ВВЕДЕНИЕ
В современных условиях модернизации российской государственности, в том числе и в системе федеративных отношений, актуализируются вопросы, связанные с обеспечением единства правового пространства Российской Федерации. И если ранее проблемы обеспечения единства правового пространства лежали исключительно в плоскости приведения в соответствие с федеральной Конституцией конституций (уставов) и законов субъектов Федерации, то по мере развития федерального конституционного законодательства, в том числе и в сфере конкретизации полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также в связи с образованием в составе Российской Федерации новых субъектов [1] , был расширен круг вопросов рассматриваемой проблемы. Так, для обеспечения существования согласованной, непротиворечивой системы законодательства Российского государства, основанного на конституционных принципах верховенства и прямого действия Конституции, как объективной необходимости функционирования федеративного государства, явно недостаточно механическое устранение противоречий. Требуют своего разрешения задачи по устранению юридических и правовых коллизий, пробельности законодательства, в том числе в сфере переданных субъектам Федерации полномочий, а также выработки эффективных и адекватных механизмов восстановления конституционной законности.
Актуальность решения проблемы взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а порой необходимость применения мер федерального вмешательства не вызывает сомнений в контексте обеспечения функционирования единства правового пространства на территории Российской Федерации. Таким образом, обеспечение единства правового пространства невозможно без согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Одной из наиболее серьезных из них является отсутствие в законодательстве России эффективно действующих норм, регулирующих взаимодействие федерального центра с субъектами Российской Федерации в случае нарушения последними Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.
Опыт существования федеративных государств показывает, что редко удается избежать споров между органами государственного управления различных уровней, между федерацией и субъектами, а также между самими субъектами. В связи с этим наблюдается острая необходимость введения четкого и действенного механизма согласования интересов как федерации, так и входящих в ее состав субъектов.
С учетом практики федеративного строительства в зарубежных государствах необходимо отметить, что в решении общефедеральных вопросов, и особенно во взаимодействии двух уровней государственной власти при осуществлении ими функций государства, необходим действенный контроль Федерации за ее субъектами, а также отлаженный механизм федерального вмешательства и принуждения как чрезвычайного средства правовой охраны федеральной Конституции, защиты прав и свобод человека и гражданина и других конституционно значимых ценностей.
Эти вопросы приобретают особую значимость для России с учетом специфики конституционной модели разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Возможности Российской Федерации в ее влиянии на дела субъектов шире, а в ряде случаев и радикальнее, нежели ответные возможности ее субъектов. Как известно, в федеративных отношениях центр всегда более инициативная сторона, к тому же ему надо думать о согласовании интересов Федерации и субъектов, а также о том, чтобы отдельный субъект не поставил свои локальные интересы выше общегосударственных, чтобы он, в конце концов, соблюдал «федеральную дисциплину» [2] .
В юридической литературе к проблемам, связанным с различными аспектами федеративных отношений, ученые-конституционалисты обращались не раз. Большинство научных трудов, затрагивающих федеративные отношения, проблемы обеспечения единства правового пространства, было выполнено на основе изучения нормативной правовой базы, материалов практики органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые впоследствии претерпели ряд существенных изменений.
Следует отметить, что институт федерального вмешательства в обеспечении единства правового пространства в Российской Федерации и в зарубежных федеративных государствах лишь в последние годы стал предметом научных исследований. В целом институт федерального вмешательства в условиях обеспечения единства правового пространства, а также смежные проблемы, связанные с федеративными отношениями в Российской Федерации, остаются недостаточно исследованными с позиции комплексного конституционно-правового анализа [3] .
Однако остались нерешенными вопросы сущности и содержания единого правового пространства как конституционно-правовой категории, также требуют своего изучения основные принципы единого правового пространства Российской Федерации, механизм обеспечения единства правового пространства и проблемы его реализации в Российской Федерации, включая институт федерального вмешательства, в том числе установление порядка введения федерального вмешательства с целью обеспечения единства правового пространства, конституционных пределов применения данного института, мер федерального вмешательства, применяемых в Российской Федерации в рамках обеспечения единства правового пространства, их характеристики. Особое внимание необходимо уделить исследованию сущности федерального вмешательства как возможной меры конституционно-правовой ответственности за нарушение Конституции Российской Федерации и федерального законодательства органами государственной власти субъектов Федерации.
