Опыт региональной политики развивающихся стран

Региональная политика: опыт развитых стран и становление в РФ

Введение

1. Региональная политика: опыт развитых стран и становление в РФ

2. Современное состояние проблемы взаимоотношения центра и регионов в Российской экономической политике

2.1 Проблемы взаимоотношения центра и регионов в Российской экономической политике

2.2 Институциональная инфраструктура

2.3 Нормативная база, финансовые ресурсы и механизм реализации региональной политики

3. Зарубежный опыт ведения региональной политики и перспективы ее развития

3.1 Региональная политика в развитых странах

3.2 Практическое использование западного опыта

3.3 Политические факторы в региональной политике

3.4 Перспективы региональной политики

Региональная экономика — одна из важнейших отраслей экономических знаний. Предметом региональной экономики является изучение социально-экономического регионального размещения производи­тельных сил России и развития отраслей ее экономики, важней­ших природно-экономических, демографических и экологических особенностей регионов, а также межрегиональных, внутрирегио­нальных и межгосударственных экономических связей. Иными словами, важной составляющей предмета исследований регио­нальной экономики является изучение пространственного ас­пекта общественного воспроизводства.

Региональная экономика как научная область знаний зани­мается исследованием закономерностей, принципов всех эле­ментов производительных сил и социальной инфраструктуры в территориальном аспекте, анализом и прогнозированием, а также обоснованием направлений размещения производитель­ных сил с учетом общей стратегии социально-экономического развития и экологических требований; изучением экономики республик и регионов и межрегиональных экономических свя­зей, исследованием территориальной организации хозяйства. Но в то же время региональная экономика изучает развитие и размещение производительных сил Российской Федерации в целом, ибо экономика каждого региона рассматривается преж­де всего как часть единого хозяйственного комплекса России.

Целью курсовой работы является изучение проблемы взаимоотношения центра и регионов в российской экономической политике.

Актуальность данной темы заключается в том, что региональная экономика изучает природно-ресурсный по­тенциал России и ее регионов, население, трудовые ресурсы и современные демографические проблемы, анализирует старто­вый уровень экономики России и ее регионов в период становления и развития рыночных отношений, определяет основные факторы размещения производительных сил в переходный пе­риод к рынку, изучает структуру хозяйства и определяет пути ее рационализации, направления структурной перестройки экономики России и ее регионов, место России в мировой хо­зяйственной системе.

Исходя из цели, формируются задачи курсовой работы:

1. региональная политика: опыт развитых стран и становление в РФ;

2. современное состояние проблемы взаимоотношения центра и регионов в Российской экономической политике;

3. зарубежный опыт ведения региональной политики и перспективы ее развития.

1. Региональная политика: опыт развитых стран и становление в РФ

Воздействие государства вполне значимо корректирует про­цессы регионального развития. В большинстве случаев, как и при воздействии «естественных» факторов, государство не преследует соб­ственно региональных (территориальных) целей, осуществляя свое вме­шательство. Скорее можно говорить о «непредвиденных» региональных последствиях деятельности государства. Это справедливо для всех тер­риториальных уровней. Хороший пример из российской действитель­ности — уплата основных налогов по месту регистрации головного офиса. Решение это было принято из политических и фискальных соображений. Но оно имеет значительные региональные последствия: резкое увеличение различий в бюджетной самообеспеченности регио­нов, территорий, временный подъем (и спад) «офшорных» зон. И лишь в «некоторых» случаях вмешательство государства напра­влено на достижение собственно региональных, территориальных целей. Именно в этом случае и можно говорить о региональной политике госу­дарства. Региональной политикой следует считать целенаправленную, институционально и законодательно оформленную деятельность орга­нов государственной власти, имеющую целью достижение позитивных (с его точки зрения) сдвигов в территориальной организации и структуре общества и/или хозяйства и осуществляемую присущими ей метода­ми. Государственная региональная политика имеет свои особые цели, предмет, формы и методы и осуществляется на долговременной основе. Региональная политика не может рассматриваться как панацея при решении всех региональных проблем. Ее возможности сильно ограничены, и не только нехваткой средств у государства. Идущие в об­ществе и экономике процессы значительно «мощнее» по своим про­странственным последствиям, чем собственно региональная политика. Пространственные последствия вмешательства государства по иным каналам значимее, чем в рамках собственно региональной политики. В пространственном плане региональная политика может замедлить или временно приостановить действие «естественных» процессов или иных направлений воздействия государства (или усилить их), умень­шить их негативные последствия, но не в состоянии повернуть их вс­пять (Artobolevskiy, 1990). Так, в западных странах политика разгрузки крупнейших агломераций (в 50-70-е годы) способствовала увеличению миграции из них населения и хозяйства, но основные факторы, вызвав­шие суб — и рурурбанизацию — желание людей жить более комфортно на менее урбанизированных территориях, а компаний — размещать на них свои мощности (что дешевле и технологически удобнее).

То или иное определение региональной политики представляет не только научный интерес. От этого зависит и ее практическая ре­ализация. Это станет окончательно ясно ниже, при сравнительном анализе российской и западной региональной политики. Но уже здесь необходимо отметить, что термин «региональная политика» тракту­ется в России необычайно широко. Практически в него включается все, что относится к регионам/субъектам Федерации и размещению производительных сил (Указ, 1996; О ходе реализации, 1999). Таким образом, в региональную политику попадают вопросы, относящиеся к смежным областям: государственное строительство (проблемы стано­вления и развития федеративных отношений и взаимоотношений трех уровней власти, включая местное самоуправление), экономическая политика (повышение эффективности размещения производительных сил), национальная/этническая политика (улучшение межнациональ­ных отношений) и т. д.

