Воронина Н.А.: Развитие миграционного законодательства в России и странах СНГ
Становление миграционного законодательства России приходится на начало 90-х годов, когда в Россию хлынули потоки мигрантов из бывших республик Советского Союза, и Российская Федерация, оказалась перед необходимостью в кратчайшие сроки, «в авральном режиме» разработать и принять миграционное законодательство и на его основе приступить к государственному регулированию данной проблемы.
13 ноября 1992 г. был принят Закон о присоединении Российской Федерации к Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протоколу 1967 г., касающемуся статуса беженцев. Россия также присоединилась в этот период ко многим международным договорам, закрепляющим права и свободы человека: Всеобщей декларации прав человека, Международному пакту о гражданских и политических правах, Международной конвенции о ликвидции всех форм расовой дискриминации, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и др. 19 февраля 1993 го. Были приняты законы РФ «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах». Оба закона вступили в силу 20 марта 1993 г.
То обстоятельство, что миграционные законы готовились в условиях практически непрекращающегося оперативного приема и размещения десятков тысяч беженцев и вынужденных переселенцев, а также при ощутимой нехватке специалистов в этой области, не могло не сказаться на качестве этих законов. Кроме того, законы не были экономически соотнесены с реальными возможностями государства по приему и размещению вынужденных мигрантов и вследствие этого носили во многом общий и декларативный характер.
Впоследствии оба миграционных закона, принятые на гребне демократической волны, подверглись изменениям в сторону ужесточения режима приема в России мигрантов и предоставления статуса беженца и вынужденного переселенца.
Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, провозгласила основные принципы государственно-правового развития страны: демократическое федеративное правовое государство, в котором высшей ценностью являются права и свободы человека, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанностью государства. С принятием Конституции стратегия федеративного развития страны стала заключаться в подготовке базовых федеральных законов, в основу большинства которых были положены конституционные идеи и принципы. При этом коренным образом изменился вектор публичного и частного права — он стал идти преимущественно от публичного к частному.
Конституция также закрепила разграничение компетенции и ответственности Российской Федерации и ее субъектов посредством выделения так называемых «предметов ведения». При этом в российской Конституции определены лишь предметы ведения Российской Федерации (статья 71) и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72). Предметы ведения самих субъектов Федерации не имеют прямого конституционного закрепления и закреплены без раскрытия содержания этих полномочий.
По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы прямого действия на территории всего государства российского. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов также издаются федеральные законы, в соответствии с которыми должны приниматься законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Законы и нормативные правовые акты республик и других субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения. В случае противоречия действует федеральный закон.
В случае если правовой акт субъекта Российской Федерации, изданные по вопросам вне пределов ведения Российской Федерации или совместного ведения Российской Федерации и субъектов, противоречит федеральному закону, действует нормативный правовой акт субъекта (часть 6 статьи 76 Конституции РФ).
Предметы совместного ведения в Конституции РФ прописаны нечетко, иногда даже противоречиво. Субъекты Федерации в своем законотворчестве нередко расширительно толкуют предметы ведения, закрепляя их в своих конституциях и уставах. Некоторые представители региональных элит даже утверждали, что не местное законодательство субъектов Федерации должно соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а наоборот, федеральное законодательство следует проверить на соответствие законам субъектов Федерации.
Согласно Конституции РФ, в ведении Российской Федерации находятся «регулирование и защита прав национальных меньшинств» (пункт «в» статьи 71), а в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов — «защита прав национальных меньшинств» и «защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей» (пункты «б» и «м» части 1 статьи 72). Такая нечеткость в разграничении предметов ведения и наличие совместной компетенции у федерального центра и субъектов Федерации в области защиты прав национальных меньшинств оборачивается целым рядом проблем.
Что касается вопросов регулирования миграционных процессов и защиты прав мигрантов, то им, в определенном смысле, «повезло» еще меньше — в Конституции Российской Федерации вообще отсутствует такое понятие (категория).
