Опыт зарубежных стран по управлению электронными документами. часть i. австралия
«Кадровик. Кадровое делопроизводство», 2011, N 2
ОПЫТ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН ПО УПРАВЛЕНИЮ ЭЛЕКТРОННЫМИ ДОКУМЕНТАМИ. ЧАСТЬ I. АВСТРАЛИЯ
Автором собран и обобщен опыт зарубежных стран в области управления электронными документами. Материал будет полезен специалистам, занимающимся вопросами внедрения систем управления электронными документами. Описывается история развития деятельности в данной области, а также работа в настоящее время. В первой статье раскрывается опыт Австралии, Канады и США.
Состояние дел в России
Ежегодно на внедрение электронного документооборота в госструктурах выделяются десятки миллионов долларов, которые расходуются на реализацию сотен профильных ИТ-проектов. Российский рынок систем управления электронными документами (СУЭД), по независимым исследованиям компании DSS Consulting и агентства CNews Analytics , демонстрирует в последние годы устойчивый рост. Но результат нулевой: механизм государственного управления не становится более эффективным.
DSS Consulting — компания, оказывающая услуги в сфере управленческого и ИТ-консультирования.
Основными направлениями работы CNews Analytics являются: рейтинги; исследования на заказ; исследования ИТ-сферы; исследования сферы телекоммуникаций; маркетинговые исследования; информационно-аналитическое сопровождение государственных и корпоративных программ.
Словарь кадрового делопроизводства. Электронный документооборот — система ведения документации, при которой весь массив создаваемых, передаваемых и хранимых документов поддерживается с помощью информационно-коммуникационных технологий на компьютерах, объединенных в сетевую структуру, предусматривающую возможность формирования и ведения распределенной базы данных. При этом не отрицается использование бумажных документов, но приоритетным признается электронный документ, создаваемый, корректируемый и хранимый в компьютере.
Оценивая ситуацию в российской сфере СУЭД, нужно отметить, что только сейчас закончился этап автоматизации бумажного документооборота, и Россия перешла к созданию полноценных систем электронного документооборота. За последние 15 лет отечественные СУЭД прошли путь от переноса в электронную форму регистрационно-учетных журналов до создания систем «сквозного документооборота» в масштабах крупных холдингов. Такие системы «научились» согласовывать документы в электронном виде, использовать электронно-цифровые подписи, коллективно работать над проектами документов, контролировать поручения, реально ускорять информационные потоки в организации. Системы управления электронными документами стали средством поддержки не только сотрудников канцелярии, а значительной части управленческого персонала. Но и задачи автоматизации намного возросли, и сегодня на пути развития отечественных СУЭД возникают серьезные проблемы, требующие изменений в самой концепции их построения, архитектуре, методологии работы с документами.
В настоящее время положение дел в области электронного документооборота в нашей стране, по мнению исполнительного директора Гильдии управляющих документацией Сергея Афанасьева, напоминает улицу с интенсивным движением, участники которого не знают правил, при этом обязательных для всех правил не существует. Также не регламентированы функции, которые должны присутствовать для решения необходимого количества задач сегодня, и тех, которые возникнут завтра, до сих пор не утвержден словарь терминов. Отсутствие государственных стандартов, регламентирующих требования к системам управления электронными документами, не дает возможности объективно оценивать качество этих систем. В каждом аппарате управления вопрос качества и комплектности СУЭД решают исходя из собственных потребностей и представлений. Вызванная отсутствием стандартов несогласованность систем препятствует эффективному взаимодействию организаций различного уровня, в первую очередь органов исполнительной власти. В отсутствие ГОСТов не на что опираться, разрабатывая регламенты по работе с документами. Наконец, несоответствие СУЭД требованиям международных стандартов делает невозможным продвижение отечественных разработок за рубежом.
Стандартов нет или слишком много?
В области стандартизации существует множество различных органов, выпускающих стандарты, зачастую независимо друг от друга. На верхушке пирамиды разработчиков стандартов находится Международная организация по стандартизации, ИСО (International Organization for Standardization, ISO). Это неправительственная организация, координирующая разработку стандартов, принимаемых на основе консенсуса, в рамках сети из 163 отдельных национальных органов по стандартизации. Отдельные страны участвуют в работе определенных комитетов ИСО и в зависимости от уплачиваемых взносов могут голосовать, участвовать в работе или наблюдать.
Словарь кадрового делопроизводства. ISO (аббр., в пер. с англ. International Standardization Organization — международная организация по стандартизации) — международная организация, занимающаяся выпуском стандартов.
