной власти).
В некоторых современных конституциях триада разделения властей подвергнута модификациям и дополнениям.
Во-первых, некоторые государственные органы не вписываются в эту триаду. Это относится к главе государства, когда он по конституции не является органом исполнительной власти, к прокуратуре, к контролирующим органам и т.д., что заставляет уточнять прежнюю схему. Во-вторых, в конституциях появились упоминания о новых ветвях власти. Конституционная доктрина ряда стран Латинской Америки (конституции Никарагуа 1987 г., Колумбии 1991 г., Бразилии 1988 г. и др.) исходит из существования четырех властей: дополнительно названа избирательная власть (граждане, составляющие избирательный корпус). Свое организационное выражение эта ветвь власти нашла в создании органов избирательного регистра, специальных избирательных трибуналов (судов), которые, в частности, рассматривают споры о прямых выборах в государственные органы. В Бразилии их система имеет иерархический характер, завершаясь высшим избирательным судом. В литературе говорится о существовании иной четвертой власти — учредительной, под которой понимается право народа непосредственно или путем создания специального учредительного собрания принимать конституцию и определять тем самым принципы общества и основы организации государства. Четвертой властью называют также прессу, формирующую общественное мнение, но это уже результат социологического подхода. Пресса государственной властью не обладает (хотя в ст. 206 Конституции Египта в редакции 1980 г. говорится, что «пресса — народная независимая власть»), равно как не являются государственной властью и другие называемые философами и социологами власти — корпоративная власть общественной организации, идеологическая власть, техническая, религиозная и др. В конституции одного из мексиканских штатов (Идальго) в качестве четвертой названа муниципальная власть. В редких случаях в законодательстве говорится о пятой, контрольной государственной власти, в отдельных конституциях в развивающихся странах с однопартийной системой упоминалась партийная власть, рассматривавшаяся как особая разновидность государственной власти.
В-третьих, теория разделения властей отнюдь не предполагает создания «китайской стены» между различными ветвями власти. Да и сам Монтескье, обосновывая эту теорию, вместе с тем подчеркивал, что ветви власти должны действовать согласованно, в «концерте». Совершенно разделить их невозможно, поскольку речь идет о едином институте, единой государственной власти. В государстве не может быть несколько различных по своей сущности государственных властей. В условиях редкого в истории и кратковременного двоевластия, по существу, имело место переплетение разных по своей сущности властей — политической и государственной. Единство государственной власти при необходимом разграничении ее ветвей порождает переплетение некоторых элементов, их взаимодействие, взаимозависимость, взаимопроникновение. Акты с названием «законы» вправе принимать за редкими исключениями только представительный орган народа — парламент, олицетворяющий законодательную власть. Но, во-первых, в ряде стран понятие парламента является более широким. В Великобритании, Индии и некоторых других странах этот орган включает главу государства, без подписи которого закон не имеет юридической силы. Подписывая законы, обладая правом вето, глава государства участвует в осуществлении законодательной власти. Во-вторых, не только в чрезвычайных, но и в обычных условиях возможно так называемое делегированное законодательство или принятие органами исполнительной власти актов, имеющих силу закона (на основе конституционных норм о регламентарной власти).
В сферу законотворчества вмешивается не только исполнительная власть, но и суды — общие суды в англосаксонской системе права (это не относится к Великобритании, где нет конституционного контроля), верховные и конституционные суды, конституционные советы. Они вправе объявлять законы неконституционными и тем самым лишать их юридической силы.
В свою очередь, парламент также может осуществлять отдельные исполнительные и судебные функции. Издание «частных» законов в отличие от «публичных» (а частные законы регулируют конкретные вопросы) имеет значение распорядительной деятельности. Этим парламент иногда подменяет исполнительную власть. Он обладает некоторыми судебными функциями: в одних странах он наделен полномочием на принятие обвинительного заключения и предание суду высших должностных лиц (президента, министров и др.), в других — рассматривает дело в порядке импичмента по правилам судебного процесса (правда, верхняя палата только принимает решения об отрешении от должности высших должностных лиц, судей и некоторых других государственных служащих, а судит их уже обыкновенный суд).
