Структура международных договоров Содружества Независимых Государств
Международный договор как основной источник международного права играет ключевую роль в развитии межгосударственного сотрудничества по всему спектру международных отношений как в двустороннем, так и многостороннем форматах.
Общий порядок заключения, действия и прекращения действия договоров, заключаемых между государствами, регулируется Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 года (далее – Венская конвенция) [9].
В статье 2 Венской конвенции дается определение договора как письменного международного соглашения, заключенного между государствами в письменной форме и регулируемого международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой, а также независимо от его конкретного наименования [9, с. 64]. В целом схожие этому определения договора содержатся в законодательных актах Республики Беларусь, Российской Федерации и других государств – участников СНГ [6].
Венская конвенция закрепляет классический подход к определению договора как соглашения между государствами и предполагает наличие в нем волеизъявлений, одинаково направленных на одну определенную цель.
Таким образом, международный договор является результатом международного нормотворчества как процесса согласования воль заинтересованных государств, а также формой, содержащей нормы международного права, регулирующие межгосударственные отношения путем установления прав и обязанностей самих государств – участников договора.
За двадцатилетний период в рамках Содружества Независимых Государств было подписано свыше 3 тысяч правовых документов, из них более 500 договоров.
Сегодня трудно найти какую-либо область межгосударственных отношений в рамках СНГ, которая бы в большей или меньшей степени не регулировалась договорами. На основе договоров учреждено СНГ как признанная международным сообществом региональная межгосударственная организация. Договоры, заключенные в рамках Содружества, регулируют политическое и военное сотрудничество, экономические и финансовые связи, сотрудничество в области науки, техники, культуры, социального обеспечения граждан, охраны окружающей среды и т. д. Большое значение играют договоры в сближении и гармонизации национальных законодательств государств – участников Содружества.
Высокие темпы нормотворчества в Содружестве наряду с положительными моментами имели и некоторые негативные последствия, влияющие на качественный уровень подписанных соглашений. Это связано в первую очередь с недостаточной предварительной проработкой проектов соглашений, что приводит к необходимости внесения изменений и дополнений во вступившие в силу договоры. Несмотря на то, что большая часть договоров, подписанных в рамках СНГ, носит нормативный характер, в ряде случаев они не содержат положений, регулирующих права и обязанности их участников в той или иной сфере международных отношений, что в конечном итоге создает определенные проблемы в их практической реализации.
В этой связи на рубеже 20–21 столетий актуальной стала задача осуществить системную правовую регламентацию основных сторон нормотворческого процесса СНГ, упорядочить виды и формы принимаемых правовых актов, установить их четкое соотношение между собой, определить способы преодоления возникающих юридических коллизий.
В марте 2008 года в рамках Содружества были приняты Методические рекомендации по разработке проектов международных договоров, заключаемых в рамках Содружества Независимых Государств (далее – Методические рекомендации) [12].
Методические рекомендации содержат общие положения, виды нормативных правовых актов СНГ. В них последовательно и достаточно детально изложен порядок планирования, осуществления нормотворческой инициативы, подготовки, подписания, принятия, а также изменения и дополнения правовых актов Содружества; регламентируются юридическая техника, языковые и терминологические требования, применение ссылок и т. д. При этом особое внимание уделено структуре и содержанию проектов договоров, заключаемых в рамках СНГ.
Анализируя вышеизложенный правовой документ, следует отметить, что структурными элементами договоров, заключаемых в СНГ, являются: наименование, преамбула, основная часть, заключительные положения, приложения. Несмотря на то, что приведенная структура должна быть учтена при разработке проекта договора, тем не менее наличие всех элементов не является обязательным постулатом.
Видимо не случайно Венская конвенция ввела понятие контекста, которое наряду с отмеченными элементами охватывает также любое относящееся к договору соглашение, которое было достигнуто между всеми его участниками в связи с заключением договора, а также любой документ, составленный одним или несколькими участниками в связи с заключением договора и принятый другими участниками в качестве документа, относящегося к договору.
Представляется целесообразным более детально рассмотреть структуру договоров СНГ.