Нормативное регулирование вопросов миграции и защиты прав мигрантов в Российской Федерации осуществляется на следующих уровнях:
1. на федеральном уровне (Конституция Российской Федерации, федеральные законы и подзаконные акты — Указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства РФ; нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств);
2. на уровне субъектов Российской Федерации (законы субъектов РФ; подзаконные акты, издаваемые органами исполнительной власти субъектов РФ);
3. на уровне местного самоуправления (нормативные акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления);
4. на межгосударственном уровне (заключение многосторонних и двусторонних соглашений с другими государствами в области миграции), а также на основании общепризнанных принципов и норм международного и европейского права.
Осуществляя свое право на так называемое опережающее законодательство, — принятие субъектами РФ законодательных актов до урегулирования этих же отношений на федеральном уровне — органы государственной власти регионов России, столкнувшись с начала 90-х годов с изменившейся миграционной ситуацией, стали формулировать свои подходы к миграционной политике и с этого времени приступили к самостоятельному правовому регулированию отношений в этой области. В тех регионах, где естественная убыль населения превышала его прирост и где с мигрантами связывались надежды на социально-экономическое развитие регионов, политика по отношению к мигрантам оставалась достаточно либеральной.
В регионах с избыточным количеством мигрантов стали проводить политику ограничения их притока, как например, это происходило в Южном федеральном округе. В этих субъектах Российской Федерации были приняты нормативные правовые акты, касающиеся в той или иной степени регистрации лиц по месту пребывания и жительства. Так, законодательным собранием Ростовской области был принят областной закон «О мерах по усилению контроля за миграционными процессами на территории Ростовской области», в Ставрополье — Иммиграционный кодекс Ставропольского края от 31 декабря 1996 г., в Краснодарском крае — закон от 23 июня 1995 г. «О порядке регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края», ставший модельным для подготовки подобных правовых актов в других субъектах Российской Федерации. Таким образом, Южный федеральный округ стал отличаться не только количеством вынужденных мигрантов на его территории, но и развитостью системы регулирования миграционных процессов в субъектах Федерации этого округа, правда, преимущественно с ограничительным уклоном.
«Не отставали» и другие регионы: в Амурской области был принят закон «О пребывании иностранных граждан на территории области». В городе Москве 9 ноября 1994 г. было издано Распоряжение Премьера Правительства Москвы «О совершенствовании работы с беженцами и вынужденными переселенцами», согласно которому на территории г. Москвы могли быть зарегистрированы только беженцы и вынужденные переселенцы, получившие постоянную прописку (регистрацию). (Впоследствии данное распоряжение было отменено).
Таким образом, получение статуса беженца или вынужденного переселенца ставилось в зависимость от наличия регистрации, а не от тех обстоятельств, по которым данное лицо было вынуждено покинуть государство прежнего проживания. При этом следует отметить, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина согласно Конституции РФ (пункт «в» статьи 71) находятся в ведении Российской Федерации. Защита прав человека и гражданина, а также административное законодательство, к сфере которого относится установление порядка регистрации лиц по месту пребывания и по месту жительства, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пункты «б», «к» статьи 72). Это означает, что установление субъектами Федерации дополнительных ограничений конституционного права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, кроме предусмотренных федеральным законодательством мер административной ответственности за их нарушения, являются незаконными.
Конституционный суд Российской Федерации неоднократно указывал не незаконность действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по ограничению в административном порядке свободы передвижения в пределах Российской Федерации. Несмотря на решения Конституционного суда, в ряде субъектов Российской Федерации подобные антиконституционные нормы продолжают действовать. Стремясь воспрепятствовать приему мигрантов, власти на местах вводят запреты на регистрацию, на приобретение жилья, получение земли и т.п. Причем, подобные ограничения вводились и на федеральном уровне. Так, например, 08 сентября 1994 г. было принято Постановление Правительства Российской Федерации «О дополнительных мерах государственного регулирования миграционных процессов в Краснодарском крае», содержащее подобные запреты и ограничения. (Впоследствии также отмененное).