В этой связи в монографии авторы делают попытку концептуального осмысления и комплексного исследования роли института федерального вмешательства в обеспечении единства правового пространства Российской Федерации в его конституционно-правовом и организационном аспектах как системы мер воздействия, применяемых в случае несоблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации федеральной Конституции и федеральных законов.
ГЛАВА 1. Конституционно-правовые основы обеспечения единства правового пространства в Российской Федерации
§ 1. Понятие и содержание единого правового пространства как конституционно-правовой категории
Исследование проблем обеспечения единого правового пространства в последнее время стало одним из важных направлений развития современной юридической мысли. Так, все чаще в научной литературе встречается мнение относительно того, что единое правовое пространство является новой юридической категорией, понятийный аппарат, признаки, принципы и структура которой нуждаются в тщательной конституционно-правовой разработке [4] .
Необходимость исследования рассматриваемых проблем также обусловлена отсутствием в юридической и других смежных науках характеристики соотношения категории единого правового пространства со смежными категориями государственно-правовой жизни, комплексного анализа общетеоретических проблем, в том числе связанных с определением роли и значения основных институтов государства и права, а также соответствующих механизмов на федеральном, региональном и местном уровнях по обеспечению единого правового пространства в современном Российском государстве. Следует отметить, что обеспечение единого правового пространства как приоритетная задача государства, обусловленная прежде всего реализацией государственного суверенитета, характерна не только для России. В последнее время возрос интерес зарубежных исследователей к данной проблеме, который вызван складывающейся ситуацией в сфере национального законодательства ряда стран под влиянием процессов глобализации, и соответственно необходимости в пересмотре подходов к вопросам обеспечения согласованного непротиворечивого законодательства, основанного на верховенстве национальной Конституции, а не права вообще, как это было ранее.
Неопределенность и неоднозначность понимания термина «правовое пространство» порождает недооценку данного правового института в обеспечении государственной целостности и суверенитета современного Российского государства. Несмотря на то, что в правовой науке дефиниция «правовое пространство» является неологизмом, само явление существовало всегда параллельно с правом, поскольку невозможно воплощение права вне правового пространства как такового.
Проблема обеспечения единого правового пространства возникла в силу объективных условий, так как распад прежней формы государственности повлек реформирование прежней правовой системы, основанной на жестких принципах централизма, целостности и единства. В условиях наметившейся в начале XXI века относительной стабилизации социально-экономических и политических процессов в стране решение проблем обеспечения единого правового пространства рассматривается в качестве приоритетной задачи Российского государства. При этом с обеспечением единого правового пространства многие исследователи обоснованно связывают реализацию экономических, инвестиционных, социальных и иных программ развития государства и его регионов.
Согласно одному из подходов комплексный анализ правовой сферы жизни общества позволяет выделить понятие правового пространства, по определению Н.И. Матузова, «тот сложный юридический мир, в котором постоянно находятся, вращаются участники социального общения» [5] . Данное определение представляется весьма емким, но недостаточно определенным, так как позволяет отождествить две разные теоретические категории – «правовую сферу жизни» и «правовое пространство». Тем не менее данное определение позволяет сделать глубокие обобщения относительно сущности правового пространства [6] .
С.Н. Бабурин определяет единое правовое пространство как один из материально-правовых механизмов обеспечения стабильности правового режима территории государства [7] , не рассматривая его в качестве самостоятельной юридической категории. Единство правового пространства, по мнению С. Сомова, это – «обусловленное федеральной Конституцией состояние согласованности, соотносимости и соподчиненности правовых норм, исходя из их юридической значимости (верховенства)» [8] .
Ю.А. Тихомиров применяет термин «правовое пространство» для обозначения границ действия «правовых массивов в рамках межгосударственных отношений» [9] . Здесь надо согласиться с И.Н. Барцицем в том, что «универсальным понятием при регулировании правовых комплексов является именно понятие «правового пространства», а феномену регулирования правовых массивов в рамках межгосударственных отношений более подходят понятия международного публичного права… либо права региональных организаций» [10] .
