3.2. Особенности построения бюджетной системы в странах с различным государственным устройством
Центральное место в любой национальной финансовой системе занимает ее бюджетная подсистема (бюджетная система). Бюджет государства, а государство выражает интересы общества, в силу необходимости является как бы связующим звеном всех финансовых отношений, а в значительной мере и общества в целом.
Главная задача, которая решается обществом посредством бюджета — это перераспределение финансовых ресурсов от одних экономических субъектов другим. Подобное перераспределение должно происходить на основе общественного согласия на основе набора соответствующих законов. Сам бюджет с выработкой этого согласия не связан, он просто его результат — техническое орудие перераспределения. Фактически организационная структура, представленная бюджетом, является финансовым посредником между теми субъектами экономики, у которых изымают ресурсы, и теми, которым они поступают. Но это посредничество отличается от кредитных операций, поскольку сам посредник никакой выгоды из этого (бюджетного) посредничества не извлекает (по крайней мере, теоретически). И конечно, бюджетное перераспределение — это не рыночная операция, хотя связь бюджета с рынком, разумеется, существует.
Итак, в силу объективных причин общество вынуждено создавать особую организацию-посредника по перераспределению финансовых ресурсов.
Современные государства различаются по организационной структуре (унитарные, федеративные и др.). Как правило, государственная власть имеет внутреннюю иерархию, т.е. различные уровни управления с разными полномочиями. В разных странах круг полномочий этих «ступенек» управления существенно различается. Но идет общий процесс: за последнее время полномочия «низших» органов власти постепенно расширяются, прежде всего в части финансов.
При развитой демократии и в унитарных, и в федеративных странах не только центр, но и другие, более низкие уровни власти имеют право составлять и выполнять свои бюджеты.
Совокупность всех самостоятельных бюджетов и образует бюджетную систему. Эта бюджетная система применительно к федерации, как правило, включает три звена: федеральный бюджет, бюджеты субъектов (штатов, земель) федерации и местные бюджеты.
Бюджетное устройство – это совокупность принципов построения государственного бюджета и бюджетной системы страны, их структуры, взаимосвязи бюджетов, входящих в бюджетную систему, и правовых основ их функционирования.
Основы бюджетного устройства определяются формой государственного устройства страны, действующими в ней основными законодательными актами, ролью бюджета в общественном воспроизводстве и социальных процессах.
Бюджетное устройство формирует структуру бюджетной системы, которая является главным звеном государственных финансов.
Бюджетная система — это совокупность бюджетов государства, административно-территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, основанная на экономических отношениях, государственном устройстве и правовых нормах.
Самостоятельность бюджетов означает, что они принимаются соответствующим уровнем власти (или государственного управления) только по усмотрению именно этого звена представительной власти. Никто не в праве вмешиваться ни «сверху», ни «снизу» в формирование этого бюджета. Самостоятельность «низовых» бюджетов тесно связана с кругом финансовых полномочий, которыми располагают данные уровни власти по конституции страны или на основе других законов. Но законодательно закрепляемая самостоятельность бюджетов должна считаться с единым экономическим пространством всей страны, свободным перемещением населения, в том числе предпринимателей и других налогоплательщиков, по территории страны, изменением доходной базы бюджетов и потребностью в расходах бюджета в разных районах. Единство экономики устанавливает связь между самостоятельными бюджетами как по вертикали, так и по горизонтали. Все бюджеты зависят друг от друга и поэтому образуют бюджетную систему.
Традиционно под бюджетной системой понимают основанную на экономических отношениях и государственном устройстве, регулируемую нормами права совокупность бюджетов различных территориальных уровней.
Структура бюджетной системы обусловлена формой государственного устройства, под которой понимаются внутреннее строение государства, деление его на составные части и система взаимоотношений между ними на основе распределения властных полномочий и суверенитета между центром и территориальными образованиями.
По форме государственного устройства страны подразделяются на две группы: простые (унитарные) и сложные. Простое (унитарное) государство — это единое, централизованное государство, состоящее из различных административно-территориальных единиц (округов, дистриктов, областей, краев и т. п.), не имеющих в своем составе других государств или государственных образований. Сложные — это государства, которые представляют собой либо союз государств, либо общность относительно самостоятельных территориальных (государственных) образований.
Унитаризм пришел на смену феодальной раздробленности и сыграл исторически прогрессивную роль в развитии государственности. Унитарная форма государственного устройства рассматривается как наиболее распространенная форма государственной организации. Не случайно большая часть современных государств являются унитарными.
