Современные концепции формирования и реализации кадровой политики. опыт европейских стран и сша
«Кадровик. Кадровый менеджмент», 2011, N 2
СОВРЕМЕННЫЕ КОНЦЕПЦИИ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ. ОПЫТ ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАН И США
В статье обобщается международный опыт и проводится сравнительный анализ современных концепций формирования и реализации кадровой политики в сфере образования.
Сегодня во всем мире происходят масштабные глобальные изменения, затрагивающие все сферы жизни. Они характеризуются интенсивностью и стремительностью трансформации императивов и приоритетов государственной кадровой политики в области образования во всем мире и определяют, собственно, развитие национальных систем образования. Модернизация государственной образовательной политики в современной России должна начаться с разработки концепции государственной кадровой политики в области образования с учетом международного опыта формирования и реализации кадровой политики. Особенно показателен в этой связи опыт США и европейских стран.
Словарь управления персоналом. Императив (от лат. imperativus — повелительный) — требования, правила, выражающие долженствование, т. е. объективное принуждение поступать так, а не иначе.
Конкурентные преимущества американской кадровой политики
В начале XX в. сложилась ситуация, при которой кадровая политика европейских стран оказывалась менее эффективной, чем в США. Следует отметить, что «достижения образования и науки европейских стран, их огромный вклад в развитие общечеловеческого прогресса бесспорны, но в условиях глобальной конкуренции преимущество в этих сферах не всегда на их стороне» [1]. Отставание европейских стран от США, на наш взгляд, определялось рядом обстоятельств, к числу которых относились следующие:
— в среднем в странах ЕС затраты на одного студента (с учетом как государственных затрат, так и частных пожертвований и инвестиций) в 2001 г. были в два раза ниже, чем в США (8,6 тыс. долл. США и 19,2 тыс. долл. США соответственно);
— в европейских странах число молодежи со средним образованием колеблется в пределах 70 — 75%, в то время как в США этот показатель сегодня составляет более 90%;
— в США первичная профессиональная подготовка осуществляется в старших классах средней школы, поэтому выпускники американских школ оказываются более подготовленными к профессиональной деятельности и осведомленными об особенностях рынка труда и его требований, чем выпускники европейских школ;
— в США сложилась реально функционирующая система непрерывного образования как образования в течение всей жизни. В настоящее время более 50% американцев в возрасте от 25 до 64 лет имеют возможность продолжать обучение, повышать квалификацию или получать новую специальность, когда как в Европе эта цифра не превышает 40%;
— в США научные исследования интегрированы в образование. Страны ЕС ежегодно выделяют на проведение исследований и разработок 1,9% своего ВВП, в то время как США — 2,7%;
— в США высока мобильность кадров — из науки в образование и из образования в науку. В результате подобной мобильности результативность как научных исследований, так и образования в США заметно выше. В Европе же взаимосвязь образования и исследовательской деятельности относительно слаба;
— существующая политика финансирования европейских университетов и уровень заработной платы работников высшего образования и науки не способствуют привлечению высококвалифицированных кадров. В результате сокращается приток молодых специалистов на вузовские кафедры и в лаборатории;
— централизованное управление системами образования европейских стран не столь эффективно, как американская либеральная система, основанная на взаимодействии государства, властей штатов, местных властей, сообществ граждан и бизнеса. Американская система образования и профессиональной подготовки была подвергнута реформированию в направлении либерализации, в результате чего в настоящее время она более адекватно и гибко реагирует на запросы рынков труда [1] и образовательных услуг.
Все эти обстоятельства стали причиной того, что европейское сообщество вынуждено было признать конкурентные преимущества американской кадровой политики.
Спрос на высококвалифицированную рабочую силу в Европейском союзе не ниже, чем в США. Кроме того, в Европе, как и в США, занятость и уровень оплаты труда напрямую зависят от уровня образования и профессиональной подготовки работников. В условиях конкуренции между европейской и американской экономикой правительства европейских государств озабочены формированием новой кадровой политики с учетом положительного опыта, а также и просчетов кадровой политики США. На Лиссабонском совещании в марте 2000 г. главы государств и правительств стран Европейского союза провозгласили амбициозные цели: превращение Европы в регион «с наиболее конкурентоспособной и динамично развивающейся экономикой, основанной на знаниях, с возрастающей занятостью, улучшающимся качеством жизни и расширяющимися социальными возможностями» [2]. На саммите в Барселоне в марте 2002 г. руководители стран Европейского союза сделали существенное добавление к ранее поставленным целям: «Европейская система образования и подготовки кадров должна стать эталоном мирового качества» [2].