Н. Ельцов считает, что единое правовое пространство следует понимать как «всю совокупность юридических норм, действующих в пределах России» [11] . Думается, данное определение нельзя считать полным, так как оно не отражает существенных признаков единства правового пространства. По мнению же А.Д. Керимова, единое правовое пространство – это универсальная правовая категория, позволяющая анализировать вопросы соразмерности нормативных правовых актов, договорных механизмов в федеративных отношениях, в наиболее формализованной и нормативно определенной форме охарактеризовать состояние сопряженности различных правовых явлений, складывающихся, развивающихся и функционирующих в рамках единой государственной территории [12] . Данное определение представляется наиболее содержательным, однако, по мнению В.Т. Азизовой, «вызывает сомнение целесообразность выделения договорного процесса при общей тенденции к его угасанию» [13] .
В.П. Малахов отмечает, что в юридической теории понятие единого правового пространства «отражает определенность действия права, как нормативного строя общественной жизни, в пределах оговоренной законодателем территории, в пределах места» [14] . При этом фактически употребляется понятие пространства как физическое описание реальности, поэтому юридически трактуемое правовое пространство – это «сосуд», способный заключать в себе любое содержание» [15] . Сам же автор противопоставляет свое понимание правового пространства понятию правового пространства в юридическом смысле. Он считает, что правовое пространство «характеризует узловой момент в объективации притязаний правового существа, в превращении потенциальности и чистой идеальности, деятельных способностей и волевых проявлений человека в правовую реальность» [16] . Фактически данная позиция отражает философский подход к определению правового пространства.
В литературе встречается мнение относительно правомерности существования термина «правовое пространство». Так, М.Н. Козюк считает признание термина «правовое пространство» самостоятельным юридическим понятием неправомерным в силу того, что данное определение соотносимо с понятием «правовая система» как синонимы, отмечая при этом введение категории «правовое пространство» для достижения сугубо прагматических целей [17] . Неизменным спутником дискутируемого понятия является оператор «единство», что позволяет автору отождествлять понятия единство правового пространства и единство правовой системы. Однако все вышеуказанные положения не мешают автору констатировать, что «словосочетание «правовое пространство» стало правовым понятием (термином), что требует теоретического анализа его содержания» [18] . Кроме того, автор дает следующее определение данного правового явления: «…правовое пространство страны – это совокупность правовых средств и явлений, участвующих в регулировании общественных отношений, ограниченная территориальными пределами государственного суверенитета» [19] . Ему оппонирует И.Н. Барциц, считая, что «термин «правовое пространство» не является синонимом иных категорий правоведения, ни в коей мере не подменяет их, а является самостоятельной научной характеристикой, позволяющей на основе современных достижений право- и обществоведения исследовать вопросы государственно-правовой действительности» [20] .
Правовое пространство, выступая социальным явлением, является составной частью существования человеческого общества. По определению, данному И.Н. Барцицем, «правовое пространство представляет сферу регламентации юридическими нормами моделей правомерного поведения государства, его составных частей и граждан в границах территории данного государства и конкретного исторического времени» [21] . Рассматривая правовое пространство России как некий целостный государственно-правовой феномен, И.Н. Барциц выделяет в его структуре три уровня: единое федеративное государство; регион (как совокупность субъектов Федерации); субъект Российской Федерации [22] .
Анализ общетеоретических подходов к понятию «единое правовое пространство» в современной российской юриспруденции позволяет классифицировать их на группы применительно их содержания. Единое правовое пространство понимается в современной юридической науке как:
· источник права, поскольку правовое пространство представляет собой «выраженность права в материальном мире» [23] ;
· система законодательства: «совокупность правовых предписаний правовой системы Российской Федерации» [24] , «система законодательных актов, регулирующих общественные отношения» [25] ;
· сфера правовых (юридических) предписаний: «сфера регламентации … правомерного поведения…» [26] , «сфера действия законов и иных юридических норм» [27] , «сложный юридический мир, в котором постоянно находятся, вращаются участники социального общения» [28] ;
· нормативный строй: понятие единого правового пространства «отражает определенность действия права, как нормативного строя общественной жизни, в пределах оговоренной законодателем территории, в пределах места» [29] ;
· механизм «обеспечения стабильности правового режима территории государства» [30] и т.п.