В последние годы большой размах нормотворчества на региональном уровне был вызван интенсивным обновлением федерального законодательства. В связи с чем, потребовалось привести в соответствие с новым федеральным законодательством многие ранее принятые в регионах акты в самых различных отраслях. При этом следует подчеркнуть, что в настоящее время отмечается значительно возросшее качество и новый уровень регионального законодательства, которое в ряде случаев «подсказывает» федеральному законодателю направления и очередность принятия того или иного нормативного акта. К тому же в субъектах Российской Федерации в правоприменительной практике стал постепенно внедряться прогноз возможных политических и социально-экономических последствий реализуемых региональных законов.* (* См.: Н.М.Добрынин. Новый российский федерализм и региональное право: состояние, практика, необходимость. «Правовая политика и правовая жизнь». Саратов-Москва, N 1 (14). 2004. С.38-39)
На сегодняшний день в российском законодательстве количество нормативных актов в области миграции (в основном, касающиеся ее вынужденной составляющей), насчитывает более десятка федеральных законов, свыше ста действующих указов Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, нормативных актов различных министерств и ведомств, а также несколько десятков межгосударственных и межправительственных соглашений. Такое многообразие федерального правового опыта, а также огромный массив законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых в субъектах Российской Федерации, выдвигает на первый план задачу систематизации нормативного правового материала в области миграции. Необходимо при этом привести его к структурному единообразию, отслеживать внутреннюю согласованность различных норм, а также осуществлять мониторинг возможных пробелов и противоречий между федеральным и региональным законодательством, и общепризнанными принципами и нормами международного права.
Следует отметить, что в настоящее время, несмотря на активное развитие в последние годы миграционного законодательства, миграционное право еще не выделилось в самостоятельную отрасль права. Законодательные нормы, регулирующие правоотношения в области миграции, содержатся помимо конституционного, административного и административно-процессуального, также и в трудовом, жилищном и семейном отраслях права, подпадающих под совместное ведение Российской Федерации и субъектов Федерации.
Совершенствование федеративных отношений между субъектами Российской Федерации, наполнение их новым содержанием формируют, по мнению ряда ученых, потребность в создании новой отрасли права — «регионального права» (по аналогии с муниципальным правом или федеральным правом). По их мнению, региональные нормативные правовые акты находятся в рамках основных базовых отраслей российского права, например, конституционного (уставного), административного, гражданского, трудового и пр. С другой стороны, они образуют специфический фундамент сложной отрасли «региональное право» данного конкретного субъекта Российской Федерации. Предмет правового регулирования в данном случае указывает на уровень регулирования — региональный.* (* См.: Н.М. Добрынин. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003. С.468)
Основными законодательными актами Российской Федерации в области миграции являются Федеральный закон «О беженцах» (от 19 февраля 1993 г., в редакции от 28 июня 1997 г.) и Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» (от 19 февраля 1993 г., в редакции от 20 декабря 1995 г.). В последние годы продолжалась затянувшаяся на несколько лет работа по подготовке новой редакции этих законов.
В 2002 и 2003 годах были приняты федеральные законы: «О гражданстве Российской Федерации», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
Вступление этих законов в силу уже принесло свои положительные результаты. Так, ввод в действие Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» позволил в определенной степени уменьшить приток нелегальных трудящихся-мигрантов, увеличить количество зарегистрированных иностранных работников на внутреннем рынке, усилить контроль за въездом и пребыванием на территории страны иностранных граждан.
Новый Федеральный закон о гражданстве учел целый ряд потребностей правоприменительной практики; в нем также стал предусматриваться упрощенный порядок получения гражданства для бывших соотечественников.