Достижение поставленной цели осуществляется в ведущих европейских странах посредством интенсивной перестройки экономических, социальных, организационных основ кадровой и образовательной политики с учетом приоритетов и целей, избранных на долгосрочную перспективу. Главными направлениями перестройки стали:
1. Децентрализация управления образованием и подготовкой кадров и развитие принципа автономности учебных заведений и центров подготовки кадров. В логике нового подхода к кадровой политике государственное управление воспроизводством и распределением кадров должно переместиться из сферы производства услуг по профессиональной подготовке и трудоустройству в сферу защиты интересов специалистов.
Управление кадровой подготовкой переориентируется в западноевропейских странах на решение следующих задач:
— организация равного и широкого доступа населения к профориентации, профессиональной подготовке и трудоустройству;
— повышение качества профессиональной подготовки и его релевантности, а также соответствие экономическим и социальным запросам;
— обеспечение специалистов разных отраслей равными социальными гарантиями, в частности, европейские государства ориентированы на то, чтобы уровень заработной платы учителей и преподавателей государственных школ и вузов был не ниже зарплаты служащих частных учебных заведений;
— повышение эффективности всех направлений кадровой политики.
В сфере образовательной политики такие государства, как Швейцария, Германия, на сегодняшний день во главу угла ставят проблему сочетания децентрализации и демократизации развития национальных систем образования. Федеративное устройство этих государств предопределяет децентрализацию образования и кадровой политики, однако учебные заведения, центры подготовки кадров и т. д. не пользуются в этих странах широкой автономией. Слабо развитым является и общественный контроль их деятельности. Так, в Германии, несмотря на формальную юридическую самостоятельность высших учебных заведений и наличие у них права на самоуправление, вузы зависят от правительства в решении ряда ключевых вопросов управления, в т. ч. по организации учебного процесса, реорганизации отделений подготовки и научных учреждений, назначению преподавателя на должность профессора.
Во Франции в 80-е гг. прошлого века централизованные органы управления образованием продемонстрировали свою неспособность адекватно и быстро реагировать на запросы рынка и меняющиеся требования общества к кадровой политике. Система была реформирована. До начала реформы органы управления образованием осуществляли централизованное планирование, организацию и контроль деятельности вузов. В ходе реформы была сформирована система контрактных отношений между государством и образовательными учреждениями в целях придания управлению адресности и большей эффективности. «Первые контракты, подписанные в 1991 г., базировались на стратегических планах развития университетов (project d’etablissment), в которых каждое учебное заведение формулировало свою стратегию развития, включая оценку учебных программ и необходимых для их реализации ресурсов, технического оснащения, новых кадров или переподготовки старых. Переговоры по поводу заключения контрактов позволяли также определить содержание новых университетских курсов, пройдя которые выпускники получали дипломы, признаваемые государством» [3, с. 64].
2. Модернизация финансирования образования, подготовки кадров и повышения профессиональной квалификации. При всей несхожести кадровых политик и систем образования разных стран их эффективность в одинаковой степени определяется достаточностью финансирования. В частности, образовательная система функционирует нормально и эффективно при условии, если на ее финансирование выделяется не менее 5 — 7% ВВП. Только в этом случае воспроизводство кадрового потенциала осуществляется в необходимые сроки и в необходимом количестве, а заработная плата педагогических кадров не опускается ниже уровня среднего по стране.
В настоящее время сложно оценить эффективность инвестиций в образование с точки зрения его качества. Тем не менее соотношение числа преподавателей и числа учеников, квалификация преподавателей, уровень заработной платы педагогических кадров, обеспечение школы учебными материалами и оборудованием, достаточность финансирования являются факторами прямого влияния на качество образования. Доказано, что «дешевое» образование во всех странах было признано неэффективным. Это обусловило необходимость для большинства стран модернизировать системы финансирования образования.
Реформы были проведены в большинстве европейских стран независимо от их социально-экономического положения и национальных организационно-педагогических особенностей. Общее содержание реформ сводилось к перекладыванию значительной части расходов на образование и подготовку кадров с государства на население, бизнес, местные власти и общественные организации. Необходимость таких реформ обосновывалась следующими причинами:
— увеличением спроса населения на высшее образование и программы по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации;
— значительным увеличением затрат на каждого студента в высшей школе в связи с традиционным сопротивлением учебных заведений введению новых информационных и образовательных технологий, которые увеличили бы продуктивность путем замещения капитала трудом или сокращения функционирующих низкоприоритетных затратных программ;
— ограниченностью государственных средств [3, с. 65].