Можно выделить следующие основные особенности унитарного государства.
Во-первых, структурными единицами такого государства являются районы, города, края, области и другие административно-территориальные образования. Степень их зависимости от центральной власти может быть различной. С этой точки зрения они подразделяются на централизованные и децентрализованные. В централизованном государстве существует достаточно высокая степень зависимости регионов от центральной власти (Франция, Турция и др.). В децентрализованном государстве структурные образования наделяются значительно более высокой компетенцией (круг вопросов, которые они могут решать без вмешательства центральной власти), однако собственным суверенитетом не обладают (Италия, Япония и др.). В ряде современных унитарных государств допускается существование административной автономии. Так, в Великобританию в качестве административных автономий входят Шотландия и Северная Ирландия (Ольстер). Испания кроме национальных автономий (страна Басков и Каталония) включает целый ряд территориальных автономий. Объем полномочий автономий в простых государствах, как правило, значит меньше, чем объем полномочий соответствующих образований в федерациях.
Во-вторых, существует единая для всей страны система высших представительных, исполнительных, судебных и контрольных органов. Степень подконтрольности органов административно-территориальных образований органам центральной власти зависит от степени централизованности унитарного государства.
В отличие от унитарного государства федерация (от лат. foederatio— объединение, союз) характеризуется следующими чертами.
Во-первых, она состоит из различных государственных образований (республики, штаты, провинции, земли, кантоны и др.), являющихся субъектами федерации и имеющих свое собственное административно-территориальное деление.
Во-вторых, предполагается существование двух систем высших органов государственной власти: федеральных органов и соответствующих органов членов федерации. Федеральные органы осуществляют свои полномочия и функции на всей территории страны, органы субъектов федерации — лишь в пределах своей территории. Разграничение предметов ведения и полномочий центра и субъектов осуществляется, как правило, путем их закрепления в конституции. Подобное разграничение осуществляется двояким образом: в одних государствах (Бразилия, Мексика, Канада) закрепляется исключительная компетенция федерального центра и исключительная компетенция субъектов; в других (Россия, Индия, Германия) наряду с исключительной компетенцией закрепляется также совместная компетенция центра и регионов. Кроме того, в отдельных государствах, в частности в Российской Федерации, имеют место двусторонние договоры о разграничении экономических полномочий между центром и конкретным субъектом федерации. В зависимости от объема полномочий различных субъектов федерации их подразделяют на симметричные и асимметричные. В симметричных федерациях субъекты равноправны, в асимметричных — нет (например, Россия).
В-третьих, субъекты федерации могут иметь свою конституцию (конституционный устав), систему законодательства, иногда — судебную систему (в России не допускается). При этом запрещается создавать свои вооруженные силы и вводить региональные деньги.
В-четвертых, государственное управление осуществляется, как правило, с помощью двухпалатного федерального парламента, верхняя палата которого формируется из представителей субъектов федерации и призвана выражать их интересы.
В-пятых, федерации могут строиться по трем признакам: национальному, национально-территориальному, территориальному. При этом в основе их построения может лежать как один признак, например территориальный (США, ФРГ) или национальный (СССР), так и их совокупность (Российская Федерация). Эти черты определяют структуру и особенности функционирования бюджетной системы страны.
В унитарных (единых) государствах бюджетная система состоит из двух уровней — государственный бюджет и местные бюджеты (их доходы и расходы не входят в федеральный бюджет, формируются и используются территориями самостоятельно). В качестве примера можно упомянуть о бюджетной системе Великобритании.
В федеративных государствах бюджетная система является, как правило, трехуровневой — государственный бюджет (федеральный бюджет или бюджет центрального правительства), бюджеты членов федерации (штатов — в США, земель (ландов) — в ФРГ, провинций — в Канаде), местные бюджеты. Все бюджетные уровни существуют самостоятельно и не входят по доходам и расходам в вышестоящие бюджеты.
Для ранних стадий развития буржуазного государства характерна зависимость государственного бюджета от местных бюджетов. При этом государственный бюджет часто не имел собственных источников доходов и покрывал свои расходы за счет взносов отдельных штатов (США). С развитием производительных сил, усложнением хозяйственных связей роль центральной власти и государственного бюджета стала возрастать, что в наибольшей степени проявилось после Второй мировой войны в связи с необходимостью глобального обновления основного капитала и структурных преобразований в экономике.