В данной главе речь пойдет о региональной политике центральных органов государственной власти. В этом случае региональная политика решает территориальные проблемы общегосударственного значения. Своя региональная политика может реализовываться (и реализуется) и на более низких территориальных уровнях. Следует отметить, что при движении «вниз» на определенном уровне региональная политика, с ее косвенными мерами стимулирования, становится не операциональ­ной и «заменяется» пространственным (физическим) планированием с его более прямыми и жесткими методами регулирования (прежде всего на базе строгого зонирования территории и определении ее инфраструк­турного каркаса) хорошо известен и в России. Проведение региональной политики в федеративном государстве имеет свои особенности. Необходимо учитывать большие возможности и самостоятельность регионального уровня. Это, несомненно, услож­няет реализацию региональной политики. Но ни в коем случае нельзя передать всю ее на региональный уровень. В этом случае единая феде­ральная региональная политика просто исчезнет, ибо проводиться она может лишь из Центра. А кто еще сможет «взвесить» проблемы субъек­тов Федерации, не говоря уж о более мелких территориальных единицах. И в большинстве федеративных государств региональная политика осу­ществляется из Центра, используя свои собственные территориальные единицы (подробнее ниже). Лишь в Бельгии, испытывающей силь­ные дезинтеграционные тенденции на национальной почве, есть свои собственные слабо скоординированные региональные политики для Фландрии и Валлонии.

Осуществляя региональную политику, государство может решать проблемы повышения конкурентоспособности экономики в целом (и помогать для этого самым преуспевающим регионам), стимули­ровать использование собственных природных ресурсов (и помогать регионам их сосредоточения) и т. д. Целенаправленная деятельность государства, направленная на снижение пространственных социально-экономических диспропорций, становится важнейшей составляющей региональной политики, когда они (диспропорции) достигают чрез­мерного уровня, препятствующего нормальному функционированию страны (угроза ее единству, рост регионального антагонизма и т. д.), и их опасность осознается населением и политиками. В этих усло­виях перед государством возникает вопрос о необходимости создания и развития «выравнивающей» региональной политики.

Существует весьма распространенное мнение (особенно среди эко­номистов), что помощь кризисным территориям можно начать лишь по­сле значительного улучшения положения в экономике. В соответствии с логикой данного подхода, помощь надо преимущественно напра­влять на развитие «районов-локомотивов», которые и обеспечат подъем экономики. И уже после этого можно будет полученные средства напра­вить на нужды кризисных территорий. Такие предложения содержались еще в программе правительства Гайдара; нынешняя деятельность Ми­нистерства экономического развития и торговли «работает» в этом же направлении (что абсолютно логично для этого Министерства, но не ис­черпывает суммарные интересы страны).

Данный подход будет способствовать, на первом этапе, росту региональных диспропорций в стране. Сколько продлится этот этап абсолютно не ясны, а региональные диспропорции в стране будут возрастать (особенно между центром и периферией). В этих условиях откладывать внедрение «выравнивающей» региональной политики уже опасно с политической и социальной точек зрения.

Существующие в РФ пространственные диспропорции чрезмер­ны и требуют вмешательства государства. Само наличие столь значимых пространственных диспропорций является общегосу­дарственной проблемой, которая не может быть решена без помощи федерального Центра. Последний выступает, в данном случае, и как инициатор, и как организатор, и как контролер коллективных действий всех трех территориальных уровней власти. Откладывать внедрение «выравнивающей» РП опасно (лучший пример — Дагестан и Северный Кавказ в целом) и, даже, экономически не эффективно, так как в бу­дущем решение этой кумулятивно нарастающей проблемы потребует больших ресурсов.

Очевидный прогресс в области региональной статистики на фе­деральном уровне (как, впрочем, и на региональном) позволил ко­личественно оценить социально-экономические диспропорции между субъектами Федерации (несмотря на все недостатки современной стати­стической базы). Стало ясно, что по уровню безработицы и душевых до­ходов, ВВП на душу населения и т. п. показателям субъекты Федерации отличаются друг от друга более чем на порядок. В 1998 г. максимальный и минимальный показатели различались: ВВП на душу населения — в 21 раз, уровень безработицы — в 11 раз, душевой доход (с учетом покупательной способности рубля) — в 13 раз (Российский, 1999).

Более того, статистические показатели свидетельствуют об увели­чении указанных диспропорций между субъектами в 90-е годы (кризис весьма неравномерно «шел» по территории страны). Очевидно, что рыночные реформы были более благоприятны для одних регионов, чем для других. Наибольшие «блага» от него получили обе столицы, регионы, поставляющие пользующееся спросом, в том числе на миро­вом рынке, сырье и полуфабрикаты. Пострадали многие традиционные промышленные (особенно связанные с ВПК) и аграрные районы.

Внутренняя пространственная неравномерность характерна и для самих субъектов Федерации. Как правило, речь идет о «противо­стоянии» более развитой и благополучной столицы (и иногда еще 1—2 крупных центров) и «кризисной» периферии. Таким образом, мо­дель «центр — периферия», характерная для РФ в целом, воспроизво­дится и на субъектном уровне. При этом во многих регионах отмечал­ся очень значимый пространственный разброс основных социально-экономических показателей. Это и понятно, учитывая значительные территориальные масштабы большинства суюъектов Федерации.

Понятно, что если судить о региональных диспропорциях в стра­не в целом на уровне административных районов и городов, то их (диспропорций) размах будет еще значительнее (о чем свидетельствуют и имеющиеся на федеральном уровне «фрагментарные» статистические данные).

Дело не только в масштабах социально-экономических диспро­порций. Более тревожат крайне низкие абсолютные показатели самых кризисных территорий (например, уровень безработицы более 70%, который наблюдается в некоторых «угольных» ареалах) и «застойный» характер кризиса в них. Очевидно существование обширных террито­рий, отставших «исторически», пострадавших от проводимых реформ, имеющих периферийное положение. Несмотря на все различия меж­ду ними, их отличают низкие социально-экономические показатели, отсутствие достаточных собственных ресурсов для саморазвития и не­возможность улучшить свое положение без помощи государства.

