Континентальная модель муниципального управления характерна для следующих стран

Континентальная модель местного самоуправления

Государства континентальной модели — Франция, Италия, Болгария, Венгрия, Польша, Бельгии, стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки. Иное название данной модели — романская модель местного самоуправления, сложившаяся в странах с исторически более сильной ролью государственного аппарата (независимо от того, централизован он или автономизирован по областям), отличается сочетанием государственного управления и самоуправления на местах:

а) баланс «местного самоуправления» и «управления сверху» выстраивается на сочетании выборности (автономии) и назначения (централизации); обычной практикой является создание органов, одновременно подотчетных представительным органам и вышестоящим государственным администрациям; муниципальная власть в известной мере входит в иерархическую систему государства;

б) формальный перечень компетенций местного самоуправления законодательно может быть открытым, но существенно ограниченным в интересах защиты рыночных институтов от избыточного вмешательства муниципалитета и пресечения нерационального использования средств налогоплательщиков; выход муниципалитета за пределы предметов своего ведения чреват предусмотренными законом санкциями;

в) стандартизации муниципальных услуг, обеспечению единых условий жизни граждан отдается приоритет относительно права местного сообщества самостоятельно определять свои потребности;

г) следовательно, финансовое выравнивание серьезно ограничивает фискальную автономию муниципалитетов. Местные бюджеты формируются за счет налогов и сборов, трансфертов и субсидий государства (либо других территориальных сообществ), доходов от экономической деятельности и собственности;

д) наконец, автономия местного самоуправления ограничивается необходимостью согласования муниципалитетами решения определенных вопросов своей компетенции, а также деятельностью на местах специальных органов и должностных лиц государства, уполномоченных на контроль муниципальных властей.

Представитель государства (комиссар, префект) в административно-территориальных единицах имеет свои полномочия (например, поддержание порядка, руководство местной полицией), и ни одно постановление муниципального совета не вступает в силу, если на нем нет его визы.

Эта модель в определенной степени ограничивает права местного самоуправления административной опекой со стороны назначенного чиновника, который может приостановить решения местного органа самоуправления, обратиться к центральным органам государства с предложениями о смешении мэра или роспуске выборного коллегиального органа, подать жалобу в специальный административный суд на деятельность органа местного самоуправления.

Таким образом обеспечивается необходимая для государства централизация, особенно если у населения еще не сформировалась соответствующая политическая и правовая культура. Главная проблема состоит в том, чтобы найти оптимальный вариант сочетания централизма с инициативой на местах и их правами.

В числе несомненных достоинств – обеспечение единства действий государственной власти, управления на местах, необходимой степени централизации. Также к положительным факторам следует отнести то, что в государствах с французской системой местного самоуправления муниципалитеты, в отличие от стран англосаксонского типа, могут принимать участие и в осуществлении власти на национальном уровне. Так, во Франции муниципалитеты участвуют в выборах сената (верхней палаты парламента), поскольку их делегаты представляют большую часть соответствующих избирательных коллегий. Вместе с тем она дает возможность населению, его представителям в избранных органах самостоятельно решать местные вопросы. Однако контролирующее местное самоуправление должностное лицо – комиссар республики, префект, супрефект – назначается «сверху», независимо от воли местного населения. Закон не обязывает правительство ни в коей мере согласовывать такое назначение с местным советом.

«Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем».

Сущностные черты для всех муниципальных систем, развивающихся в условиях демократии, – сохранение и развитие разнообразия форм местного самоуправления. Это справедливо и для тех стран, которые уделяют особое внимание соблюдению единых стандартов уровня жизни для жителей разных территорий.

Некоторые исследователи настаивают на существовании «иберийской модели» — Испания, Португалия, многие испаноязычные страны Латинской Америки. Во всех звеньях административно-территориального деления существуют избранные советы (хунты, муниципалитеты) и избираемые ими или непосредственно населением единоличные органы (алкальды, регидоры). Совет рассматривается как местный нормотворческий орган, а алкальд или регидор — как исполнительный орган.

Назначаемых должностных лиц из центра нет, а алкальд после своего избрания утверждается центральной властью в качестве ее представителя в административно-территориальной единице и, таким образом, действует в двух качествах: как исполнительный орган совета и как представитель государства, контролирующий законность действий местного самоуправления.

Алкальд вправе приостанавливать на определенный срок решения совета, обращаться с предложениями к центральным органам государства о его роспуске в случае систематического нарушения последним законов или неработоспособности.

Система, подобная иберийской, существует также в Японии и некоторых других странах. Близка к ней структура местных органов в отдельных арабских странах (Египет, Сирия и др.). Однако там представителями государственной власти являются их председатели, избранные советами. Кроме того, этой группе стран присущи особенности, связанные с действием мусульманского права.

Система советов как органов государственной власти сохраняется во Вьетнаме, в Китае, на Кубе. В последние годы существования социализма в странах Европы советы трактовались одновременно как органы государственной власти и местного самоуправления, что нашло отражение в законодательстве Болгарии, Чехии, Словакии и некоторых других государств.