За бюджетами различных уровней закрепились и свои источники доходов. В государственный бюджет традиционно направляются крупнейшие налоги — подоходный налог с населения, налог на прибыль корпораций, акцизы, налог на добавленную стоимость (кроме США); таможенные пошлины; средства от государственных займов; доходы от использования объектов государственной собственности.
Доходы местных бюджетов формируются, как правило, из второстепенных, в основном поимущественных налогов, а также за счет отдельных акцизов и сборов. Неналоговые поступления традиционно складываются из доходов от эксплуатации муниципальной собственности, от различных административных сборов и выдачи местных налоговых лицензий. В бюджетах субфедерального уровня в различных странах преобладают те или иные виды налогов — косвенные налоги в бюджетах штатов США (налог на продажи, налог на валовую выручку), прямые налоги в бюджетах земель ФРГ (подоходный налог, налог на прибыль корпораций, на имущество, налог с наследства).
Определились взаимоотношения различных уровней бюджетной системы Модели их также разнообразны. Традиционно вышестоящие бюджеты поддерживают бюджеты нижестоящих уровней и соответственно направляют средства в виде субсидий и субвенций (США); субсидий и дотаций (Франция). Интересен опыт долевого финансирования местных органов власти Великобритании: текущие расходы в значительных объемах финансируются из Консолидированного фонда в форме дотаций и целевых субсидий, а финансирование капитальных затрат осуществляется из Национального фонда займов под рыночный процент и в строго лимитированных размерах. В Японии местные бюджеты получают только субсидии, но помимо этого государство перепоручает местным властям часть расходов строго целевого назначения (строительство портов, гидроэлектростанций, ликвидацию последствий стихийных бедствий и т. п.).
Можно сказать, что во всем мире идет процесс децентрализации сбора и использования государственных финансовых ресурсов в соответствии с расширением полномочий средних и низших уровней власти. Этот процесс идет по-разному, в зависимости от исторических традиций. В таких странах, как Франция, Италия и Россия речь идет о расширении прав мест и увеличения их доли в общегосударственных финансовых ресурсах. В странах типа США, Канады и Швейцарии местный уровень власти изначально обладал большими финансовыми возможностями, и речь шла о повышении доли федерального центра. Но итоговый результат получился сходным — возник мощный финансовый центр на уровне федерального правительства, он сохранился и в странах унитарного устройства, а места получили (или сохранили) свои собственные финансовые ресурсы, адекватные их полномочиям по оказанию общественных услуг населению.
В России этот процесс отличался существенной спецификой и шел «зигзагами». После краха СССР, финансовая система которого копировала схему государственного устройства, в соответствии с которой фактически никаких прав у республик и местных органов власти не было, а их полномочия определялись центром, и он же выдавал соответствующие денежные средства, настал период неопределенности. Неудачные политические решения начала рыночных реформ (типа: «Берите суверенитета, сколько сможете») дали толчок сепаратизму и местничеству. Началось активное перераспределение финансовых ресурсов в пользу субъектов Федерации. Потом последовала обратная реакция. В 1994 г. доля федерального бюджета составила 47%, затем она повысилась до 50%, но в 1998 г. снова упала до 47%, а затем снова увеличилась, т.е. финансовая политика осуществлялась по методу «перетягивания каната». Это, конечно, не соответствовало реальной экономической обстановке, так как хозяйство и страна находились в кризисе, а в условиях кризиса всегда необходима определенная концентрация финансовых ресурсов в руках центра. Сейчас в России стала четче проявляться тенденция к централизации финансовых ресурсов по сравнению с 90-ми гг. прошлого века, произошло некоторое повышение доли федерального бюджета в общем консолидированном. Это можно оправдать ситуацией кризиса, в котором все еще пребывают и экономика, и финансы. Но практика и благополучных стран показывает, что в современном распределении финансовых ресурсов между уровнями государственной власти наблюдается определенное повышение роли центра. Вместе с тем отмечается и усиление финансовой помощи, направляемой «сверху», помимо жестко закрепленных пропорций деления доходов. Другими словами, федеральное финансовое устройство страны предполагает существенную «заботу» центра о более низких уровнях управления. При этом важно отметить, что центр может направлять дополнительные ресурсы не только субъектам Федерации, но и напрямую местным органам управления. Тенденция повышения доли центра в общестрановых финансовых ресурсах сопровождается в богатых странах и увеличением суммы помощи, идущей «сверху вниз». Все это говорит о том, что уровневая структура государственных финансов должна быть достаточно гибкой, изменчивой.
Источник