При любом территориальном уровне анализа абсолютно ясно, что пространственные диспропорции в РФ настолько велики, что сами по себе являются обшестрановой проблемой, ибо ведут к дезинтегра­ция страны. Они требуют адекватной реакции государства, его ответа на исходящие от этих диспропорций угрозы. Речь идет о сохранении единства страны (и не только политического, но и социально-эконо­мического, культурного и т. д.), смягчении регионального антагонизма в стране, соблюдении принципа социальной справедливости.

Государство просто обязано, как минимум, продекларировать свою ответственность за все население и всю территорию страны. Население многих кризисных территорий чувствует себя «брошенным» властями всех уровней.

2. Современное состояние проблемы взаимоотношения центра и регионов в Российской экономической политике

2.1 Проблемы взаимоотношения центра и регионов в Российской экономической политике

Реальная же ситуация, сложившаяся ныне в России, как всегда уникальна. Обострение региональных проблем и диспропорций оче­видно. Необходимость создания масштабной региональной политики признается как населением, так и властями. Само это словосочетание встречается в речах политиков и чиновников самых разных уровней и «направлений». Но до сих пор в России нет ни одного официального документа, в котором бы открыто и прямо ставились те задачи, которые так типичны для региональной политики многих развитых стран мира. Естественно, нет и ни одного закона прямого действия (как на Западе), касающегося развития кризисных районов (или даже одного их типа — скажем, депрессивных или слаборазвитых), более того пока есть только один достаточно детально разработанный проект закона — он касается только депрессивных регионов.

Региональной политики, адекватной остроте территориальных про­блем России и ее масштабам, нет. Пока все ограничивается разработкой различных «общих» документов и их обсуждением, созданием отдель­ных ее элементов (институциональная инфраструктура, экспертиза за­конопроектов и т. п.), принятием практически не скоординированных региональных программ, выплатой трансфертов и, естественно, про­ведением слушаний в Думе, конференций, круглых столов, семинаров и симпозиумов.

Очевидно существование в РФ отдельных элементов «выравниваю­щей» РП, но говорить о некой систематической политике пока нельзя. Отсутствуют такие необходимые элементы любой политики, как ско­ординированная институциональная инфраструктура, законодательная база и выделение средств, адекватных остроте и масштабу проблем. Более того, федеральный центр лишен даже достоверной и полной информации о региональных проблемах страны.

2.2 Институциональная инфраструктура

Важнейшая причина отсутствия адекватной существующим про­блемам региональной политики — ее институциональная «бесхозность». Ею занимается множество федеральных органов. Различными ее аспек­тами занимаются в Администрация Президента, центральном аппарате Правительства, Министерстве экономического развития и торговли, Министерстве по делам федерации, национальной и миграционной по­литики (в прошлом «. и региональной политики», и просто «Министер­ство региональной политики»), в Государственной Думе и Совете Феде­рации (в обеих палатах парламента есть комитеты, «ведущие» вопросы федерализма и региональной политики). Координации между этими ор­ганами практически нет, как нет и «главного» института в данной сфере. Для всех этих органов региональная политика имела и имеет третьестепенное значение, часто воспринимается как ненужная на­грузка. Нет ни одного федерального института, для которого «вы­равнивающая» региональная политика была бы единственной сферой деятельности, или хотя бы среди основных. Именно поэтому страна не имеет ни одного закона в области региональной политики. Пассив­ность законодательной власти соседствует с еще большей пассивностью власти исполнительной.

На практике региональная политика чаще всего рассматривается в качестве деятельности, призванной решать экономические проблемы страны (правильное «размещение производительных сил») и, соответственно, ее пытаются индустриально втиснуть в Министерство экономического развития и торговли. Попытки заставить это Мини­стерство исходить в своих решениях из социально-политических со­ображений априори обречены на провал. Решая свои задачи, региональ­ная политика неминуемо снижает эффективность экономики страны в целом. Ученые регионалисты хорошо знакомы с дилеммой «эф­фективность или равенство» (Richardson, 1969). Региональная политика обычно направлена на увеличение «равенства» и, следовательно, за счет снижения экономической «эффективности». Цеди же Министерства экономического развития и торговли диаметрально противоположны.

Региональная политика пострадала больше других направлений воздействия государства от институциональной «чехарды» 90-х годов. И в новой структуре правительства ее место четко не определено. Ясно лишь, что она будет «делиться» между министерствами эконо­мического развития и торговли и по делам федерации, национальной и миграционной политики.

2.3 Нормативная база, финансовые ресурсы и механизм реализации региональной политики

Включение в сферу деятельности региональной политики практи­чески всех направлений деятельности государства — а все они, есте­ственно, реализуются на тех или иных территориях — ведет к ее отсут­ствию и принятию документов, состоящих из благих пожеланий. Указ Президента от 3 июня 1996 г. и утвержденные им Основные положения региональной политики (Указ, 1996) включили в себя все — от федера­лизма и местного самоуправления до экологии и национальных отноше­ний. Но в документах нет ни целей собственно региональной политики, ни путей их достижения. Недаром раздел «Нормативная правовая база региональной политики» говорит лишь о необходимости «гармониза­ции отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации». О законах, необходимых для реализации региональной по­литики, нет ни слова, А ведь этот Указ практически пока единственный официальный документ в области региональной политики.

На сегодня региональная политика практически лишена право­вой базы. Можно вспомнить разве что закон, регулирующий развитие северных территорий. Но он, во-первых, касается лишь одного типа территорий, а во-вторых, имеет во многом рекомендательный характер. Кроме того, в ежегодных законах о бюджете прописываются отдель­ными статьями регионально-ориентированные статьи бюджета, но это лишь констатация сложившегося положения. Расходы на собственно региональную политику не прописаны.

