Континентальная модель
Континентальная модель местного самоуправления получила распространение в странах континентальной Европы, франкоязычной Африки, Ближнего Востока. В рамках этой модели в административно-территориальных единицах параллельно действуют два органа власти – орган местного самоуправления и назначенный из центра представитель государства, который имеет право осуществлять административный контроль за деятельностью выборных органов местного самоуправления. Континентальная модель допускает, что в некоторых областях может сохраняться определенная иерархическая соподчиненность различных уровней управления.
При определении компетенции и условий функционирования местного самоуправления обычно исходят из наличия «искусственных» (например, районы, округа, области) и «естественных» (например, города, поселки, села) населенных мест и существующих различий между ними. Считается, что в управлении первыми должны преобладать интересы государства, в то время как вторые могут обладать значительной самостоятельностью и руководствоваться, прежде всего, местными интересами, что и закрепляется в их компетенции.
Основные характеристики континентальной модели:
1. Используется принцип негативного регулирования полномочий: местные органы вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом. Объем и содержание полномочий местных органов обусловливается остаточным свободным пространством, которое по закону не предоставлено другим государственным органам.
2. Типично единообразное построение системы органов власти местного самоуправления на низовом уровне: правами муниципалитетов пользуются как городские, так и сельские общины (независимо от размеров территории и численности населения).
Во Франции, например, низовым территориальным коллективом является коммуна, статус каковой могут иметь самые различные по величине населенные пункты. Городские и сельские коммуны имеют одинаковую систему управления и одинаковые права. Жители каждой коммуны избирают на 6 лет муниципальный совет.
3. Преобладает сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Это проявляется двух особенностях:
3.1. Соподчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим(в т.ч. может быть предусмотрено право осуществлять общий и специальный контроль за законностью актов местных органов власти).
3.2. На местах действуют уполномоченные центрального правительства.
4. Представительные органы создаются не на всех уровнях системы разделения властей (их нет в округах и кантонах Франции).
5. Контроль за деятельностью органов власти местного самоуправления представлен разнообразными формами и осуществляется по значительному кругу вопросов.
Как достоинство континентальной модели можно выделить единство действий государственной власти и местного самоуправления, сочетание централизма и самодеятельности местных сообществ при решении вопросов на территориальных уровнях.
Недостаток – возможная конфликтность. Руководитель государственной администрации назначается «сверху» независимо от воли местного населения и органа местного самоуправления, что порождает элементы противостояния.
Примечание: В развитых демократических государствах различия между двумя указанными моделями не имеют принципиального значения. Обе модели базируются на сходных принципах, и основой системы органов местной власти являются представительные органы, формируемые населением.
Иберийская модель
Латинская Америка, некоторые арабские государства пошли по третьей – «иберийской» модели местного самоуправления. Хорошо в ней то, что все органы местной власти избираются. На местах нет чиновников, назначаемых «сверху». Но, избранный населением или представительным органом глава администрации утверждается затем парламентом или правительством как представитель государственной власти. Одновременно он является и председателем местного совета.
Среди немногочисленных достоинств этой модели можно отметить единство системы представительной и исполнительной власти, которое обеспечивается тем, что руководитель административно-территориальной единицы одновременно является и главой администрации и председателем местного представительного органа.
Главный недостаток – авторитарность. Руководитель административно-территориальной единицы концентрирует большую власть. Будучи избранным местным сообществом, он легитимен в глазах населения и обладает властью как председатель местного совета, в тоже время, он наделен дополнительными полномочиями как представитель государственной власти.
Советская модель
От рассмотренных выше принципиально отличается советская модель местного самоуправления, которая, по мнению ряда исследователей, «является крайней формой континентальной модели»[21]. Она была характерна для Советского Союза, стран социалистической системы и некоторых развивающихся государств, ориентировавшихся на социалистическую перспективу. Сейчас она сохранилась в той или иной форме в странах, продолжающих считать себя социалистическими (Вьетнам, Китай, КНДР, Куба). Отдельные черты советской модели продолжают прослеживаться и в некоторых странах СНГ.