Все выпускаемые ИСО международные стандарты проходят процесс разработки. Сначала страны, решившие принять участие в работе соответствующего комитета, назначают экспертов, которые совместно работают над подготовкой проектов стандартов. Эти проекты проходят несколько туров международных голосований с участием стран, имеющих нужный уровень членства, и проходят только в том случае, если окончательный проект (final draft) одобряется 75% этих стран. В число современных стандартов, наиболее востребованных в области управления документами и информацией и архивного дела, входят:
— стандарт ISO 15 489 «Информация и документация — Управление документами» (Information and documentation — Records management), в котором сформулированы высокоуровневые принципы управления документами. В настоящее время ИСО завершает разработку первых стандартов новой системы менеджмента — системы менеджмента для документов;
— стандарты, определяющие функциональные требования к системам электронного документооборота и их роль в успешной реализации программы электронного правительства. Сейчас вновь наметился определенный рост интереса к этим стандартам во многих странах мира. Стандарты MoReq2, MoReq2010, стандарт Международного совета архивов, МСА (International Council on Archives, ICA);
— стандарты, решающие определенные проблемы в управлении электронными документами, такие как интероперабельность (CMIS), организация долговременного хранения, использование ЭЦП, обеспечение доказательной силы электронных документов, обеспечение информационной безопасности и т. д.
В России документа, регламентирующего СУЭД, пока нет. Но, опираясь на зарубежный опыт, можно предположить, на что будут ориентироваться отечественные стандарты. Учитывая, как в последнее время обострились проблемы взаимодействия между уже существующими системами, ждать появления государственных требований к СУЭД нам осталось недолго.
Проблемы, с которыми сталкивается наша страна по внедрению систем управления документооборотом, приходится решать всем странам. У каждой страны свои традиции в области документооборота, но изучать чужой опыт необходимо. Рассмотрим историю становления и развития деятельности по управлению электронным документооборотом в следующих странах: Австралия, Великобритания, США, Канада, Германия, Франция, Норвегия.
Первой страной в мире, которая утвердила стандарт по управлению записями (Record Management), стала в 1995 г. Австралия. Ее стандарт AS 4390 признали лучшим в международной практике по управлению записями. Международный стандарт ISO 15 489 «Информация и документация — Управление документами» (Information and documentation — Records management) был разработан с использованием AS 4390 в качестве отправной точки. В настоящее время в Австралии стандарт ISO 15 489 заменил AS 4390. Совет федеральных архивов, архивов штатов и территориальных архивов (Council of Federal, State and Territory Archives, COFSTA) одобрил ISO 15 489 8 марта 2002 г. Управление государственных документов штата (State Records), являющееся членом COFSTA, в итоге утвердило стандарт для использования всеми учреждениями в Южной Австралии. State Records действует в соответствии с Законом о государственных записях, 1997 (State Records Act, 1997) и несет ответственность за управление документацией в государственных и местных правительственных учреждениях и органах власти. Оно также отвечает за предоставление консультаций и рекомендаций этим учреждениям в области управления записями.
С 1 июля 2004 г. организация называется Совет австралазийских уполномоченных органов в области управления документами и архивного дела (Council of Australasian Archives and Records Authorities).
Словарь трудового права. Термин record management часто переводят как управление записями — практика ведения записей организации (материальные объекты или цифровую информацию) с момента их создания до окончательного уничтожения. Данная практика включает в себя классификацию записей, их хранение, защиту и уничтожение. В российской практике документационного обеспечения управления подобная терминология не используется.
Стандарты управления документами
На основе ISO 15 489 был разработан «Стандарт надлежащего управления документами» (Adequate Records Management Framework, ARMF). Стандарт был разработан для решения общих задач, поставленных в Законе о государственных документах (State Records Act, 1997) и в Законе о местном самоуправлении (Local Government Act, 1999). ARMF является ключевым стандартом и обеспечивает режим управления записями для государства и органов местного самоуправления в Южной Австралии. Этот стандарт является обязательным для государственных органов правительства.
Не менее важным является «Стандарт для систем управления документами и информацией» (Document and Records Management Systems Standard). Данный стандарт определяет 6 основных принципов, а также соответствующие требования по соответствию, используемые при оценке и отборе электронных систем управления документами и информацией (EDRMS, electronic document and records management system) для государственных органов Южной Австралии. Стандарт предназначен для использования лицами, участвующими в оценке и закупке EDRMS-систем, и является основным документом в наборе документов, выпущенном Управлением государственных документов, который включает:
1. Южно-австралийский стандарт метаданных для делопроизводства (SARKMS) (South Australian Recordkeeping Metadata Standard, SARKMS).