Некоторый прогресс в указанной сфере все же намечается. Сейчас в Думе идет обсуждение трех законопроектов — о развитии депрес­сивных регионов (уже упоминался выше), основных понятиях регио­нальной политики и региональных программах. К сожалению, вместе эти три законопроекта системы не составляют, кроме того, надо еще посмотреть, в каком окончательном виде они будут приняты. Но ини­циативу Думы, а все три документа инициированы ею, можно только поддерживать.

В условиях информированности РП практически отсутствуют. В федеральном бюджете 1998 г. было выделено 2 млрд рублей на раз­витие депрессивных районов. Но так как последних официально не су­ществовало, то эти деньги практически были использованы для выплат трансфертов.

Одна из причин низкой эффективности реально проводимой ре­гиональной политики — это распыление выделяемых средств (плюс от­сутствие последовательности при ее реализации). Хороший пример — федеральные целевые региональные программы. Таковых уже насчи­тывается несколько десятков. Но при этом программы финансируются федеральным центром, как правило, от 0 до 30-40% (от запланирован­ного), и лишь частично «живыми деньгами». Второй показатель дости­гался только в «лучшие годы» и для избранных программ (при условии активного лоббирования).

Да и сами программы принимаются отнюдь не только для са­мых кризисных субъектов Федерации (такая задача не ставится даже формально). Так, до недавнего времени не было такой программы по Дагестану. А внутри субъектов средства программ шли, преиму­щественно, в более развитые, а отнюдь не кризисные ареалы. Это и понятно, так как при отборе инвестиционных проектов (и на феде­ральном, и региональном уровнях) предпочтение отдавалось наиболее экономически эффективным.

С определенной степенью условности к РП можно отнести си­стему трансфертов, федеральных целевых региональных программ, по­мощь угольным регионам и ЗАТО, финансирование «северного» завоза.

Практически везде речь идет о субсидиях (даже когда формально де­кларируется возврат получаемых денег). Отдельные территории страны получали налоговые и таможенные льготы. В рамках проводимых ме­роприятий помощь получают как реально кризисные территории, так и относительно благополучные. Система поддержки собственно кри­зисных территорий отсутствует. Даже не ставится задача официально выделения собственно кризисных территорий. Естественно, остается огромный простор для принятия субъективных решений.

Еще в 1993 г. в Администрации Президента был создан первый вариант «Региональной стратегии России», сходные документы были разработаны в гг. в Министерстве по делам национальностей и региональной политики, Министерстве экономики, Государственной Думе, Академии наук. При всех своих отличиях они, суммарно, вполне могли бы стать базой для конкретной региональной политики. Более того, на базе «Региональной стратегии России» в 1994 г, создается Программа развития депрессивных районов, к концу 1995 г. программа развития кризисных регионов уже имелась в Министерстве по делам национальностей и региональной политики.

В «Региональной стратегии России» были сформулированы три главные цели новой РП (благополучие граждан, целостность государ­ства, территориальная справедливость) и основные особенности новой региональной политики (общественный, а не только экономический, подход, рекомендательный, а не директивный, характер, упование на самоорганизацию общества, примат социальных целей над эко­номическими и т. д.). Это своего рода свод принципов, на которых должны базироваться конкретные мероприятия.

Стратегия регионального развития России вполне могла бы стать базой для разработки конкретных законов и программ в области регио­нальной политик. За два года Стратегия не была реализована, но ока­зала несомненное воздействие на мышление ряда политиков верхнего

Осенью 1994 г. на базе стратегии был выработан уже более «прак­тический» документ — «О Программе помощи депрессивным районам» (в том же Аналитическом управлении) — и он не был реализован. Сначала были надежды «учесть» его в бюджете 1995 г., затем 1996 и т. д. Часть его положений учтена в документе, подготовленном Министер­ством по делам национальностей и региональной политики (см. ниже).

Немного позднее появились проекты «Основных положений ре­гиональной политики в Российской Федерации» и «Основных поло­жений федеральной программы депрессивных и отсталых районов подготовленные Министерством по делам национальностей и регио­нальной политики.

Итак, уже к концу 1995 г. федеральные власти обзавелись целой системой документов по региональной политике. Дело было за ма­лым — их внедрением в жизнь. На это федеральные органы нацеливало и второе послание Президента Федеральному собранию, где была поста­влена задача введения в федеральный бюджет 1996 г. таких корректив, которые окажутся необходимыми для постепенной реализации наме­ченных целей региональной политики, в том числе программы помощи

Уже первые попытки реализации указанной программы натолк­нулось на сильное сопротивление различных политических кругов. На стадии обсуждения стало ясно, что конкретизация региональной стратегии и политики окажется в России непростым делом, требующим гонкого знания политических нюансов, в том числе и отношений между федеральными властями и региональными элитами. Документы, подго­товленные Министерством по делам национальностей и региональной политики, не были одобрены правительством, а вышедший в 1996 г. уже упоминавшийся Указ Президента как бы подвел черту под списком официальных программ и документов. Идеи развития региональной политики практически были отвергнуты, в том числе и практические шаги по развитию кризисных территорий.