В основе советской модели лежит отрицание принципа разделения властей и провозглашение полновластия представительных органов (советов) на соответствующей территории. В рамках советской модели местные советы народных депутатов рассматриваются как органы единой государственной власти на местах (а не противостоящие центру органы местного самоуправления) и единственные органы государственной власти на соответствующих территориях. Все другие органы государства считаются производными от советов и им подотчетными. Теоретически такая система самоуправления по своим «демократическим параметрам» ни в чем не уступает западным моделям самоуправления. Но на практике, хотя советы и считаются полновластными органами, реальная власть принадлежит партийно-государственному аппарату. Местные советы зачастую подменяются своими исполнительными комитетами, которые выполняют решения партийного руководства. Аппарат исполкома видит в депутатах своих общественных, слабо подготовленных помощников, а не полновластных представителей населения в совете. Главная задача местных советов сводится к проведению в жизнь на своей территории актов центральной власти.
Дата добавления: 2016-05-25 ; просмотров: 5585 ; ЗАКАЗАТЬ НАПИСАНИЕ РАБОТЫ
Источник
Муниципальное право России
Континентальная (романо-германская) модель местного самоуправления
Если англосаксонский тип, по мнению Е.Г. Аминицы и А.Т. Тертышного, характеризуется глубокой автономией местных органов и отсутствием выраженного прямого их подчинения вышестоящим органам, центру, то континентальный тип самоуправления отличается, прежде всего, развитой системой административного контроля центральной власти над местными органами. Данный тип напоминает иерархическую пирамиду, в которой происходит передача различных директив и информации сверху вниз — от центра на территории и где на центральные власти активно работает система агентских организаций на местах. В распоряжении опекающей центральной власти находится обширная гамма процедур, средств и методов (аннулирование, одобрение, временная приостановка, замещение, отзыв, отставка, роспуск и др.), имеющая единственную цель — подчинение себе деятельности местных сообществ.
В странах континентальной модели местного самоуправления акты государственного парламента определяют, главным образом, сферы и основные направления деятельности местных органов самоуправления. Законодательные положения впоследствии конкретизируются регламентарным законодательством. При этом определяющим является принцип негативного регулирования: органы местного самоуправления наделяются общей компетенцией на местах и вправе совершать все действия, прямо не запрещенные законодательством. За местными властями обычно закрепляется остаточная компетенция. Так, в Норвегии муниципалитеты могут осуществлять любые функции, не отнесенные законом к другим органам и институтам.
А.Н. Козырин и М.А. Штатина, говоря о континентальной модели, выделяют четыре ее разновидности: романская, германская, скандинавская и латиноамериканская модели. Континентальную модель они обозначают как биполярную систему местного самоуправления, которая характеризуется рядом признаков:
- в одной административно-территориальной единице функционируют и система местного самоуправления, и система прямого государственного управления;
- субъектами местного самоуправления признаются местные сообщества, наделяемые правами юридического лица публичного права;
- компетенция территориального сообщества считается общей, определяется по принципу «разрешено все, что не запрещено»;
- деятельность органов местного самоуправления контролирует назначаемый на места представитель центральной власти.
Органы местного самоуправления: коллегиальный представительный орган, глава исполнительной власти и коллегиальный исполнительный орган, распределяющие между собой полномочия представительной и исполнительной власти на местах. При этом деятельность органов местного самоуправления контролирует назначаемый на места представитель центральной власти.
Романская модель наиболее ярко представлена во Франции и Италии, но действует также в Испании, Португалии, Греции. Для нее характерны: унификация правового статуса административно-территориальных единиц и органов местного самоуправления одного уровня; наличие коллегиальных исполнительных органов местного самоуправления (бюро местных советов во Франции и джунт в Италии).