Кроме того, введение платы за обучение стало рассматриваться как фактор, усиливающий мотивацию студентов в получении качественного образования. В результате в ряде западноевропейских стран, в которых доступ к высшему образованию для населения традиционно был бесплатным, постепенно стал предоставляться на платной основе.
В результате реформирования систем финансирования образования в большинстве европейских стран к концу 90-х гг. бесплатным высшее образование продолжало оставаться только в Германии, Австрии, Дании, Финляндии, Греции, Норвегии и Швеции [3, с. 64].
В других странах «побочным эффектом» реформ финансирования в сфере образования и подготовки кадров стала возникшая проблема доступности образования и профессиональной переподготовки для социальных групп с низкими доходами, например для мигрантов, которые должны являться источником пополнения кадрового потенциала Европы. При решении этой проблемы большинство стран, продолжая оставаться на консервативных позициях, используют опыт США, который состоит, с одной стороны, в предоставлении всем категориям населения широкого доступа к образовательным кредитам, с другой стороны, в реализации различных программ льготного кредитования и правительственных грантов и стипендий.
3. Обеспечение населению доступа к профессиональному и личностному росту в парадигме непрерывного образования. Согласно определению Р. Даве «непрерывное образование — это процесс личного, социального и профессионального развития индивида на протяжении его жизни, осуществляемый в целях совершенствования качества жизни. Это всеобъемлющая и объединяющая идея, включающая формальное, внеформальное и неформальное обучение» [4]. Непрерывное образование в его понимании как Life-Long Learning (LLL — образование на протяжении всей жизни) предполагает любое целенаправленное обучение, осуществляемое на постоянной основе, с целью совершенствования знаний, умений и навыков (компетенций) в условиях информатизации общества, глобализации мировых процессов и стремительного научно-технического прогресса.
Life-Long Learning, став основой образовательной политики США, с недавних пор является императивом образовательной политики и политики в области кадров для европейских стран. Эта тенденция объясняется тем, что в этих странах на уровне государственного управления была отрефлексирована следующая объективная тенденция: в 70 — 80-е гг. прошлого века произошли изменения, в результате которых изменились и требования к системе подготовки кадров. А именно произошел переход от массового производства эпохи «фордизма» к экономике постфордизма (эпоха постсовременности), требующей «универсальной гибкости». Эта «универсальность» проявляется в следующем:
— гибкости социально-трудовых отношений — ротации рабочих мест, разнообразии рабочих операций, высокой адаптивности, разнообразии трудовых навыков, постоянном обучении, периодической смене места работы на основе временных контрактов и т. п.;
— гибкости производства, которая достигается посредством внедрения и использования информационных систем «точно вовремя», аутсорсинга (передачи выполнения некоторых операций по субконтракту) и т. д.;
Словарь управления персоналом. Фордизм — система организации массово-поточного производства, возникшая в США в I четверти XX в. Названа по имени амер. инженера и промышленника Г. Форда, который впервые ввел ее на своих автомобильных заводах. Основой Ф. и обусловленных им новых методов организации производства и труда стал сборочный конвейер. Каждый из рабочих, размещенный вдоль конвейера, осуществлял одну операцию, состоящую из нескольких (а то и одного) трудовых движений (например, поворот гайки ключом), для выполнения которых не требовалось практически никакой квалификации. Введение конвейерной сборки привело к резкому росту производительности труда и снижению себестоимости продукции, положило начало массовому производству. Вместе с тем он привел к небывалому усилению интенсивности труда, его бессодержательности, автоматизму.
За время формирования и применения концепции LLL были разработаны базовые принципы организации непрерывного образования:
— «получение новых базовых знаний, умений и навыков всеми членами общества» — обеспечение всеобщего доступа к получению и обновлению знаний, необходимых для социальной адаптации личности, в течение всей жизни человека;
— «увеличение инвестиций в человеческие ресурсы» — поиск и включение новых механизмов финансирования, расширение спектра источников финансирования, консолидация ресурсного обеспечения;
— «развитие инновационных методик преподавания» — изменение принятых методов обучения, их адаптация к современным условиям, создание нового преподавательского корпуса;
— «формирование новой системы оценки полученного знания» — развитие системы оценки и аккредитации результатов любой формы образования, приемлемой как для граждан и работодателей, так и для государственной квалификационной системы;
— «развитие наставничества и центров образовательного консалтинга» — создание механизмов информационного сопровождения системы непрерывного образования, ориентированных на удовлетворение потребностей любого члена общества;
— «приближение образования к дому» — широкое использование информационных образовательных технологий, развитие систем дистанционного обучения [6, с. 20].