В развитие законодательства в последние годы был также принят ряд подзаконных актов. В частности, Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 года N 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы», дополненный в 1994 году Указом Президента Российской Федерации «О дополнительных мерах по упорядочению привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы».
Однако действующее российское миграционное законодательство далеко не в полной мере отражает стоящие сегодня перед страной социально-экономические и политико-правовые задачи. По-прежнему не ликвидированы многие правовые пробелы, все еще не полностью преодолено несоответствие регионального законодательства Конституции Российской Федерации и действующим федеральным законам в этой области. Да и ряд самих федеральных законов «грешит» указанным недостатком. В законодательных актах последних лет четко прослеживается преобладание правовых средств жестко процедурного и ограничительного характера (лицензирование, квотирование, регистрация, выдворение и проч.). И это происходит в тот период, когда дефицит людей в России уже ощущается на уровне трудовых ресурсов.
Следует также признать необходимость усиления социально-гуманитарной составляющей действующего в нашей стране миграционного законодательства — обогащения и совершенствования системы защиты прав всех категорий мигрантов. Еще многое предстоит сделать для того, чтобы общепризнанные международно-правовые нормы и принципы воплотились в реальную жизнь. К сожалению, происходящие в современной России процессы не создают благоприятной почвы для обеспечения прав человека, включая права мигрантов, тем более что механизмы защиты прав человека и контроля за этими процессами еще не полностью отлажены. Практически отсутствует ответственность за нарушение прав человека, все еще не преодолены бездушие и бюрократизм чиновников, отчуждающие человека от государства.
Российская Федерация приложила много усилий для формирования договорно-правовой базы в рамках государств-участников СНГ (как на многосторонней, так и на двусторонней основе). Исходя из определяющего значения института гражданства в регулировании прав и свобод человека и гражданина, Российская Федерация заключила с большинством государств Содружества договоры о правовом статусе граждан РФ, постоянно проживающих в соответствующих странах. Это — двусторонние договоры с Арменией (1997 г.); Казахстаном (1995 г.); о равных правах граждан с Беларусью (1998 г.), либо многосторонние, как, например, с республиками Беларусь, Казахстан, Киргизия (1998 г.)
Подписаны такие важные договоры, как Декларация о международных обязательствах в области прав человека и основных свобод (1993 г.); Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам (1994 г.); Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (1993 г.); Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека (1995 г.) Однако для ряда государств указанные документы до последнего времени не вступили в силу, поскольку не были ими ратифицированы.
До выхода 5 декабря 2000 года из Соглашения о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников (Бишкек, 1992 г.) Россия заключила со всеми странами СНГ многосторонние и двусторонние соглашения о взаимных безвизовых поездках граждан. Ограничения на передвижение введены только с Грузией и Туркменистаном.
В целом в рамках СНГ на двусторонней основе заключено более 100 соглашений, регулирующих сотрудничество в сфере социально-трудовых отношений, культуры, науки, образования, миграции и т.д. Однако обширная нормативно-правовая база, созданная в рамках Содружества, к сожалению, остается сугубо декларативной.
Практически все новые независимые государства являются участниками Пактов о правах человека, Международной Конвенции о ликвидации всех видов расовой дискриминации и других международных соглашений, возлагающих на них существенные юридические обязательства. Значительная часть этих государств признала обязательную силу решений Европейского Суда по правам человека. Однако большинство государств-участников СНГ уклоняется от ратификации соглашений, принятых в рамках Содружества (например, Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека, принятой в 1995 году, а также Конвенции СНГ об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам , принятой в 1994 году). До сих пор не начала работу Комиссия по правам человека Содружества независимых государств, Положение о которой было утверждено решением Совета глав государств Содружества еще в 1993 году.
В целях содействия в решении проблем вынужденной миграции и формирования единого для государств СНГ правого поля, главами государств-участников СНГ в 1993 году было подписано Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам. Соглашение стало основой для унифицированного определения статуса беженца и вынужденного переселенца на территории стран Содружества. Однако в силу ряда причин, в первую очередь экономического характера, данное соглашение так и не было реализовано в полном объеме.