Словарь кадрового делопроизводства. Метаданные — это 1) информация об используемых данных; 2) информация об информации (например, имя автора правки в тексте). Этот термин в широком смысле слова используется для любой информации о данных: именах таблиц, колонок в таблице в реляционных базах данных, номер версии в файле программы (то есть как информативная часть в бинарном файле) и т. п.; 3) структурированные данные, представляющие собой характеристики описываемых сущностей для целей их идентификации, поиска, оценки, управления ими; набор допустимых структурированных описаний, которые доступны в явном виде и предназначение которых может помочь найти объект [3]. Термин используется в контексте поиска объектов, сущностей, ресурсов; 4) данные из более общей формальной системы, описывающей заданную систему данных.
SARKMS представляет собой технический стандарт, регламентирующий захват и поддержание метаданных для управления документами, которые определяются как «данные, описывающие контекст, содержание и структуру документов и управления ими во времени». Ретроспективное применение стандарта к уже существующим системам управления документами и информацией не предлагается. Соответствие стандарту требуется только в случаях, когда государственные органы внедряют новые или существенно обновляют имеющиеся системы.
2. Стандарт проектирования EDRMS-систем (EDRMS Design Standard).
3. Стандарт функциональных требований к EDRMS-системам (EDRMS Functional Specification Standard).
Данные спецификации детализируют установленные правительством Южной Австралии делопроизводческие и деловые функциональные требования, которым должны соответствовать закупаемые государственными органами EDRMS-системы. Выполнение данных требований является обязательным условием для соответствия положениям «Стандарта для систем управления документами и информацией». Наиболее важные «общие требования к решениям» сформулированы следующим образом.
Обязательным является требование, чтобы EDRMS-решение:
— появилось на австралийском рынке (конкретная предлагаемая версия) и было полностью функционирующим, по крайней мере, в одной организации (помимо собственной), расположенной в Австралии;
— поддерживалось в настоящее время на австралийском рынке поставщиком;
— представляло собой полное, а не частичное решение;
— соответствовало всем спецификациям (1 — 5) стандарта VERS 2-й редакции;
— соответствовало всем (100%) функциональным требованиям как готовое «коробочное» решение, не требуя значительных доработок.
4. Руководство по проведению закупок и подготовке к внедрению EDRMS — систем (EDRMS Procurement and Pre-Implementation Guideline).
5. Стратегия управления электронными документами штата Виктория (VERS) (The Victorian Electronic Records Strategy, VERS).
Данный стандарт также может быть использован в качестве инструмента оценки существующих требований к системам.
Организации по управлению документами
Сейчас Австралия обеспечивает работу Секретариата подкомитета TC46/SC11 «Управление документами» Международной организации по стандартизации, отвечающего за разработку стандартов в сфере управления документами. Национальным органом по стандартизации Австралии являются Стандарты Австралии (Standards Australia). В структуре Стандартов Австралии существует комитет IT21 по управлению документами. Деятельность данного органа «зеркальна» работе, проводимой на международном уровне, но он также разрабатывает документы, публикуемые в качестве австралийских стандартов. Данный комитет является «зеркальным» для международных комитетов как по управлению документами, так и по управлению контентом (document management) — TC46/SC11 и TC171.
Для планирования, регулирования и контроля управления записями в Австралии существует Ассоциация специалистов по управлению документами стран Австралазии (Records Management Association of Australasia, RMAA).
Управление государственных документов (Public Record Office Victoria, PROV) австралийского штата Виктория, которое имеет заслуженную репутацию одного из ведущих мировых разработчиков стандартов в области управления документами. По инициативе PROV создан стандарт VERS. Стандарт состоит из 5 различных спецификаций. В основе его лежит стандарт формата, определяющий технические компоненты, необходимые для создания документов в виде VEO (VERS encapsulated objects — инкапсулированные VERS-объекты) средствами текущей программной системы для управления документами. Документы преобразуются в формат, который можно читать, экспортировать и импортировать и который устойчив по отношению к изменениям в программных системах.
VERS первоначально был опубликован в 1999 г. (таким образом, это были ранние новаторские спецификации). Стандарт был пересмотрен в 2003 г., и была выпущена 2-я версия, которая остается действующей. Стандарт VERS имеет программу соответствия, и возможна сертификация по любой из 5 спецификаций. Соответствующие VERS программные продукты перечислены на сайте VERS.