Одним из условий обеспечения единого правового пространства является необходимость создания согласованной, непротиворечивой системы законодательства. Федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ составляют единое законодательство РФ. Такого мнения придерживается большинство ученых [31] . Однако данный подход поддерживается далеко не всеми исследователями. Так, профессор А.И. Бобылев, В.Д. Перевалов выделяют в едином правовом пространстве РФ подуровень местного самоуправления [32] . Представляется, что выделение нормативных актов местного самоуправления в качестве отдельного уровня в структуре правового пространства некорректно, так как данный уровень определяется объемом полномочий, а не федеративной структурой государства. В литературе не существует единого подхода относительно многоуровневости структуры правового пространства РФ. Большинство ученых, в том числе Ю.А. Тихомиров, В.М. Синюков, И.В. Петелина, Е.М.Марченкова и другие, придерживаются мнения, что «законодательная система РФ является двухуровневой. Есть федеральное законодательство, развивающееся как в рамках исключительной компетенции федерации, так и в рамках совместных предметов ведения с ее субъектами. Есть законодательство субъектов федерации, принимаемое в пределах совместной компетенции, так и самостоятельно» [33] . Сходство федеральной и региональной правовых систем республик и иных субъектов РФ состоит в закреплении положений, установленных в федеральных нормативных правовых актах, а различаются тем, что правовые нормы субъектов РФ содержат более детальную регламентацию и такие положения, которые в федеральном законодательстве отсутствуют, а также «пределами территории действия в зависимости от властных полномочий принявшего его органа» [34] .
Важной характеристикой правового пространства Российской Федерации является его системно-структурный характер. В этой связи требуется сопоставление категории «правовое пространство» с устоявшимися уже категориями «правовая система», «система права» и «система законодательства». Правовая система представляет собой, во-первых, систему четко структурированную, включающую в себя вполне определенный набор элементов – реальных явлений и институтов социально-правовой действительности в их взаимосвязях и взаимоопосредованиях. Во-вторых, систему динамическую, что проявляется как во внутренних взаимодействиях, «работе» элементов системы, так и во взаимодействиях данной системы с другими социальными системами (например, с системой социального «неправового» регулирования, с политической системой общества, с гражданским обществом, с экономической системой, с цивилизационно-культурным комплексом и т.д.). В состав статической стороны правовой системы включается в качестве ее «стержня», несущей конструкции система правовых норм, выраженная в законодательстве [35] .
Единство правового пространства, основанное на строгом соблюдении федеральной Конституции, является одним из основных элементов целостности государства. Данный тезис подтверждается в ряде научных публикаций по проблемам федерализма [36] . Как показывает опыт развития правовой системы в России, одной из главных проблем развития законодательства в нашей стране является обеспечение его единства.
Конституция Российской Федерации исходит из того, что субъекты Российской Федерации входят в единую систему федеративных отношений, урегулированную Конституцией и федеральными законами, а проблема заключается в том, чтобы обеспечить соответствие конституций, уставов субъектов Российской Федерации федеральной Конституции, тогда и только тогда Федерация может быть стабильной и прочной.
А.С. Саломаткин характеризует Конституцию Российской Федерации как ядро единого правового пространства России [37] . М.Н. Марченко отмечает, что «выступая в качестве Основного Закона государства и общества в целом, Конституция России служит своеобразным фундаментом, юридической базой, на основе которой должно строиться и развиваться все федеральное и иное законодательство» [38] .
Одной из основ конституционного строя России, имеющей большое значение для института федерального вмешательства, является положение части 2 ст.15 Конституции Российской Федерации, согласно которому органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации. Это относится ко всем видам деятельности органов государственной власти, включая нормотворческую деятельность.
Сохранение единства Российской Федерации является обязательным условием ее существования как суверенного государства. Именно поэтому Конституция РФ устанавливает в статье 5, что федеративное устройство Российской Федерации, в частности, основано на ее государственной целостности и единстве системы государственной власти.
Действиям федеральной власти (во всех ее организационных компонентах) при решении государственно-значимых задач регионального и местного развития на всем протяжении новейшей истории России так и не удалось обрести того желанного качества системной целостности, которое единственно могло бы дать достаточные основания квалифицировать указанные действия институтов власти как полноценную государственную региональную политику [39] .
Законодательство федеративного государства, включая и его конституционную отрасль, представляет собой единую систему – систему законодательных актов, регулирующих общественные отношения, состоящую из федерального и регионального законодательства, образующих в своем единстве законодательство Российской Федерации [40] . Вне этой системы оно существовать не может, ибо реальным становится распад страны и обретение ее субъектами полного государственного суверенитета. Противоречия между двумя уровнями конституционного законодательства создают законодательные предпосылки для этого, хотя последние не могут являться правовыми, так как противоречат естественному конституционному праву [41] . Исключительно важным представляется выработать единую систему базовых принципов, категорий и понятий, которые используются при создании как федеральных, так и региональных актов [42] .