Первым ее элементом является официальное наименование. Оно имеет существенное значение при определении объекта и целей договора. Наименование может быть полным и неполным. Последнее характерно для договоров в упрощенной форме, в которых указывается лишь название самого акта, например «конвенция о правовой помощи», все остальные сведения содержатся в преамбуле или основной части договора. Полное наименование состоит из названия самого акта, указания на его содержание, полного наименования сторон, например Договор о сотрудничестве в охране границ государств – участников Содружества Независимых Государств с государствами, не входящими в Содружество.
Если преследуется цель урегулировать в целом правовое положение того или иного органа или системы органов СНГ, то в названии документа СНГ применяются выражения: «Положение о …», «Устав …». При этом в названии такого документа не допускается употребление выражений «О вопросах …», «Вопросы …» и т. д.
В названии проекта документа СНГ о внесении изменений и дополнений в другие документы приводится полное наименование документа, в который вносятся изменения и дополнения.
Следующим элементом является преамбула, представляющая собой вводную часть договора, в которой содержится целеполагание будущих его участников. Как уже отмечалось выше, преамбула не является обязательной частью договора и ее отсутствие не влияет на юридическую силу договора, однако, по нашему мнению, ее отсутствие будет затруднять восприятие соглашения.
Преамбула, как правило, состоит из ряда составных частей. Рассмотрим наиболее полный вариант преамбулы.
Преамбула начинается с наименования государств или органов, которым от имени государств поручено заключить договор.
Согласно Венской конвенции только государство является первичным и полноправным субъектом международного права, то есть может самостоятельно выступать участником по всему спектру международных отношений. Стороной в договоре является государство в целом, как таковое, а не его органы. Отдельные органы государственного управления не являются субъектами международных договоров и, следовательно, не обладают международной правосубъектностью.
В то же время следует отметить, что в Законе Республики Беларусь о международных договорах его установления распространяются на межгосударственные, межправительственные и межведомственные договоры. Разъясняются эти понятия следующим образом: межгосударственный договор – договор, заключаемый от имени Республики Беларусь, межправительственный договор – от имени Правительства Республики Беларусь, международный договор межведомственного характера – от имени государственного органа Республики Беларусь [5].
Представляется, что эти понятия отражают присущую современной договорной практике неточность, явно расходящуюся с определениями, содержащимися в Венской конвенции. Тем не менее такова договорная практика, с которой необходимо согласиться.
Полагаем, что независимо от того, какой орган государства заключил договор, обязательства по нему будет нести только государство.
Таким образом, в зависимости от уровня многостороннего договора в начале преамбулы указываются его договаривающиеся стороны. Например, «Государства – участники Содружества Независимых Государств, далее именуемые Сторонами» или «Министерства … государств – участников Содружества Независимых Государств, далее именуемые Сторонами».
Далее в преамбуле, как правило, с использованием деепричастных оборотов излагаются обстоятельства, предшествовавшие заключению договора и побудившие его заключить, подтверждаются прежние договоры или общие цели и принципы, указывается связь договора с другими договорами, заключенными в рамках СНГ: «исходя из …», «руководствуясь», «стремясь», «выражая намерение» и т. д. В преамбуле закрепляются мотивы и цели договора, отсюда все положения договора должны толковаться и осуществляться в соответствии с зафиксированными мотивами и целями.
Завершается преамбула официальным одобрением изложенных в ней целей и принципов: «согласились о нижеследующем» или «договорились о нижеследующем».
За преамбулой следует основная часть договора, содержащая положения и нормы, призванные содействовать достижению установленных преамбулой целей в соответствии с зафиксированными в ней принципами.
В зависимости от объема текста договора и усмотрения договаривающихся сторон основная часть может подразделяться на главы, статьи, пункты, абзацы. Все эти деления имеют значение при выяснении смысла договора и его отдельных положений. Статьи и пункты документа – его основные структурные элементы, содержащие законченные правовые предписания.
Статьи могут иметь названия, отражающие их содержание. В договорах о внесении изменений и дополнений в действующие правовые акты СНГ, кроме случаев изложения их в новой редакции, название статей текста не указывается.
Методические рекомендации содержат основные правила юридической техники, которых следует придерживаться при конструировании текста международного договора. Ниже мы приводим некоторые наиболее характерные примеры соблюдения этих правил.