Многие из австралийских стандартов (по управлению документами, по метаданным, по анализу рабочих процессов в интересах управления документами) были отобраны и преобразованы в Международные стандарты ИСО, оказывающие более широкое воздействие.
Законодательство Австралии о делопроизводстве
В каждой юрисдикции, т. е. в Австралийском содружестве и в каждом из его штатов и территорий, а также в Новой Зеландии, имеется собственное законодательство о государственном делопроизводстве, действующее на соответствующей территории. Все законодательства о государственных документах в настоящее время включают требования по разработке стандартов для этих юрисдикций, и их исполнение государственными органами контролируется (это так называемое законодательство о государственных документах второго поколения). Таким образом, каждая юрисдикция имеет право и обязанность выпускать стандарты и руководства, регламентирующие деятельность их собственных учреждений.
Словарь кадрового делопроизводства. Юрисдикция (от лат. jurisdictio — суд, судопроизводство) — предусмотренные законом или другим правовым актом правомочия, полномочия государственного органа давать оценку правомерности или неправомерности действий юридических или физических лиц, разрешать юридические споры, применять санкции к лицам, нарушающим законы и нормы права. Специальными органами юрисдикции являются суды, арбитражные суды, уполномоченные административные органы.
Отдельные юрисдикции могут адаптировать или одобрить международные или австралийские стандарты, однако, зачастую в связи с определенными ограничениями своего законодательства они пишут стандарты, специфические для их юрисдикции. В результате появляется множество различных стандартов и руководств, охватывающих в основном одни и те же вопросы, но с учетом специфики отдельных юрисдикций.
Для понимания системы стандартов особое значение имеют юрисдикционные стандарты делопроизводческих метаданных и VERS. Все регулирующие органы в области управления документами сотрудничают. Двумя важнейшими органами для совместной работы являются CAARA и ADRI. CAARA (Council of Australasian Archives and Records Authorities — Совет австралазийских уполномоченных органов в области управления документами и архивного дела) проводит регулярные встречи и поддерживает информационный обмен между заинтересованными органами. CAARA основное внимание уделяет транс-юрисдикционным вопросам, статистике, кооперации и т. д. Говоря в общем, юрисдикции обмениваются информацией о стандартах и руководствах.
Второй орган, ADRI (Australasian Digital Recordkeeping Initiative — Австралазийская инициатива в области управления электронными документами) является «подмножеством» CAARA, в ее работе участвуют, по сути, те же члены, но ADRI больше внимания уделяет проблемам управления электронными документами. Осуществляется ряд совместных проектов, а также выпускаются некоторые совместные стандарты, например протоколы экспорта при передаче электронных документов. Одной из наиболее важных разработок ADRI стали состоящие из трех частей «Принципы и функциональные требования к документам в электронной офисной среде» (Principles and Functional Requirements for Records in Electronic Office Environments).
В 2008 — 2009 гг. Управление государственных документов штата (State Records) разработало либо обновило целый ряд стандартов, относящихся к электронным системам управления документами:
— «Стандарт надлежащего управления документами» (Adequate Records Management Standard), версия 2.4, июль 2008 г., 18 с.;
— «Стандарт для систем управления документами и информацией» (Document and Records Management Systems Standard), версия 2, август 2009 г., 7 с.;
— «Южно-австралийский стандарт метаданных для делопроизводства» (South Australian Recordkeeping Metadata Standard, SARKMS), версия 4.1, август 2009 г., 90 с.;
— «Стандарт функциональных требований к EDRMS-системам» (EDRMS Functional Specification Standard), версия 3, август 2009 г., 37 с.
Помимо собственных стандартов, Управление государственных документов решило взять на вооружение известный стандарт «Стратегия управления электронными документами», разработанный штатом Виктория (Victorian Electronic Records Strategy, VERS). Все государственные EDRMS-системы штата должны соответствовать требованиям стандарта VERS.
Австралазийской инициативой по электронному делопроизводству (Australasian Digital Recordkeeping Initiative, ADRI) также осуществлялась разработка стандарта МСА (Международный совет архивов, МСА — International Council on Archives, ICA). В 2005 г., после волны публикаций в разных странах требований к программному обеспечению для управления документами, ADRI совместно с МСА начала разработку стандартизированной концепции требований к управлению документами. Ведущей организацией при выполнении этой работы, осуществлявшейся коллективно в масштабе Австралии, а затем с участием международного сообщества, были Национальные архивы Австралии. Результатом стал документ из 3-х частей, известный под различными названиями в зависимости от того, кто его публиковал. Однако публикации ADRI, Национальных архивов Австралии и МСА — это все одно и то же.