Нам важно ваше мнение! Был ли полезен опубликованный материал? Да | Нет

Источник

Континентальная модель местного самоуправления: описание, основные принципы, примеры

Организация местного самоуправления — одно из ключевых условий функционирования демократического государства. Природа местной власти сочетает в себе общественное и государственное начала. Эффективность местного самоуправления зависит от особенностей его взаимоотношений с государственной властью.

Понятие самоуправления

Местное самоуправление — это форма реализации народной власти. Оно обладает определенной самостоятельностью и не входит в систему органов государственной власти.

В Европейской хартии местного самоуправления сформулированы 4 признака муниципальной власти:

1. Она действует в пределах, предусмотренных законом.
2. Муниципалитет вправе по своему усмотрению распоряжаться вверенными ему ресурсами.
3. Эта власть осуществляет определенные функции в государстве.
4. Имеются выборные (представительные) органы местной власти.

Модель местного самоуправления

Модель — это некоторая система, определяющая структуру объекта. Модель местного самоуправления состоит из субъектов, органов и взаимосвязи между ними. Наиболее распространенными в настоящее время являются англосаксонская и французская (континентальная) модели местного самоуправления. На формирование определенной модели в государстве влияют следующие условия:

• административно-территориальное деление государства;
• общественные отношения в сфере собственности;
• демократические интересы государства и общества;
• национальные, региональные традиции и обычаи.

Системы организации местной власти, которые выделяются в научной литературе, классифицируются по следующим параметрам:

• принцип формирования структуры муниципальной власти;
• компетенция муниципалитетов;
• механизм взаимодействия с государством.

Континентальная модель

Континентальная модель местного самоуправления подразумевает сочетание элементов государственной и местной власти. Для нее характерно наличие прямого центрального управления на местах и муниципальных органов. Эта система появилась во Франции.

Для континентальной модели местного самоуправления характерны следующие особенности:

• Государственные и муниципальные органы составляют иерархию. Органы местного самоуправления занимают подчиненное положение в отношении государственной власти.
• Центральная власть осуществляет контроль за деятельностью муниципалитетов (административная опека).
• В регионах присутствуют представители государства — так называемая местная администрация. Таким образом, на местах осуществляется и непосредственное государственное управление.
• Функции муниципальной и центральной власти строго регламентированы.

Отсюда следует, что характеристикой континентальной модели местного самоуправления является сочетание выборности с назначаемостью и вмешательство государства, контролирующего деятельность муниципальной власти.

Происхождение континентальной системы

Местное самоуправление во Франции начало формироваться в XVIII-XIX вв. Для Франции была свойственна высокая степень централизации государства, а также местного самоуправления. Это выразилось в установлении административного контроля государственной власти над местной. Существовал предварительный контроль: муниципалитет мог принять решение только после одобрения администрации. Государственная власть имела широкий выбор механизмов, с помощью которых ограничивала самостоятельность муниципальных органов: аннулирование, приостановка, одобрение, замещение, отзыв, роспуск и пр.

После революции 1789 г. во Франции был провозглашен принцип единой и неделимой власти. Региональное разнообразие было упразднено: теперь административно-территориальной единицей стал департамент. Основным звеном местного самоуправления были префекты. Они являлись представителями централизованной власти на местах. Префект являлся главой управления на подконтрольной ему территории.

Позднее произошла децентрализация, предоставившая большую самостоятельность органам местного самоуправления. Был принят закон «О территориальных коллективах». Теперь органы самоуправления могли создаваться в любых территориальных образованиях, признаваемых коллективами: департаментах, регионах и коммунах. Это предопределило особенности континентальной модели местного самоуправления.

Формирование органов местной власти

Главным элементом системы самоуправления являются коммуны. Это муниципальные образования, которые формируются городскими и сельскими жителями. В каждой коммуне присутствует представительный орган — совет, состоящий из депутатов. Мэра избирают среди депутатов совета. Он является одновременно главой муниципальной власти и государственным служащим.

Депутаты совета и мэр представляют муниципалитет. Он функционирует под контролем Комиссара республики и муниципального совета. Комиссар республики осуществляет надзор за законностью актов, принимаемых органами и должностными лицами муниципалитета.

Компетенция местной власти

Для континентальной модели местного самоуправления характерно позитивное регулирование местной власти. Муниципальные органы вправе принимать любые решения, которые не запрещены им законом. Таким образом, компетенция местного самоуправления формируется по остаточному принципу. В законодательстве устанавливается перечень функций, которые выполняет государственная власть. Остальные функции, не упомянутые в законе, возлагаются на местную власть. В этом заключается одно из различий континентальной и англосаксонской моделей местного самоуправления. Для последней характерен порядок негативного регулирования. Муниципальная власть решает только те вопросы, которые законом отнесены к ее компетенции.