Во Франции во главе коммуны (наиболее многочисленные территориальные коллективы во Франции, в которых осуществляется местное самоуправление) стоит муниципальный совет, избираемый населением на 6 лет и насчитывающий от 9 до 69 членов в зависимости от числа жителей коммуны. Среди важнейших полномочий муниципального совета: а) бюджетные; б) полномочия по созданию новых служб; в) полномочия по управлению имуществом коммуны; г) полномочия в ряде других областей (например, по утверждению проектов гражданского строительства). Муниципальный совет организует муниципалитет, избирая мэра и его заместителей. Мэр и его заместители образуют исполнительную власть коммуны. Положение мэра, по французскому праву, отличается «функциональной двойственностью»: он выступает то как представитель коммуны, то как представитель государства.
Во Франции коммуны как органы местного самоуправления входят в систему органов государственной власти.
Германская модель успешно функционирует в Германии, Австрии, Бельгии, Швейцарии. Для нее характерны: многообразие форм и методов организации местного самоуправления; тщательная и детализированная регламентация статуса местных органов; выделение обязательных и факультативных полномочий местного самоуправления.
Существует выраженная тенденция к установлению единообразия в этом плане. В Германии, где после войны насчитывалось четыре основных модели местной администрации, в настоящее время наблюдается почти полное единообразие административных режимов; и это несмотря на то, что после объединения страны количество земель возросло с 11 до 16. Администрации всех земель высказались за избрание мэра прямым голосованием и за введение прямых демократических процедур.
В Австрии, где каждая земля принимает свой собственный кодекс о коммунах и свой собственный избирательный закон, также прослеживается тенденция к избранию мэра прямым голосованием. Такая процедура применяется уже в 5 землях из 9. В Испании между местными территориальными образованиями наблюдаются лишь небольшие различия, хотя по Основному Закону автономные коммуны наделены правом применять свои собственные варианты устройства местных образований с определенными ограничениями. Но в подавляющем большинстве коммуны почти не принимали законов в этой области, если не брать в расчет чисто прикладные вопросы. Большую активность в этом проявили Каталония и Страна Басков 1 Марку Ж. Распределение властных полномочий в Российской Федерации в свете существующей практики федеративных государств — членов Совета Европы // Журнал российского права. 2002. № 9, 10. .
Скандинавская модель, реализуемая в Швеции, Норвегии и Финляндии, характеризуется следующими специфическими признаками: компетенция между различными уровнями управления распределяется с учетом единой для нации целесообразности; местным сообществам передаются основные социальные функции государства; контроль за органами местного самоуправления осуществляют децентрализованные структуры.
Латиноамериканскую модель, сформировавшуюся в странах Латинской Америки (Аргентине, Бразилии, Венесуэле, Мексике, Перу и др.), отличают: дифференцированный подход к организации управления в городской и сельской местностях; применение традиционных форм местного управления; провозглашение принципа политического единства и административной автономии, означающего, что политическое единство обеспечивается представителями центральной власти на местах, в то время как административная автономия предоставляется муниципальным органам для решения местных проблем.
Источник
Континентальная система местного самоуправления
Континентальная модель распространена в странах: Франция, Италия, Бельгия, в других странах континентальной Европы, франкоязычной Африке, в странах Ближнего Востока. Основные черты: сочетание местного самоуправления и органов государственной власти местного уровня; выборности и назначаемости; ограниченная автономия местного самоуправления, наличие государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления. Родоначальницей этой модели выступает Франция.
В странах с континентальной системой местного самоуправления параллельно действуют два вида органов власти на местах: назначенный представитель государственной власти и избранный населением административно-территориальной единицы совет. Например, в высшую административно-территориальную единицу Франции – регион – назначается декретом Президента, принятым в Совете министров по представлению главы правительства и министра внутренних дел, комиссар Республики (региональный префект). Одновременно в регионе избирается местный представительный орган – региональный совет, а исполнительным органом совета является избираемый им председатель.
Поведенная во Франции в начале 80-х годов реформа расширила полномочия муниципалитетов, обеспечила им большую самостоятельность, но сохранила за центральной властью сильные позиции на местах. На местном уровне имеется специальный уполномоченный правительства, который осуществляет контроль за органами местного самоуправления. В каждом департаменте есть представитель государства (комиссар республики), осуществляющий административный контроль за законностью решений, принимаемых коммунами, которые являются основой местного самоуправления.