В связи с отмеченным взаимопроникновением ветвей власти концепция разделения властей в конституционном праве получила еще два важных дополнения: положения о необходимости баланса властей и о системе сдержек и противовесов, а в последнее десятилетие получает третье дополнение: положение о субсидиарности ветвей власти. Первые две проблемы впервые решались еще при принятии Конституции США, но их окончательное правовое регулирование сложилось позже — в практике Верховного суда США при толкованиях конституции. «Отцы конституции» США стремились к уравновешиванию ветвей власти, с тем чтобы ни одна из них не была такой, которая могла бы возвыситься над другой, подавлять другую или другие. Их скоординированность получила название баланса властей.
Те же цели, хотя и в несколько ином конституционном выражении, имеет система сдержек и противовесов: каждая ветвь власти не только уравновешивает, но и ограничивает другую (другие). Президент Бразилии, Мексики, США, другой президентской республики не может распустить конгресс (парламент), но и конгресс не может сместить президента и руководимых им министров (кроме случаев импичмента); президент может задержать закон конгресса путем отлагательного вето, но конгресс преодолевает его 2/3 голосов. Вотум недоверия со стороны парламента министрам не предусмотрен, их нельзя уволить таким путем, но в США само назначение министров нуждается в согласии Сената. Верховный суд осуществляет конституционный контроль и вправе признавать законы Конгресса недействующими. В отличие от президентской республики, где существует «жесткое» разделение властей, в парламентарной республике или парламентарной монархии система сдержек и противовесов имеет другие механизмы действия. Там, например, можно уволить правительство, выразив ему вотум недоверия; однако глава государства имеет выбор: уволить правительство или распустить парламент с назначением новых выборов. Таким образом, хотя и по-разному, но везде в демократических странах есть взаимодействие ветвей власти, механизмы для их баланса, система сдержек и противовесов.
Идея о субсидиарности ветвей власти впервые возникла в практике деятельности органов Европейского Союза, в их отношениях с государственными органами его членов, а затем стала переноситься на внутригосударственные отношения. Смысл ее в том, что одна
ветвь может дополнять своими действиями другую, помогать ей, в какой-то мере замещать ее, если это не затрагивает существенные прерогативы первой, не встречает ее возражений и согласуется с конституцией.
Разделение властей ведет к различиям в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства, содержит возможность конфликтов ветвей на правовой основе, но нельзя доводить разногласия до борьбы. По принципиальным вопросам государственной политики все ветви власти должны действовать согласованно, иначе невозможно управлять обществом. Такое развитие событий, когда противоречия властей доводятся до стадии борьбы, как показывает опыт отдельных постсоциалистических и развивающихся стран, имеет только разрушительный характер.
В современной зарубежной политологии есть и другие взгляды о разделении властей. Различают власть постановляющую (власть большинства) и противодействующую (роль оппозиции, эту власть называют трибутарной), проводят разделение власти между правящими и управляемыми, наконец, между решающей и контрольной властями.
Выше речь шла о горизонтальном разделении властей на уровне государства как целого, без учета особенностей его политико-территориального устройства. Вместе с тем в федерациях, унитарных государствах, имеющих автономные образования политического характера, существует вертикальное разделение властей (государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов, а также государственной власти политической автономии в унитарном государстве), а в связи с концепциями публичной власти территориального коллектива — также разделение государственной власти и власти местного самоуправления.