Мониторинг региональных ситуаций и региональных проблем («ре­гиональный мониторинг») как информационно-аналитическая база ре­гиональной политики России в настоящее время отсутствует. Слабая информационная обеспеченность региональной политики дает возмож­ность широкого использования несистематизированной и конъюнк­турно препарированной региональной информации. Наличие хотя бы минимально структурированного регионального мониторинга могло бы заметно поднять престиж региональной политики, усилить объектив­ность, значимость и научную доказательность предлагаемых решений в области государственного регулирования территориального развития. Для региональной политики пока нет и достаточной статистичес­кой базы. Госкомстат России собирает детальную статистику по субъ­ектам и значительно менее подробную по городам, но не по админи­стративным районам. Таким образом, в Центре нет детальной картины происходящих внутри субъектов Федерации процессов, как и достаточ­но детальной картины страны в целом. Впрочем, этот недостаток можно легко восполнить, так как в столицах регионов все необходимые данные имеются, и речь идет лишь об их унификации и передаче в Госкомстат. Научная база для разработки российской региональной политики явно недостаточна. В стране нет ни одного научного подразделения, занятого анализом тенденций регионального развития, проблемным районированием, разработкой инструментария региональной полити­ки, критической оценкой отечественного и зарубежного опыта (речь идет о сути, а не о вывесках). В то же время необходимые кадры суще­ствуют, но они разбросаны по различным учреждениям ив условиях нехватки средств вынуждены заниматься иными проблемами, которые оплачиваются. Даже небольшая помощь государства могла бы приве­сти к созданию необходимого научного центра (лучше всего в рам­ках РАН — нужен хотя бы относительно независимый научный центр),

3. Зарубежный опыт ведения региональной политики и перспективы ее развития

3.1 Региональная политика в развитых странах

В развитых странах ситуация кардинально отлична. Масштабная региональная политика уже много лет существует во всех развитых странах. Преимущественно она направлена на выравнивание простран­ственных диспропорций в уровне социально-экономического развития, что и официально декларируется государством. Только в ее рамках до­стижение региональных целей и смягчение указанных диспропорций осознанно ставится государством на первый план, и она является наиболее эффективным, хотя и не единственным инструментом вырав­нивания.

Региональная политика является такой же «политикой», как внеш­няя, макроэкономическая, экологическая и т. д., со своей институ­циональной инфраструктурой и законодательной базой. В ее рамках осуществляется перераспределение между регионами огромных средств (до нескольких процентов валового внутреннего продукта страны). При этом региональная политика осуществляется центральными органа­ми власти, ибо только они могут сопоставить ситуацию в различных регионах/ареалах (и «покрыть» всю страну) и решить, какие из них «заслуживают» помощи и в каких размерах.

Для РФ особый интерес представляет опыт стран Западной Евро­пы (и общая региональная политика Европейского Союза). Для Запад­ной Европы характерны большие, чем в Северной Америке, простран­ственные диспропорции. Традиционна для Западной Европы и большая «вера» в регулирующие возможности государства (чем для США). И, наконец, у этого региона и РФ много общего в экономической истории. В развитых странах целенаправленное вмешательство государства в процессы регионального развития, т. е. региональная политика, на­чинается, когда пространственные социально-экономические диспро­порции становятся чрезмерными (что рассматривается как неизбежные негативные последствия деятельности рыночных механизмов). Понятие

«чрезмерные» никак не параметризовано и каждой страной определя­ется самостоятельно, исходя из уровня и истории развития, господству­ющей идеологии, существования «национальных территорий» и т. д.

Региональная политика развитых стран решает, прежде всего, социальные, а не экономические проблемы (правда, действуя только через экономику). Государство вмешивается в ход регионального разви­тия из соображений социальной справедливости, заботясь о реальном единстве страны. Априори полагается, что государство обязано забо­тится обо всех гражданах страны (в том числе и живущих в кризисных районах) и что страна не может быть реально едина при слишком заначительных пространственных различиях в уровне развития и качестве жизни населения.

Лишь очень богатые и относительно внутренне однородные стра­ны (как, например, Нидерланды или Дания) могут позволить себе обходится без «выравнивающей» региональной политики социальной направленности (и то периодами), делая упор на помощи наиболее развитым районам — для усиления их конкурентоспособности на ми­ровых рынках.

Региональная политика не может быть реализована без «позитив­ной дискриминации» кризисных регионов. Им и только им дается от государства дополнительная помощь (в различных видах). И хотя помощь идет от центральных органов власти, все в странах Запада понимают, что в их пользу перераспределяются средства, «изъятые» из более благополучных регионов. Региональная политика, таким обра­зом, предполагает неравенство районов. И сама идея необходимости такого перераспределения средств между регионами не встречает оппо­зиции на Западе (хотя о его масштабах много спорят): предполагается, что оно является разумной платой за единство страны.

Коренной для региональной политики западных стран вопрос — какая институциональная модель будет избрана. Известны случаи со­здания своего рода специализированных министерств региональной политики и ее передачи иным институтам государственной власти. При создании отдельного органа для управления региональной политикой он может распределять «собственные» средства или лишь осуществлять контроль за деятельностью других институтов. Западный опыт сви­детельствует о предпочтительности наличия отдельного государствен­ного органа, ответственного за региональную политику (как DATAR во Франции).

Западный опыт свидетельствует о предпочтительности использова­ния формальных количественных критериев при выделении кризисных территорий. В большинстве случаев нескольких показателей вполне достаточно: душевой валовой внутренний продукт, уровень безработицы, размеры заработной платы и доходов на душу населения. Правда, определенные возможности для учета качественных характеристик ча­сто намеренно оставляются.

Если до середины 70-х годов в развитых странах в качестве таких объектов выделяли весьма обширные территории (вполне сопоставимые с нашими субъектами Федерации), то позднее идет переход к значи­тельно меньшим по площади ареалам, вплоть до отдельных частей городов. Так, в систему региональной политики Европейского Союза входит программа «URBAN». Она направлена на социальное и экономическое возрождение кризисных городов и пригородов в странах Союза. Переход к ограниченным по площади кризисным территориям связан как с попытками сэкономить государственные средства, так и с реально идущей фрагментацией пространства. Весьма благополуч­ные ареалы возникают в классических кризисных районах (например, в Руре или Уэльсе), очаги кризиса — в традиционно благополучных регионах (например, в центральных частях столиц).

Виды помощи, которые может предоставить государство в рамках региональной политики, весьма немногочисленны. Оно может дать что-то ареалу (дотации, льготные займы, создание инфраструктуры) или не взять что-то у него (налоговые льготы). Искусство региональной политики состоит в том, чтобы, сочетая указанные меры, дать ареалу минимум, но достаточный для его развития.