В нижестоящей по отношению к региону административно-территориальной единице – департаменте представителем государственной власти является префект, а местный представительный орган – генеральный (департаментский) совет избирается населением сроком на шесть лет и обновляется наполовину через каждые три года. В распоряжение избираемого генеральным советом председателя – главы местной исполнительной власти переданы частично местные службы министерств, поскольку департамент ранее не располагал собственным аппаратом служащих.
В округе (следующая после департамента административно-территориальная единица Франции) имеется только назначенный представитель государственной власти – супрефект.
В самой низовой административно-территориальной единице – коммуне – никаких назначенных органов нет. Население коммуны избирает сроком на шесть лет местный представительный орган – муниципальный совет, численность которого зависит от численности населения коммуны.
Коммуной управляет Муниципальный совет, который избирается всеобщим прямым голосованием на 6 лет. Из числа своих членов Муниципальный совет выбирает мэра. Мэр является исполнительной властью коммуны и ее представителем. Он также управляет бюджетом и набирает штат служащих коммуны. Мэр выполняет функции государственного должностного лица в вопросах записи актов гражданского состояния, охраны общественного порядка, организации выборов и выдачи документов. Коммуна занимается всеми вопросами, имеющими непосредственное отношение к жизни населения: школами, градостроение, социальной сферой, строительством дорог, сбором бытовых отходов и т. д.
Департамент – административная единица, была введена законом в 1871г. Департаментом управляет Генеральный совет, который избирается на 6 лет всеобщим голосованием. Совет выбирает председателя – исполнительную власть департамента. Председатель подготавливает и исполняет решения Генерального совета, управляет бюджетом и персоналом, имеет широкий круг компетенций.
Регион – создан государственной властью как единица территориального деления. Председатель Регионального Совета избирается советом и проводит региональную политику в области экономического развития, обустройства территорий и профессионального образования. В разные регионы входит разное количество департаментов (от 2 до 8) и их население составляет до 10 миллионов человек. Территории регионов нередко совпадают с территориями существовавших ранее провинций.
Контроль за деятельностью органов местного самоуправления в странах континентальной системы осуществляют назначенные центром представители (комиссар, префект, супрефект). Так, во Франции комиссар Республики имеет право на осуществление так называемого отсроченного юридического контроля за актами органов местного самоуправления. Суть этого контроля заключается в следующем: решения местных органов приобретают силу после того, как будут доведены до сведения префекта, и после их опубликования. Префект, получив решение, имеет право в течение двух месяцев проверить его с точки зрения соблюдения законности. Если, по мнению префекта, данный акт не соответствует требованиям законности, то он вправе потребовать от мэра отозвать его. В случае несогласия мэра с мнением префекта последний имеет право обратиться в административный суд.
Местное (коммунальное) самоуправление в Германии рассматривается многими авторами в качестве самостоятельной модели. В рамках этой модели выделяются четыре типа общин: южногерманский; магистральный; бургомистерский; северогерманский.
1. Для южногерманского типа характерно слияние верхушки представительной корпорации и администрации. Представительная корпорация (общинный совет, городское собрание депутатов и др.) избирается непосредственно населением. Избирается также глава администрации — бургомистр, который одновременно по должности председательствует в правительственной корпорации. Этот тип называется конституцией совета.
2. Магистратный тип характеризуется тем, что представительный орган, избираемый населением, формирует свой исполнительный орган — магистрат или сенат, состоящий из бургомистра и почетных членов. Этот тип называют конституцией магистрата.
3. Бургомистерский тип предусматривает, что избранный населением представительный орган избирает бургомистра, который возглавляет представительную корпорацию и местную администрацию, т.е. соединяет в себе функции главы общины и главы администрации. Этот тип называют конституцией бургомистра.
4. Северогерманский тип напоминает англо-саксонскую модель “совет — управляющий”. Избираемый населением представительный орган создает исполнительный комитет, который не является местной администрацией, а только готовит решения представительного органа. Этот тип называют конституцией директора.