Формирующаяся и стремительно развивающаяся правовая система Российской Федерации характеризуется следующими конституционными признаками.
Во-первых, закреплено двухуровневое построение правовой системы Российской Федерации и ее единство (ст. 1, 4, 5 Конституции РФ). При этом в состав правового пространства России включается и федеральное законодательство, как совокупность нормативных правовых актов, действующих на всей территории страны, и законодательство субъектов в составе Российской Федерации, как совокупность нормативных правовых актов, принятых органами власти субъектов Федерации в пределах их компетенции.
Во-вторых, конституционными нормами урегулированы сферы исключительного и совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 71, 72 Конституции РФ).
Основы разграничения полномочий заложены Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 11). Законодательная компетенция Федерации и ее субъектов зафиксирована Конституцией РФ, прежде всего путем перечисления отраслей законодательства, отнесенных к ведению только Федерации и совместному ведению, а затем путем определения объектов законодательного регулирования Федерации (ст. 71), а также Федерации и ее субъектов (ст. 72).
В-третьих, гарантирована самостоятельность субъектов РФ в сфере законотворчества (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ) [43] .
Каждый субъект Федерации имеет свое законодательство, республика – конституцию, иные субъекты – устав. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
В-четвертых, введена общая процедура разрешения юридических коллизий путем отнесения к ведению Федерации федерального коллизионного права (п. «п» ст. 71 Конституции РФ).
Каждый уровень нормотворчества, как составляющая единства правового пространства, имеет свои границы и предмет правового регулирования и характеризуется относительной самостоятельностью. В то же время все уровни должны быть взаимосогласованы и упорядочены. Одной из причин бесформенности единства правового пространства страны является несоблюдение принципа приоритета норм Конституции РФ над иными правовыми нормами, федеральных правовых норм над нормами субъектов Федерации.
Впервые проведение юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации было установлено Указом Президента Российской Федерации от 03.12.1994 г. №2147 «О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации» [44] и был определен орган, на который возложено проведение юридической экспертизы – Министерство юстиции Российской Федерации.
Согласно Федеральному регистру нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по состоянию на 3 сентября 2008 г. интегрированная база данных содержит сведения о 359738 региональных нормативных актах, 216614 из которых являются действующими.
Дополнительный импульс к активизации работы по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, придал Указ Президента Российской Федерации от 10.08.2000 г. №1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации», возложивший на Министерство юстиции Российской Федерации и его территориальные органы функцию по ведению федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Федеральный регистр представляет собой базу данных о региональном законодательстве, которая, кроме текстов нормативных правовых актов включает и дополнительные сведения о них – экспертные заключения территориальных органов Минюста России, решения судов, протесты прокуроров и другие. Федеральный регистр предоставляет гражданам возможность получить информацию о нормативных правовых актах, принятых региональными органами государственной власти. Его ведение осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации и его территориальными органами. Указ также предусматривает проведение юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, как основной составной части ведения федерального регистра.
Значительное координационное влияние на развитие регионального законодательства оказывают федеральные законы, которые устанавливают формы региональных актов в рамках регулируемых отношений, закрепляют соподчинение актов внутри охватываемой отраслевым законодательством совокупности правовых актов, определяют вопросы, подлежащие правому регулированию в региональных актах.
В связи с проводимыми реформами, определением приоритетных направлений внутренней политики федеральное законодательство России на современном этапе подвержено значительным изменениям. Интенсивное обновление законодательства на федеральном уровне вызывает необходимость принятия значительного количества новых нормативных актов и внесения достаточно большого количества изменений в законодательство субъектов России. Таким образом федеральное законодательство оказывает непрерывное модифицирующее воздействие на региональное.
Таким образом, Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство всеобъемлюще влияют на региональное законодательство, определяя цели, задачи, основные направления формирования и развития системы законодательства субъектов России. Данное утверждение позволяет сделать вывод, что два уровня законодательства в России не являются отдельными, изолированными правовыми явлениями. Единство и непротиворечивость данных уровней законодательства является одним из важней условий достиж
Источник