Эти три части следующие:
Часть 1: Обзор и формулировка принципов (Overview and Statement of Principles).
Часть 2: Руководство и функциональные требования к документам в электронной офисной среде (Guidelines and Functional Requirements for Records in Electronic Office Environments).
Часть 3: Руководство и функциональные требования к документам в деловых системах (Guidelines and Functional Requirement for Records in Business Systems).
МСА предложил ИСО утвердить эти спецификации в качестве международных стандартов. Голосованием ч. 1 и 3 были утверждены в качестве международных стандартов (ISO 16 175). Часть 2 — функциональные требования к программному обеспечению для управления документами — не сумела набрать необходимых для одобрения голосов. Стандарт МСА и ISO 16 175 не имеет системы сертификации или добровольного соответствия. Учитывая происхождение этих документов, наибольшее значение они имеют на австралийском рынке, но в разработке этих документов участвовали представители из 12 стран.
Методические материалы, обучение специалистов
Несмотря на большое количество стандартов, все они не противоречат друг другу. Все стандарты опираются и ссылаются друг на друга. Имеется масса методических материалов, например Технический отчет по оцифровке (the digitization technical report) (основанный на публикации Архивов Новой Зеландии), а также Технический отчет по анализу рабочих процессов (the work process analysis technical report) (созданный на основе австралийского стандарта). Ценными ресурсами являются два справочника (Handbook), изданные Стандартами Австралии: один по соответствию положениям стандарта ISO 15 489; и второй, вышедший совсем недавно, — справочник по классификации документов (Records Classification Handbook).
Словарь кадрового делопроизводства. Оцифровка (англ. digitization) — описание объекта, изображения или сигнала в виде набора дискретных цифровых замеров этого сигнала/объекта при помощи той или иной аппаратуры, т. е. перевод его в цифровой вид, пригодный для записи на электронные носители. Полученный в результате оцифровки массив данных («цифровое представление» оригинального объекта) может использоваться компьютером для дальнейшей обработки, передачи по цифровым каналам, сохранения на цифровой носитель. Перед передачей или сохранением цифровое представление, как правило, подвергается фильтрации и кодированию для уменьшения объема.
В поддержку специалистам, работающим в информационной индустрии, проводится конференция Inforum, организованная Ассоциацией специалистов по управлению документами Австралии (RMAA). Inforum развивает и расширяет знания по данной отрасли, поддерживает непрерывное профессиональное развитие, предлагает возможности для обмена идеями.
Австралийская компания «Инновации в делопроизводстве» (Recordkeeping Innovation) проводит обучение персонала по документационному обеспечению управления, помогает в разработке решений по управлению записями. Специализированный журнал и веб-сайт Image & Data Manager (IDM) освещает события в области управления информацией для Австралии и Новой Зеландии.
1. DOC-ONLINE. RU. [Электронный ресурс] doc-online. ru/.
2. InterTrust. [Электронный ресурс] intertrust. ru/.
3. BYTEmag. ru [Электронный ресурс] bytemag. ru/.
4. ECM-Journal. ru. [Электронный ресурс] ecm-journal. ru/.
5. Блог Натальи Храмцовой, ведущего эксперта по управлению документацией в компании «Электронные офисные системы».
6. Public Record Office Victoria, PROV (Управление государственных документов австралийского штата Виктория). [Электронный ресурс] prov. vic. gov. au.
7. nForum (Сайт конференции inForum). [Электронный ресурс] inforum. net. au.
8. State Records of South Australian (Управление государственными документами Южной Австралии). [Электронный ресурс] archives. sa. gov. au/index. html.
9. Recordkeeping Innovation (Австралийская компания «Инновации в делопроизводстве»). [Электронный ресурс] records. com. au.
10. IDM Image and Data Manager (Специализированный журнал и веб-сайт по управлению информацией). [Электронный ресурс] idm. net. au/.
11. Australasian Digital Recordkeeping Initiative (Австралазийская инициатива в области управления электронными документами). [Электронный ресурс] adri. gov. au/.
12. Council of Australasian Archives and Records Authorities (Совет австралазийских уполномоченных органов в области управления документами и архивного дела). [Электронный ресурс] caara. org. au.
университета экономики и сервиса (ВГУЭС),
ВГУЭС по специальности «Документоведение»,
по информатизации образовательного процесса
Источник