Несмотря на особенности организации самоуправления в Германии, оно имеет много общего как с англо-саксонской, так и с континентальной (французской) моделями.
В странах Западной Европы первичным звеном МСУ выступают, как правило, городские и сельские коммуны, которые могут иметь различные наименования, масштабы территории, численность населения, различные структуры управления. Все эти факторы влияют на характер и содержание реформ МСУ, которые осуществлялись после второй мировой войны. Одной из главных тенденций этих реформ было укрепление муниципалитетов. В этот период произошло расширение ответственности государства за решение общественных проблем, а также требование населения о возможности большего влияния на принятие решений на местном уровне. Это привело к децентрализации власти и передачи части полномочий муниципалитетам.
Иберийская система местного самоуправления
В Испании, Португалии, в ряде испаноязычных стран Латинской Америки, а также в некоторых арабских государствах (Египет, Сирия) применяется так называемая иберийская система местного самоуправления. Согласно данной системе на всех уровнях административно-территориального деления избираются местные советы и главы местной администрации (алькады, регидоры), причем последние избираются либо советом, либо населением непосредственно. Назначенных представителей государственной власти на местах нет, но избираемый глава местной администрации утверждается центральной властью в качестве ее представителя в административно-территориальной единице и действует «как бы в двух ипостасях: с одной стороны, он исполнительный орган совета, обязанный выполнять его решения, а с другой стороны — представитель государства, контролирующий законность действий местного самоуправления».
Например, в Египте на низовом уровне административно-территориального устройства главами местных администраций являются старосты деревень и шейхи деревенских кварталов. Они избираются из числа грамотных граждан, достигших 30-летнего возраста и владеющих земельной собственностью, местным населением на пятилетний срок полномочий. Указанные лица подчиняются непосредственно министру безопасности и являются государственными служащими. Как представители государственной власти на местах, старосты и шейхи главным образом выполняют функции полицейского надзора и контроля за обеспечением безопасности.
Система организации местного самоуправления в Испании включает два основных уровня: 1) 50 провинций, 2) более 8000 муниципалитетов.
В связи с тем, что в Испании существует ряд национальных регионов, стремящихся к максимальной автономии (Каталония, страна Басков, Галиция), предусмотрена возможность создания еще одного промежуточного «регионального» уровня — 17-ти автономных сообществ (АС). Автономии образуются путем объединения нескольких провинций (но могут состоять и из одной провинции) и бывают 2-х видов:
1). «С высоким уровнем ответственности»: статут автономии утверждается населением объединившихся провинций на референдуме, а потом еще и Парламентом Испании (таких автономий 7);
2). «С низким уровнем ответственности»: статут автономий утверждается Парламентом Испании (через 5 лет могут перейти в другой статус) (таких автономий 10).
Автономные сообщества на своей территории вправе:
· создавать надмуниципальные объединения нескольких общин — комарки (comarcas), для реализации их общих интересов (таких создано 38),
· регулировать деятельность общин, размеры которых меньше коммуны, функционирующих на территории небольших разрозненных поселений, носящих традиционное название: приходы (parroquitas), посады (aldeas), хутора (caserios) и пр. (таких более 3,6 тыс.),
· создавать «зоны крупных городов» с созданием органов управления и администрации (таких зон 3).
Основным принципом разграничения компетенции является принцип «наибольшего национального, регионального и местного интересов».
Все уровни власти имеют собственную и делегированную компетенцию:
· собственная компетенция должна быть определена национальным законом и осуществляется в режиме автономии и ответственности,
· делегированная компетенция осуществляется в зависимости от условий делегирования (могут предусматриваться различные механизмы контроля целесообразности, управления).
Автономные сообщества могут взять на себя полномочия, которые не принадлежат государству или не фигурируют ни в каких перечнях компетенции других властей. Государство также может расширить рамки автономий посредством принятия специального закона, либо путем передачи (делегирования) своих полномочий.
Источник