В международных отношениях для полноты правового регулирования иногда недостаточно даже одного полноценного соглашения. Например, главы государств – участников СНГ 24 сентября 1993 года подписали Договор о создании Экономического союза, основная цель которого – формирование общего экономического пространства Содружества. Для достижения поставленной цели предусматривается создание зоны свободной торговли, общего таможенного пространства, свободное перемещение товаров, услуг, капиталов и рабочей силы и т. д. В Договоре не детализируются мероприятия для поэтапного перехода от одного состояния к другому, а намечены лишь общие отправные начала, на которые следует ориентироваться в интеграционном процессе. Детально эти вопросы были прописаны в более чем тридцати многосторонних договорах СНГ, принятых в развитие ранее достигнутых договоренностей.
Одним из важных положений Договора является то, что в случае расхождения его норм и правил с национальным законодательством сторон применяются правила и нормы международного права и настоящего Договора. Государства-участники взяли на себя обязательства привести национальное законодательство в соответствие с нормами Договора, а именно: разработать модельные правовые акты, регулирующие хозяйственные правоотношения, сблизить на их основе национальное законодательство, согласовать принятие новых национальных законодательных актов об экономических вопросах, осуществлять предварительную экспертизу проектов нормативных правовых актов, обеспечивающую соответствие данных актов нормам международного права, а также многосторонним соглашениям, принятым в рамках Содружества [2].
Иными словами, ставилась задача создать нормативную правовую базу для общего правового пространства Содружества в сфере действия Договора.
Прошло почти 20 лет с даты принятия Договора, однако и по настоящее время остро стоит проблема нестыковки национальных законодательств (особенно хозяйственного права) государств – участников СНГ по целому ряду конкретных вопросов, их несоответствия международным нормам. Некоторые государства-участники до сих пор не адаптировали к требованиям Договора и международным нормам свое налоговое, финансовое и таможенное законодательство.
Можно констатировать, что в рамках СНГ пока еще остается актуальной проблема создания унифицированного правового регулирования межгосударственных отношений в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.
Вместе с тем следует признать, что в последние годы в Содружестве принят ряд документов, нацеленных на углубление и расширение интеграционных процессов в экономической сфере. Так, в ноябре 2008 года главы правительств СНГ утвердили Стратегию экономического развития Содружества на период до 2020 года, а 18 октября 2011 года был подписан Договор о зоне свободной торговли, который учитывает нормы и правила ГАТТ/ВТО. Положения Договора регламентируют дальнейшее развитие взаимной торговли, либерализацию условий и отмену действующих ограничений и изъятий из режима свободной торговли в целях обеспечения свободного доступа товаров национальных производителей на рынки государств – участников СНГ.
Методические рекомендации определяют, что, приступая к работе над проектом договора, необходимо определить, насколько существенна проблема, требующая правового регулирования в рамках СНГ, степень заинтересованности государств – участников Содружества в его принятии; проанализировать фактическое состояние правового регулирования межгосударственных отношений в соответствующей сфере. Кроме этого, следует изучить международные правовые акты, на которые делаются ссылки в тексте, установить, какие из них являются действующими; определить, какие положения в действующих правовых документах Содружества должны сохранить свою силу и впредь, а какие подлежат изменению, дополнению или признанию утратившими силу в связи с принятием подготавливаемого договора; установить, нет ли противоречий, пробелов и других недостатков в действующих правовых актах СНГ.
В договоре не должны повторно воспроизводиться правовые предписания, содержащиеся в других международных соглашениях, и тем более, когда речь идет об учредительных документах. Так, статья 35 Устава СНГ определяет, что рабочим языком Содружества является русский язык, тем не менее в ряде договоров государств – участников СНГ эта норма учредительного акта вновь воспроизводится, хотя в этом нет никакой необходимости. Представляется целесообразным увязать правовые установления проекта с другими договорами, сделав ссылки на них. Лишь в редких случаях в документе могут быть воспроизведены отдельные положения документов Организации Объединенных Наций со ссылкой на них.
Особую значимость для юридического текста договора имеет язык его изложения. В этом контексте договор должен быть максимально ясно и недвусмысленно понят как государствами-участниками, так и третьими государствами, что является одним из важных условий динамичного развития межгосударственных отношений.