3.2 Практическое использование западного опыта

Насколько реально на нынешнем этапе практически использовать опыт западных (т. е. развитых) стран в области региональной политики? Создавая российскую региональную политику, безусловно, невозможно копировать западные аналоги: слишком отлична от стран Запада наша страна и ситуация, в которой она находится.

Так, для поведения равномасштабной с Западом региональной политики у РФ просто нет средств. Бюджет только «Структурных Фондов» ЕС, практически целиком идущий на финансирование РП, за период с 1994 по 1999 гг. составил почти 25 млрд долл./год (что больше федерального бюджета РФ). Но знать зарубежный опыт необходимо, И в России придется решать ряд основополагающих для региональной политики вопросов, и при этом учесть западный опыт (и позитивный, и негативный) просто необходимо.

На первом этапе предстоит оценить, насколько пригодна для наших условий сама идеология региональной политики Запада: ответственно­сти государства (в липе центральных органов власти) за все население и территорию страны, невозможности нормального функционирова­ния страны со значительными пространственными социально-эконо­мическими диспропорциями. Если же принимаем западную модель социально ориентированной региональной политики, то надо одновре­менно понимать ее экономическую «убыточность» (во всяком случае, ь краткосрочном и среднесрочном плане).

Понятны все различия между Россией и развитыми странами. Что же может свидетельствовать в пользу использования опыта послед­них (в области региональной политики)?

Экономическая история и трансформация территориальной струк­туры России (и даже СССР) и развитых стран имеют много общего. Были и существуют районные аналоги и сходные проблемы региональ­ного развития. Не следует переоценивать уникальность России.

За более чем 60 лет своего «официального» существования в стра­нах Запада региональная политика накопила огромный позитивный и негативный опыт реализации в различных экономико-финансовых, исторических и политических условиях. Следует помнить и о том, что региональная политика появилась как часть ответа государства на миро­вой экономический кризис гг., который по своим масштабам вполне сопоставим с российским 90-х (и имел много общего в своей географии). Используя весь накопленный на Западе опыт (а не только современный), можно многое почерпнуть для современной российской региональной политики.

В настоящее время западная региональная политика внедряется по­чти во всех экс-социалистических странах (в тех из них, кто претендует на вхождение в Европейский Союз). Уже полученный при этом опыт представляет интерес и для России, ибо показывает возможность реали­зации западной модели региональной политики в переходный период.

Научная база региональной политики находится на несравнен­но более высоком уровне, нежели в России (что и понятно, учиты­вая «государственный заказ» и щедрое финансирование). Свидетель­ство этого — поток публикаций (монографий, сборников, статей), многочисленные конференции, интернетовские сайты. Широко развиты и прикладные исследова­ния. Суммарно можно говорить о развитой научно-аналитической базе региональной политики.

Анализ истории развития и современного состояния западной ре­гиональной политики позволяет сделать ряд выводов, имеющих прак­тическое значение и для России (при «построении» собственной). Основной — о возможности развития региональной политики только в условиях достижения в обществе консенсуса о ее необходимости. По­следний аргументируется соображениями социальной справедливости и сохранения единства страны (не только и не столько политическо­го). Региональная политика воспринимается населением и политиче­ской элитой как деятельность» усиливающая «равенство», пусть даже и в ущерб «эффективности».

В рамках общегосударственной региональной политики (в том чи­сле и реализуемой в федеративных государствах) Центр имеет право напрямую регулировать развитие избранных территориальных единиц. Последние, кстати, не всегда есть административно-территориальные единицы того или иного ранга. Региональная политика не должна сле­довать «сверху — вниз» по всем «этажам» государственного устройства. Выделяемые в ее рамках территориальные единицы должны обладать определенной экстерриториальностью. В послевоенной Великобрита­нии новые города, на первой фазе — ускоренного развития, вообще выводили, в значительной мере, из юрисдикции даже местных властей. Территориальные структуры общества и экономики очень инерци­онны, перемены в них требуют десятилетий. Естественно, что именно этими временными масштабами оперирует и региональная политика. Некоторые ареалы находятся в сфере ее действия еще с 30-х годов. Про­граммы регионального развития принимаются как минимум на 5 лет. Попытки прекратить предоставление помощи сразу после улучшения социально-экономических показателей приводили лишь к «рецидиву» кризиса.

Региональная политика начиналась как сравнительно небольшая по финансовым и территориальным масштабам деятельность, обладав­шая несложной институциональной и законодательной инфраструкту­рой, простым механизмом реализации. Ее история — это взаимосвязан­ный рост и усложнение «аппарата» и механизмов реализации, законо­дательной базы, финансовых масштабов. Территориальные масштабы официально выделяемых кризисных ареалов увеличивались до середи­ны — конца 70-х годов, а позднее стали сокращаться (в некоторых стра­нах весьма значительно), Это стало отражением идущей фрагментации пространства, возрождения кризисных в прошлом территорий (в том числе и благодаря региональной политике).

Для стимулирования развития кризисных территорий более эффек­тивно предоставление им определенных льгот. Ограничения на развитие наиболее благополучных территорий (и развитие за этот счет кри­зисных) возможны лишь при условии устойчивого роста экономики. Эффективность ограничительных мер падает по мере интернационали­зации экономики.

Выделение официальных проблемных ареалов, определение ставок помощи и т. п. «процедуры» региональной политики в значительной мере формализованы (в результате процесса ее развития). Это позволяет сократить воздействие субъективных факторов, обеспечивает прозрач­ность принимаемых решений и распределения средств.