Первая проблема решается на основе разграничения полномочий (предметов ведения) между федерацией и ее субъектами путем установления исключительных полномочий федерации, принципа верховенства федерального закона в сфере совместных полномочий и верховенства закона субъекта федерации в сфере полномочий, отнесенных к его исключительному ведению. С автономией дело обстоит несколько иначе: в конституциях и иных законах четко перечисляются вопросы, по которым органы политической автономии могут принимать местные законы по ограниченному кругу вопросов (а иногда они принимают не законы, а лишь постановления, как это имеет место в Крыму или с 1999 г. в британской автономии Уэльс). Третья проблема — разграничение полномочий государственной власти (унитарного государства или субъекта федерации) и власти местного самоуправления. Она решается по-разному. Если в административно-территориальных единицах создаются местные органы государственной власти (например, государственные администрации в областях и районах на Украине по Конституции 1996 г.) и наряду с ними существуют местные выборные советы как органы местного самоуправления, полномочия между ними разграничиваются в конституциях или специальных законах. Но иногда на местах не бывает назначенных органов государства или представителей государственной власти (комиссаров, губернаторов, префектов), а существуют только органы иной публичной власти — власти территориального коллектива (местное самоуправление). В этом случае конституция и законы также определяют объем полномочий местных советов (органов местного самоуправления), но функции государственной власти они могут осуществлять только тогда, когда это им поручено государством.
Разделение властей — демократическая концепция. Она направлена против авторитаризма, тоталитаризма. Однако преувеличение значения разделимости ведет к неуправляемости государства.
Источник
Принцип разделения властей в зарубежных странах
На примере США
«В основу политической системы США положена идея разделения государственной власти между законодательными, исполнительными и судебными органами, получившая практическое воплощение в конституционно-правовом и государственно политическом механизме «сдержек и противовесов». Хотя как таковой принцип разделения властей в Конституции США 1787 г. прямо не сформулирован, фактически он проведён через все её важнейшие положения, регулирующие вопросы государственной организации. Он выражается, в частности, в раздельном и последовательном изложении правового статуса всех трёх ветвей власти, закреплении определенного порядка их формирования, установлении различных организационных форм деятельности, средств, способов и процедур взаимного контроля и взаимодействия государственных органов»[6].
Любопытно отметить, что с точки зрения строго семантической Конституция знает только две власти. Так, ст. II (разд. 1) устанавливает: «Исполнительная власть предоставляется Президенту США». В ст. III (разд. 1) говорится: «Судебная власть Соединенных Штатов предоставляется одному Верховному суду и таким нижестоящим судам, каковые время от времени учреждаются Конгрессом». В то же время ст. I (разд. 1) гласит: «Все законодательные полномочия, сим установленные, предоставляются Конгрессу Соединенных Штатов, который состоит из Сената и Палаты представителей».
Таким образом, в Основном законе речь идет только о двух властях: исполнительная вручается Президенту, а судебная – Верховному суду и другим нижестоящим федеральным судам. Что же касается Конгресса, то он строго по букве Конституции является носителем законодательных полномочий, а не обладателем законодательной власти. Вряд ли можно считать формулу ст. I простой случайностью или редакционной погрешностью. С известной степенью вероятности можно утверждать, что в формуле этой статьи нашли свое выражение господствовавшие в то время настроения – боязнь возможной тирании законодательной ветви власти.
Разграничение функциональной компетенции между тремя ветвями власти осуществлено в Конституции в весьма общих чертах. Учредители Конституции исходили из того, что сами понятия «исполнительная власть» и «судебная власть» предполагают соответствующие им функциональные назначения – исполнение законов и осуществление правосудия. Что касается предметов правового регулирования этих двух ветвей власти, то о них не сказано ни слова. Исключение Конституция делает только для Конгресса, которому вручаются законодательные полномочия, но который формально не получил от Основного закона статуса носителя законодательной власти. [7]
Итак, учредители Конституции 1787 г. положили в основу организации, компетенции и взаимодействия высших органов государственной власти – Конгресса, Президента и Верховного суда свой собственный, американский вариант разделения властей, который впоследствии стал именоваться системой сдержек и противовесов. Данный вариант предполагает, что «каждая из ветвей власти наделяется определенной политической и правовой независимостью в осуществлении предоставленных полномочий и возможностью «нейтрализовать» неконституционные действия других властей, чтобы предотвратить усиление какого-либо одного органа за счёт другого»[8].