Одной из форм совершенствования правовой базы СНГ является унификация правовой терминологии, используемой разработчиками и экспертами при подготовке проектов договоров. Требование единства терминологии означает, что однажды употребленное в международном соглашении словесное выражение (термин), предназначенное для обозначения юридического понятия определенной сферы межгосударственного сотрудничества, в других правовых документах той же направленности должно применяться в том же значении. При обозначении разных, но совпадающих между собой по значению правовых понятий не следует употреблять термин с одинаковым словесным выражением.
Наиболее жестко и последовательно принцип единства юридической терминологии должен соблюдаться как в пределах одного правового документа, так и в пределах всей правовой базы Содружества.
Несоблюдение этого принципа ведет к существенным нарушениям требований юридической техники. На практике же при подготовке проектов договоров этому не всегда придается должное значение.
В целях обеспечения унификации правовой терминологии мы предлагаем использовать следующие правила:
Правила выбора термина и установления его значения
Термины, в отличие от иных слов, направлены на четкое отображение смыслового выражения социально организованной деятельности и имеют обязательный характер. Термин характеризуется четкой сферой его применения и точным соотношением слова и отображаемого им объекта действительности. Основные признаки юридического термина: адекватность отражения содержания понятия; смысловая однозначность; стилистическая нейтральность; логическая соотнесенность с другими родовыми терминами; простота и доступность понимания терминов, изложенных в договорах, не наносящие ущерба полноте и точности правовых предписаний.
Правила использования полисемии, синонимии, антонимии, омонимии
В текстах договоров не следует допускать полисемии (многозначности), то есть обобщения незаметного сходства между предметами, явлениями, включения разовых значений в пределах одного слова. Используемые термины должны быть тождественными по смыслу и содержанию. Терминология формируется с использованием общепринятых слов и словосочетаний. Для обозначения одних и тех же понятий используются одни и те же термины, а разные понятия обозначаются различными терминами. Важно соблюдать принцип единства юридической терминологии, употреблять минимум синонимов для обозначения одних и тех же понятий. Если термины имеют несколько значений или значение, отличающееся от обычного, в тексте следует указать, какое значение придается термину, с тем чтобы обеспечить правильное толкование договора.
При использовании понятий следует исходить из общепризнанных определений, содержащихся в толковых (энциклопедических) словарях.
Терминология, используемая в договоре, должна соответствовать терминологии, используемой в международной практике, правовых актах Организации Объединенных Наций и СНГ и, по возможности, в национальном законодательстве государств – участников Содружества.
Определения наиболее важных терминов, употребляемых в правовом документе и являющихся общими для всех его положений, должны приводиться в той его структурной части, в которой термин употребляется впервые, как правило, в начале текста.
Специальные обозначения в договоре следует использовать только в том понимании, в каком они употребляются в соответствующей сфере межгосударственных отношений. В случае необходимости специальные обозначения должны поясняться в документе с расшифровкой малоизвестных юридических, технических и других специальных терминов.
Необходимо избегать нечетких формулировок, обобщенных рассуждений, аббревиатур, за исключением общеизвестных. Используя антонимическую пару, не следует отступать от принципа симметричности. Антонимы – слова, относящиеся к одной смысловой группе, но имеющие противоположные значения, используются в юридической технике для обозначения контрастных явлений [1]. В договорах и модельных законодательных актах СНГ не должны использоваться термины с разным значением и одинаковым звуковым составом. Слово-омоним должно быть адаптировано предложением текста статьи или части текста правового акта. Не рекомендуется употреблять в предложении или части текста два слова-омонима.
Термин должен называть только одно понятие. Чем конкретнее место термина в системе правовых актов СНГ, тем он точнее. Термин должен быть понятен даже вне контекста – таков критерий точности термина [14].
В последние годы в нормотворческой деятельности СНГ наблюдается позитивная тенденция включения основных понятий отдельной статьей в начале основной части договора. Юридические понятия (дефиниция, то есть краткое определение какого-либо понятия, отражающее существенные его признаки) органически включаются в механизм правового регулирования, определяя его общие основы [7].
Правоприменители не должны трактовать их иным образом, чем как это сформулировано в договоре. Дефиниция становится самым распространенным приемом юридической техники, используемым при подготовке договоров.
В целях обеспечения единообразного понимания правовых предписаний в тексты договоров целесообразно вводить дефиниции, если:
термин обозначает явления или процессы, которые ранее не находили отражения в правовых документах СНГ;
понятия оформлены с помощью слов, которые вследствие частого употребления в
Источник