Цели региональной политики могут быть достигнуты за счет пре­доставления льгот потенциальным инвесторам и за счет улучшения инвестиционного климата в избранных ареалах (прежде всего в ре­зультате развития инфраструктуры и «подготовки кадров»). Наиболее результативно сочетание этих двух подходов, обеспечивающее, кстати, и привлечение инвесторов извне, и развитие местного бизнеса. В рам­ках Европейского Союза национальная региональная политика больше следует по первому пути, единая региональная политика — по второму. Быть может, именно так можно развести в РФ региональную политику Центра и субъектов.

Успехи в области региональной политики возможны лишь на со­лидной научно-аналитической базе. Попытки обойтись без нее обрече­ны на провал. Именно с создания такой базы и следует начинать со­здание «нормальной» региональной политики. Но это возможно лишь на базе адекватного статистико-информационного обеспечения. Ви­димо, с создания информационной системы для нужд региональной политики и следует «стартовать».

3.3 Политические факторы в региональной политике

Особенности текущего периода во многом определяют и судьбу региональной политики в РФ. В условиях бюджетного (и экономи­ческого) кризиса государство сильно ограничено в своих средствах. Понятно, что и масштабы российской региональной политики будут весьма ограниченными. Но тем важнее навести порядок в нынешней системе, когда средства используются «не там» и «не на то»,

Для России характерна и политическая неустойчивость (в том числе институциональная). Не закончен процесс государственного строитель­ства, в том числе не отлажены механизмы взаимодействия всех трех уровней власти. Сам термин «асимметричная федерация» свидетель­ствует о незавершенности процесса формирования государства. Плохо координируется как деятельность различных ветвей власти (исполни­тельной и законодательной), так и деятельность внутри их. Так, Адми­нистрация Президента и Правительство частично дублируют друг друга, нет отлаженного взаимодействия между министерствами, между обеими палатами парламента. Эти общие недостатки проявляются и при «пере­ходе» к решению региональных проблем. Так, по проблемам федерализ­ма и региональной политики есть комитеты в обеих палатах парламента. Но они практически ничего не знают о деятельности и планах друг друга.

Неустойчивость в элите (и обществе) ведет к быстрой смете и «кру­гообороту» политиков. Выборы меняют персонажи, но не «правящую» идеологию (последняя просто практически отсутствует). Региональная политика не может опереться ни на определенную партию, ни на по­стоянный «контингент». Даже на Западе цикл жизни политика меньше, чем срок решения большинства региональных проблем. Этот разрыв в России еще больше. Как результат, в региональной политике появля­ются элементы популизма, ориентация на нужды определенных трупп па ионов (а не на общефедеральные цели), не решаются стратегичес­кие задачи.

Субъективизм в области государственного регулирования регио­нального развития был особенно силен в РФ в первой половине 90-х годов. Именно в этот период было принято несколько десятков решений (в основном по предоставлению тех или иных льгот) в резуль­тате прямого лоббирования. Но и позднее он (субъективизм) полностью не исчез. Хороший пример — федеральные целевые программы разви­тия определенных территорий (их масштабы — от Сибири и Дальнего Востока до отдельных городов). Принятие большинства из них стало возможным в результате давления на федеральные власти со сторо­ны региональных. В результате многие программы были приняты для не самых кризисных территорий, а более проблемные соседи остались без них (так, Северная Осетия имела такую программу, а Дагестан, как уже отмечалось, лишь совсем недавно «обрел» таковую). Подобная субъективность легко прослеживается и при анализе различий в уровне финансирования программ. Существенные различия наблюдались даже в уровне выполнения Центров своих обязательств по трансфертам, хотя формально их размер был заранее определен по формуле.

3.4 Перспективы региональной политики

Несмотря на все сложности, Россия уже не может больше об­ходиться без региональной политики, и, прежде всего, направленной на выравнивание пространственных социально-экономических дис­пропорций. В ее отсутствии можно ожидать дальнейшей дезинтеграции страны. Понятно, что сохранение единства страны не может не нахо­диться в числе приоритетов любого государства. Признавая это, уже не имеет смысла обсуждать вопрос, есть ли у России деньги для регио­нальной политики (тем более, что реально они уже ежегодно тратятся). Другой вопрос, сколько может выделить на нее бюджет и как более эффективно потратить средства.

При становлении региональной политики страна может пойти по двум путям. Первый — модернизация уже существующих механизмов.

Можно начадить более строгий контроль за расходованием средств, модернизировать систему региональных программ, реанимировать кон­троль за размещением производительных сил и т. д. Но эта система базируется на вере в неограниченные возможности государства и не­минуемо плохо впишется в систему рыночных отношений. Но она привычнее для существующих институтов и управленцев, т. е. более реальна именно ее реализация. Второй — пойти по «западному» пути. Потребуются коренные перемены в идеологии и практике региональ­ной политики. Упор будет сделан на косвенных методах регулирования ja счет предоставления льгот и улучшения инвестиционного клима­та избранных кризисных территорий. Второй путь легко вписывается в рыночную экономику и играет роль ее политико-социального ком­пенсатора. В этом случае региональная политика решает региональные проблемы (как прошлого, так и порожденные рынком), учитывает и стратегические проблемы развития.

Заключение

В ходе выполнения курсовой работы были решены следующие задачи:

1. региональная политика: опыт развитых стран и становление в РФ;

2. современное состояние проблемы взаимоотношения центра и регионов в Российской экономической политике;

3. зарубежный опыт ведения региональной политики и перспективы ее развития.

На основе изученного материала можно сделать следующие выводы.

Современный хозяйственный комплекс России имеет слож­ную отраслевую структуру, которая сейчас испытывает корен­ную перестройку в направлении социологизации. Но и при приоритетном развитии отраслей, производящих товары для населения, важнейшими звеньями отраслевой структуры оста­нутся электроэнергетика, топливная промышленность, метал­лургия, химия, машиностроение, отрасли агропромышленного комплекса, строительство и транспорт.