Сегодня перед странами СНГ остро стоит необходимость совершенствования и гармонизации их законодательства в области миграции. Основное внимание при этом уделяется двум направлениям сотрудничества: совместным действиям по борьбе с незаконной миграцией и созданию условия для свободного перемещения рабочей силы.
Важным направлением сотрудничества государств-участников СНГ является сотрудничество по вопросам борьбы с незаконной миграцией. В качестве противодействия незаконной миграции во всех государствах СНГ принимаются соответствующие нормативные правовые акты; принят ряд двусторонних и многосторонних договоров, регулирующих вопросы сотрудничества в борьбе с незаконной миграцией. Сложность здесь состоит в несогласованности национальных законодательств стран Содружества, регулирующих вопросы въезда, выезда и пребывания с этих странах иностранных граждан и лиц без гражданства. В этой связи вопросам сближения иммиграционного законодательства стран СНГ уделяется повышенное внимание.
Одним из первых базовых актов в области совместного противодействия незаконной миграции явилось Соглашение о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 г. Соглашением предусматривается осуществление иммиграционного контроля, учет иностранных граждан, незаконно прибывающих на территорию сторон, выработка механизма депортации, обмен информацией о каналах нелегальной миграции. Однако подобно многим другим документам стран Содружества данный акт страдает отсутствием механизма его практической реализации. Действенность данного Соглашения существенно снижается неприсоединением к нему Грузии, Туркменистана и Узбекистана.
Анализ миграционного законодательства зарубежных стран показывает, что условно все страны можно разделить на две группы: страны, в законодательстве которых основным является понятие «иммигрант», и страны, в которых доминирует понятие «иностранный гражданин». При этом, страны первой группы, как правило, ориентированы на активное привлечение иммиграционных потоков (США, Канада), а страны второй — на временную миграцию населения (Швеция, ФРГ).
В международном праве базовым понятием является термин «мигрант». Понятие «мигрант» также содержится в определении Экономического суда СНГ, согласно которому оно является родовым и включает в себя все категории лиц, осуществляющих пространственные перемещения, вне зависимости от причин перемещений, их длительности и пространственных границ.* (* См.: Решение Экономического суда СНГ от 11 сентября 1996 г. N С-114-96)
Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся мигрантов в рамках СНГ также содержит понятие мигрант, однако, касается лишь одной из категорий, а именно, трудящихся-мигрантов, временно выезжающих из государства постоянного места жительства для устройства на работу.
В рамках СНГ уделяется большое внимание проблеме создания условий для свободного перемещения рабочей силы. В частности, такие меры были предусмотрены Программой действий по развитию СНГ на период до 2005 г. (принятой в Москве 20 июня 2000 г., с изменениями от 16 марта 2001 г.), включая разработку Конвенции государств-участников СНГ о правовом статусе трудящихся-мигрантов; модельного Трудового кодекса; Концепции поэтапного формирования общего рынка труда и регулирования миграции рабочей силы
Соглашение о формировании Единого экономического пространства (ЕЭП), заключенное 19 сентября 2003 года (Ялта), также в качестве одного из основных принципов функционирования ЕЭС отмечает свободное движение рабочей силы. Под этим понимается обеспечение беспрепятственного перемещения граждан государств-участников в рамках ЕЭП и формирование согласованной миграционной политики в отношении третьих стран (См.: Концепция формирования ЕЭП).
В настоящее время в связи с глобализацией всех процессов, в том числе и миграционных — созданием безвизовых зон, увеличением масштабов нелегальной миграции, ростом международного трудового обмена, миграционная политика государств должна становиться одним из главных направлений государственной политики. Так же и правовое регулирование отношений в области миграции должно адекватно отвечать на вызовы современности.
Источник