Концепция непрерывного образования становится не только становым хребтом образовательных политик государств, но и основой кадровой политики фирм и корпораций. Среди важных тенденций в формировании кадровой политики корпораций и приоритетов развития персонала организации специалисты выделяют следующие:
— повышение гибкости системы управления человеческими ресурсами и ее ориентация на стратегические результаты деятельности фирмы;
— движение от периодического повышения квалификации персонала к целостному и постоянному обучению и накоплению человеческого капитала как важнейшего фактора достижения конкурентных преимуществ;
— смещение акцента от индивидуального обучения к «обучающим организациям»;
— переход от стандартных программ обучения к гибким, проблемно — ориентированным программам развития;
— аккумулирование социального капитала организации посредством развития командных форм работы и внедрения партисипативной (культура «участия», команды) организационной культуры [7, с. 21 — 22].
4. Стандартизация образования и подготовки кадров. Императивы требования европейского и международного рынка труда привели к необходимости пересмотра обязательных требований к содержанию подготовки специалистов для разных отраслей. Стандартизация — разработка государственных требований к базовому содержанию образования, обязательному для всех учащихся, — стала одним из приоритетов образовательных политик стран Европы.
Отсутствие единых государственных требований к содержанию и качеству образования и подготовки кадров в США является едва ли не самым уязвимым местом американской системы. Это обстоятельство, а также ряд других, уже названных, стали обоснованием необходимости реформирования европейских систем подготовки кадров в направлении их стандартизации. Вместе с тем к реализации императива стандартизации в различных странах подходят по-разному, в зависимости от специфики (организационной и содержательной) национальной системы образования и подготовки кадров. Например, в содержании образования в Великобритании традиционно сильны позиции философии и педагогики прагматизма, и образование имеет более утилитарный характер. Во Франции и Италии оно, по определению западных специалистов, является более фундаментальным, академическим, «энциклопедическим» [3, с. 74].
5. Информатизация. Поскольку подготовка кадров ориентирована на решение задачи адаптации всех членов общества к полноценному, эффективному и квалифицированному участию в профессиональной деятельности, социальной самореализации и выполнения задач государственной политики в условиях информационной среды, перед органами управления всех национальных систем подготовки кадров встала необходимость информатизации самих процессов и технологий подготовки. В связи с этим были осуществлены не просто компьютеризация и техническое оснащение образовательных учреждений средствами информации и коммуникации. Была сформирована новая социокультурная среда знания и информации, в поле которой уже сегодня осуществляются социализация граждан и процесс воспроизводства кадров в европейских странах.
Таким образом, международный опыт формирования и реализации государственной кадровой политики еще раз доказывает, что кадровая политика в сфере образования есть ядро всей государственной кадровой политики, а поиск путей оптимизации кадровой политики России в области образования должен сопровождаться изучением прогрессивного опыта других стран в этой области.
1. Лукичев Г. США и Европейский союз: конкуренция в образовании и исследованиях // В мире науки. 2003. N 10. С. 16.
2. The role of the universities in the Europe of knowledge. Commission of the European Communities. Brussels, 05.02.2003. По: Лукичев Г. США и Европейский союз: конкуренция в образовании и исследованиях // В мире науки. 2003. N 10. С. 17.
3. Краснова Г. А. Открытое образование: цивилизационные подходы и перспективы. М.: РУДН, 2002. 152 с.
4. Dave R. N. Foundation of Lifelong Education: Some Methodological Aspects. Hamburg, 1976. P. 34. Цит. по: Стуканов А. П. Андрагогические принципы в непрерывном образовании взрослых. Проблемы и перспективы // Синергетика образования. Вып. 12.
5. Piore, Michael and Sabel, Charles (1984). The Second Industrial Divide. New York: Basic Books.
6. Далабаев Ж. К. Образование для всех на протяжении всей жизни — современный приоритет времени // Педагогический полилог. 2006. N N 5 — 6. С. 20.
7. Авраамова Е. М., Гурков И. Б., Клячко Т. Л., Краснова Г. А., Левинсон А. Г., Михайлюк М. В., Полушкина Е. А., Стучевская О. И. Требования работодателей к системе профессионального образования. М.: РУДН, 2006.
Источник