Достоинства и недостатки

Преимуществом континентальной модели местного самоуправления является единство государственной и местной власти при решении управленческих вопросов на региональном уровне. Центральная власть оказывает необходимое содействие и контролирует муниципальные органы. Помимо этого, законом детально урегулированы вопросы муниципальной службы. Она имеет то же значение, что и государственная служба. В законе определен правовой статус муниципальных служащих, их права, обязанности и гарантии. Недостатком французской модели является конфликтность. Поскольку членов местной администрации (представительства центральной власти) назначает государство, этот выбор иногда не согласуется с интересами населения. Кроме того, вмешательство государственной власти в виде местной администрации существенно ограничивает автономию муниципалитетов.

Континентальная модель во Франции

Изначально континентальная французская модель местного самоуправления предполагала значительное ограничение свободы местных властей. До 50 годов XX века применялась административная опека как форма взаимоотношения государственной и муниципальной власти. Решения муниципальной власти вступали в силу только в случае одобрения местным администратором — представителем государства. Еще одной формой взаимодействия является государственный надзор за законностью решений местных органов. В 1982 г. во Франции был принят закон «О правах и свободах местных коллективов». С тех пор государственное вмешательство в деятельность муниципальных органов значительно ограничилось.

На сегодняшний день во Франции непосредственное осуществление государственной власти в регионах выполняют Комиссары республик. Они осуществляют надзор за соблюдением законов и регламентов органами местной власти. Комиссар республики обладает широкими полномочиями: он вправе отменить акты регионального и департаментского уровня, обжаловав их в административном суде.

Другие страны с континентальной моделью

Французская модель распространилась в основном в европейских странах. Помимо этого, континентальная модель местного самоуправления характерна для таких стран, которые были колониями Франции. Данная модель отдаленно прослеживается в некоторых странах Африки.

Континентальная модель местного самоуправления в настоящее время действует в Италии. В каждой территориальной единице назначается представитель государственной администрации. В провинции им является префект, выбранный правительством. Он осуществляет руководство деятельностью местной администрации на подконтрольной ему территории. В коммуне представителем государства является синдик. Также он возглавляет исполнительный орган. Его избирает коммунальный совет (местный орган).

В областях Швеции функции представительства выполняет губернатор. Он назначается правительством без ограничения срока, но в любой момент его могут отстранить от должности. Губернатор осуществляет контроль за службами центральных ведомств, полицией, представительными органами местной власти.

Подобным образом работают префекты в Греции и губернаторы в Испании. В Бельгии местная власть контролируется муниципальным секретарем, назначенным правительством. Аналогичная система взаимодействия центральных и местных органов власти установлена в странах Латинской Америки.

Англосаксонская модель

Англосаксонская муниципальная модель сложилась в Канаде, Великобритании, США, Австралии. Главной особенностью этой модели самоуправления является отсутствие представителей государственной власти в муниципальных органах. Ее отличают следующие признаки:

• Муниципальные власти правомочны принимать те решения, которые им предписаны по закону. Акты, принятые с нарушением этого правила, не имеют законной силы.
• Муниципалитеты признаются автономными образованиями. Они не подчиняются напрямую органам государственной власти.
• Местное население избирает не только представительные органы, но и должностных лиц.
• В ведении органов местного самоуправления находится управление полицией, пожарной службой, дорогами, жилищным строительством, транспорт общественного пользования.
• В странах с англосаксонской моделью предусмотрен общий государственный контроль за деятельностью муниципалитетов.

Англосаксонская система в Великобритании

В Великобритании контроль за деятельностью муниципальных органов осуществлялся министерствами, последовательно сменяющими друг друга: планирования города и села, жилищного строительства и местной власти, окружающей среды. Наиболее часто с целью контроля министерством внутренних дел проводится инспектирование. Если инспекция обнаружит нарушения в деятельности местной власти, правительство может временно передать полномочия другим муниципальным органам или назначить новых должностных лиц. Также в Великобритании действует специальный контролирующий орган — Комиссар по делам администрации местного управления.

В США

В США работу органов местного самоуправления регулируют штаты. Органы, занимающиеся вопросами муниципалитета, везде различаются. В одних штатах это могут быть структурные подразделения государственных органов, в других — департаменты. Такие учреждения контролируют финансовую, правовую деятельность органов муниципальной власти, а также оказывают им информационное содействие. Помимо этого, губернаторы некоторых штатов могут издавать указы, обязательные к исполнению муниципальными органами, и накладывать вето на их решения.

Европейская хартия

Европейская хартия местного самоуправления — это международный договор, устанавливающий основные принципы работы органов муниципалитета. Этот акт подчеркивает важность местного самоуправления для развития демократизации и децентрализации власти. Государства, подписавшие Хартию, обязуются установить правовое регулирование, обеспечивающее финансовую и административную независимость местной власти. Кроме того, государства должны утвердить принцип автономности муниципальной власти на конституционном уровне. Хартия вводит понятие субсидиарности. Это принцип, в соответствии с которым публичные обязательства должны, прежде всего, выполняться на наиболее низком уровне власти. Большую часть управленческих решений должны принимать органы муниципальной власти. Предмет ведения вышестоящих органов определяется по остаточному принципу. Те вопросы, которые не могут решить местные органы, переходят к государственной администрации.

Источник