В условиях суверенизации республик, входящих в состав Российской Федерации, и ее регионов центр тяжести исследо­ваний региональной экономики перемещается с вопросов раз­мещения производительных сил на проблемы социального и экономического развития суверенных республик и регионов. Ре­гиональная экономика занимается также разработкой концепций развития экономических и социальных процессов в регионах страны, разработкой экономических рычагов воздействия на процессы размещения инвестиций и регионального развития.

Предмет региональной экономики расширяется за счет включения в ее сферу изучения региональных финансово-кредитных отношений, а также процессов формирования ре­гиональных рынков.

Таким образом, региональная экономика — это область научных знаний, изучающих развитие и размещение производи­тельных сил, социально-экономические процессы на территории страны и ее регионов в тесной увязке с природно-экологическими условиями.

В последние годы в условиях перехода к рыночным отно­шениям возросла значимость региональной экономики. Прак­тически любая проблема, возникающая в процессе перестрой­ки, тесно связана с воздействием тех или иных региональных факторов и условий.

Результаты проведения экономических реформ и становле­ние рыночных отношений в России зависят в первую очередь от нормализации политической обстановки в регионах.

В настоящий период, когда политическая обстановка отли­чается нестабильностью, обостряются межнациональные кон­фликты, региональная политика ставит своей главной целью сохранить целостность государства, не допустить проявления сепаратизма, развала Федерации.

В региональной политике и стратегии главной задачей явля­ется недопущение социальных конфликтов в аграрных регио­нах с перенаселением и экономической депрессивностью. Та­кими отсталыми регионами являются в первую очередь нацио­нальные образования — республики Калмыкия, Дагестан, Тува, Бурятия, Ингушская республика, а также районы Крайнего Се­вера, особенно автономные округа, отличающиеся экстремаль­ными природными условиями. Поэтому особенно важно соз­дать систему экономических стимуляторов для поддержки этих регионов, предоставления им ряда льгот и особых прав по кво­тированию экспорта, уплате пошлин, а также сохранению час­ти валютной выручки в этих регионах.

Для успешного проведения экономических реформ необхо­димо сохранение единого экономического пространства и об­щих принципов функционирования рынка на всей территории России. При этом особенно важной стороной региональной политики является разграничение компетенции федеральных и региональных органов управления.

Важной стороной при изучении регионов является глубокое понимание современной экономической ситуации в них. Из­вестно, что при вхождении в рынок все регионы России испы­тывают кризис, идет процесс ломки структуры экономики, за­частую очень болезненный. Проявляются дезинтеграция эко­номического пространства, разрыв связей между регионами и суверенными государствами — бывшими республиками СССР, экономика которых была тесно интегрирована с Россией.

Каждый регион в настоящее время имеет разный стартовый уровень вхождения в рынок. Например, Московская и Петербург­ская агломерации несмотря на всю сложность экономической обстановки успешно провели первый этап приватизации и развива­ют сервисную деятельность, приносящую значительные дивиден­ды. Внутри даже наиболее экономически благополучного региона, каким является Центральный экономический район, есть области с крайне неблагоприятной обстановкой из-за развала связей, на­пример Ивановская область, где вдет процесс резкого сокращения преобладающей отрасли — текстильной. Растет безработица. В ря­де регионов сложилась неблагоприятная обстановка из-за высокой концентрации конверсируемых отраслей оборонного комплек­са. Регионы с незавершенными инвестиционными программа­ми имеют ограниченные возможности самообеспечения.

Экстремальная ситуация наблюдается в экономике почти всей зоны Севера, во многих районах Урала, Сибири и Даль­него Востока. Большие трудности испытывают и старопро­мышленные районы Центра.

Не во всех регионах России одинаковы темпы аграрных ре­форм. Не везде одинакова степень развития инфраструктуры рынка, предпринимательства. Отличаются регионы друг от друга и развитием коммерческих структур, внешнеэкономиче­ской деятельности.

Используя права свободного экономического развития, от­дельные регионы вырабатывают свои модели экономического поведения. Так, многие регионы с развитым аграрным секто­ром добиваются высоких закупочных цен, используют бартер в поставках продукции. Регионы, в которых преобладают добы­вающие отрасли, такие, как газовая, нефтяная, добыча цветных металлов, выходят самостоятельно на внешние рынки.

Поэтому в региональной политике особенно важны адми­нистративные и политические меры, которые бы сдерживали экономическое противостояние регионов.

Важнейшей целью региональной политики на современном этапе являются рациональное территориальной разделение тру­да между регионами и центрами.

Одной из важнейших задач регионального развития являет­ся преодоление различий в уровне жизни населения отдельных регионов. Для выполнения этой задачи огромное значение имеют государственные программы хозяйственного развития отдаленных регионов с учетом их экономического уровня и особенностей. Формирование территориально-производственных комплексов на базе уникальных природных богатств.

Список использованной литературы

1. Артоболевский политика: опыт развитых стран и становление РФ. – М.: Издательство УРСС, 2001. – 103 с.

2. , Швецов и регионы: теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: УРСС, 19с.

3. , Брю : Принципы, проблемы и политика. В 2 т.:Пер. с англ. 11-го изд. Т. I. — М.: Республика, 19с.: табл., граф.

4. Нефедова России и других европейских стран с переходной экономикой. М.: Институт географии РАН, 19с.

5. Речицкая экономика. М.: Банки и биржи, 2001. – 248 с.

6. , Артоболевский в развитии России. – М.: Эдиториал УРСС, 2001. – 296 с.

7. «Проблемы организации и экономики предприятия» Москва, «Финансы и статистика», 1999 г.

8. Экономика: Учебник / Под ред. доц. . — М.: Издательство БЕК, 19с.

9. Региональная экономика: Учебник для вузов / , , . – 2-е изд., перераб и доп. – М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 1998. – 472 с.

10. Современная экономика: Общедоступный учебный курс. — Ростов-на-Д.: изд-во “Феникс”, 20с.

Источник