Таким образом, система сдержек и противовесов, положенная в основу организации функционирования центральных органов государственной власти США, покоится на следующих основополагающих началах.
Во-первых, все три ветви власти имеют различные источники своего формирования. Носитель законодательной власти – Конгресс состоит из двух палат, каждая из которых формируется особым образом. Палата представителей избирается народом, иными словами, избирательным корпусом, Сенат – легислатурами штатов. Носитель исполнительной власти – Президент избирается косвенным путем, коллегией выборщиков, которые, в свою очередь, избираются народом. Что касается носителя судебной власти – Верховного суда, то он формируется совместно Президентом и Сенатом.
Во-вторых, все органы государственной власти согласно Конституции имеют различные сроки полномочий. Палата представителей избирается на два года. У Сената нет установленного срока полномочий, так как его состав обновляется каждые два года на одну треть путем перевыборов. Президент избирается сроком на четыре года, а члены Верховного суда занимают свои должности пожизненно.
В-третьих, авторы системы сдержек и противовесов ставили своей целью создать такой механизм, в рамках которого каждая из ветвей власти имела бы возможность нейтрализовать узурпаторские поползновения другой. В соответствии с этой идеей Конгресс получил право отклонять законопредложения Президента (включая финансовые), которые он может вносить. Сенат может отклонить любую кандидатуру, предложенную Президентом для занятия какой-либо высшей федеральной должности, поскольку в силу процедуры получения «совета и согласия» необходимо квалифицированное большинство в две трети голосов верхней палаты. Конгресс, наконец, может привлечь Президента к ответственности в порядке импичмента и отстранить его от должности до истечения срока его полномочий[9].
Важнейшим конституционным средством воздействия Президента на Конгресс является отлагательное вето. Если Президент мотивированным посланием отказывает в утверждении законопроекта или резолюции, одобренных обеими палатами Конгресса, то возражение главы государства может быть преодолено только в том случае, если соответствующие билли или резолюции будут повторно одобрены квалифицированным большинством обеих палат.
Носитель судебной власти – Верховный суд формируется совместно Президентом и Конгрессом. Члены Верховного суда назначаются Президентом «по совету и с согласия Сената», т.е. с одобрения двух третей присутствующих сенаторов при наличии кворума. Досрочное отстранение судей Верховного суда от должности может быть осуществлено только в соответствии с процедурой импичмента. Формально Верховный суд учреждается как высшая апелляционная инстанция и как суд первой инстанции по определенной категории дел, перечень которых содержался в ст. III Конституции. Фактически Конституция содержала условия для наделения Верховного суда правом конституционного надзора, что позволяло ему ограничивать законодательную деятельность Конгресса и нормоустанавливающую деятельность Президента. Данное условие, предусмотренное Конституцией, было детализировано решением Верховного суда в деле «Мэрбюри против Мэдисона» (1803), в котором он сформулировал положение о том, что «суд заседает для того, чтобы применять предписания Конституции так, как он их понимает, и может отменять акты Конгресса, противоречащие верховному праву»[10].
Подводя итог, следует отметить, что проблема разделения властей на протяжении всей истории США находится в центре внимания юристов, политологов, историков и т.п. По этому поводу известный американский ученый-административист Дж. Харт писал: «Если все дороги ведут в Рим, то все вопросы американского управления рано или поздно сводятся к разделению властей»[11]. В чём же заключается секрет жизнеспособности на протяжении нескольких веков механизма сдержек и противовесов, заключенного в американской Конституции? Ответ прост: данный механизм развивался, приспосабливаясь к меняющимся социальным и политическим условиям. Он видоизменялся, как отмечал Вудро Вильсон: «под давлением жизни».
Источник
