Некоторые проблемы организации местного самоуправления в зарубежных странах
Чиркин Вениамин Евгеньевич, главный научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ, Заслуженный юрист РФ.
На примерах зарубежных стран в статье рассматриваются терминология, относящаяся к вопросам местного самоуправления, юридические различия административно-территориальных единиц и муниципальных образований, вопрос о региональных и общинных звеньях муниципальных образований, условия создания муниципальных образований, природа власти в муниципальных образованиях, многомерные модели местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление, зарубежные страны, региональные и общинные звенья местного самоуправления, публичная власть в местном самоуправлении.
Some problems of organization of local self-government in foreign states
Chirkin Veniamin Evgenyevich, the Chief researcher at the Institute of State and law, Russian Academy of Sciences, Chief Researcher at ILCL, doctor of legal sciences, Professor, Honored worker of science of the Russian Federation, Honored lawyer of Russian Federation.
On the examples of foreign countries in the article the terminology related to local governance, the legal differences between administrative units and municipalities, regional and community levels of the municipalities, the conditions of establishment of municipalities, the nature of power in municipalities, multidimensional models of local self-government are examined.
Key words: local government, foreign countries, regional and community links of local government, public authority in local government.
В условиях изменений в системе местного самоуправления в России важно посмотреть, как решаются подобные вопросы в других странах и, если целесообразно, использовать такой опыт с учетом особенностей нашей страны. В статье говорится только об организационных моделях местного управления, полномочия тех или иных муниципальных образований, их отношения, компетенция органов требуют особого анализа.
Рассматривая организационные формы местного самоуправления за рубежом, нужно предварительно договориться об общих понятиях и единстве терминологии по некоторым теоретическим и практическим вопросам.
Первое. Следует различать управление на местах (общее и описательное понятие); «местное управление» в англосаксонском толковании; управление, осуществляемое в муниципальных образованиях по вопросам их полномочий органами и должностными лицами, назначенными от имени государства, субъекта федерации, автономного образования; и, наконец, «местное самоуправление». В законодательстве стран англосаксонского права (закон 2000 г. в Великобритании и законодательство многих членов британского Содружества) говорится о «местном управлении» (local government). Хотя в таких государствах существует децентрализованная система местного управления, в муниципальных образованиях избираются гражданами советы, мэры («лидеры»), некоторые муниципальные служащие, в малых единицах (приходах) существуют сходы (собрания) граждан, принимающие решения, и в таких странах нет назначаемых на места чиновников общей компетенции (губернаторов, префектов, районных директоров и др.), местное управление рассматривается в англосаксонских странах как особое, но все-таки продолжение целостного управления в стране — government, в конечном счете проистекающего от парламента (в США, Австралии, Канаде, где существуют субъекты федераций, принят еще более децентрализованный подход, а организация местного управления регулируется законами не государства, а субъектов федерации).
Несколько иная децентрализованная система с советами и выборными должностными лицами на всех уровнях существует в Японии, но в принципе это англосаксонский подход (в решающей степени на это повлияли США, чьи оккупационные власти в 1945 — 1946 гг. играли ключевую роль в подготовке проекта японской Конституции). Элементы влияния этой системы, хотя в более жестком варианте, в законодательстве и особенно на практике есть во всех странах, являвшихся ранее британскими колониями. Отчасти такое влияние имеет место и в Скандинавских странах, но, например, в Швеции вместо единоличных мэров совет (а не граждане) избирает коллегиальный исполнительный комитет. В высокой степени децентрализованной является система местного самоуправления в Швейцарии, где к тому же широко используются институты прямой демократии (референдумы и собрания граждан для решения местных вопросов). Однако в данном случае о влиянии англосаксонского права говорить не приходится — в Швейцарии такие институты зародились не позже англосаксонских и самостоятельно.
В континентальном праве государств Европы, в Латинской Америке, в других странах используется термин «местное самоуправление» (self-government и другие подобные названия на местных языках). В них различаются: 1) государственное управление на местах (например, во Франции назначаемые правительством чиновники общей компетенции — комиссары республики (префекты) в регионах (на 2014 г. регионов 27, в том числе 5 заморских) и в департаментах Франции (101 департамент, из них 5 заморских), и 2) органы собственно «территориальных коллективов» (терминология французской Конституции 1958 г. с поправками) — избираемые советы, их председатели, как органы (должностные лица) общей компетенции исполнительной ветви власти местного самоуправления в департаментах и регионах, а также мэры (последние тоже органы исполнительной власти местного самоуправления в городских (городах) и сельских коммунах, всего коммун 36766). Однако во Франции мэры после их избрания советами одновременно назначаются министром внутренних дел как представители государственной власти в общинах и выполняют поручения, имеющие на территории общины общегосударственный характер (например, учет избирателей, призывников на альтернативную службу).
Приблизительно такая же схема с избираемыми советами и мэрами (есть иные названия) в общинах (коммунах), советами, их председателями и назначенными администраторами в вышестоящих звеньях существует теперь во многих странах Восточной Европы. Иногда мэры крупных городов (хотя такие города имеют статус общин) на практике тоже назначаются или избираются особым образом. В Нидерландах назначаются королем (формально) председатели провинциальных представительных органов — штатов.
В федеративных государствах данной группы стран (например, в Австрии, Германии), как и в федеративных государствах стран англосаксонского права, схемы управления на местах регулируются законами субъектов федераций, и они несколько отличаются от данной выше характеристики.
На территории муниципальных образований, кроме своих актов, конституций и законов субъектов федераций, в федеративных государствах действует законодательство государства, а также законы автономных образований (там, где территориальные автономии есть) в унитарных (например, в автономной датской Гренландии) или в региональных (Испания) государствах. Обычно (кроме мелких общинных единиц) на местах имеются органы министерств, а в субъектах федераций иногда и их органы (их «делегатуры» — отделы, отделения), выполняющие свои полномочия общегосударственного значения или значения на уровне субъекта федерации. В меньшей степени и при их меньшей роли они есть и в некоторых странах англосаксонского права, где никогда, в отличие от континентальных стран Европы, стран Азии, Латинской Америки, не являются органами или должностными лицами общей компетенции.
Таким образом, на территориях муниципальных образований осуществляется не только местное самоуправление, но и государственное управление, а в федеративных и региональных государствах (в последних вся территория состоит из автономных образований) — также публичное управление субъекта федерации или автономного образования. Это нельзя игнорировать, когда мы используем термин «местное управление». Однако органы вышестоящей публичной власти, находящиеся на территории таких образований, не должны нарушать автономию муниципального образования по принадлежащим ему полномочиям, хотя, конечно, на практике органы муниципального образования в своей деятельности по собственным полномочиям и в Великобритании, и во Франции, и во всех других странах учитывают и не могут не учитывать позиций, советов, рекомендаций вышестоящих органов публичной власти, а такие рекомендации на практике нередко имеют характер указаний.
Второе. Важно не только в теории, но и на практике разграничивать понятия административно-территориальной единицы и муниципального образования. Почти во всех государствах, даже самых мелких, существует административно-территориальное деление и в той или иной мере соответствующая ему система муниципальных образований с самыми разными местными названиями. Нет такого деления, пожалуй, лишь в карликовом городе-государстве Ватикане (1045 x 850 м, население 821 человек) и внутри эмиратов в Объединенных Арабских Эмиратах (шесть из них имеют немногим большие размеры). Даже в Монако есть одна ступень административно-территориального деления (иногда считают, что их даже две, вторая в кварталах). В унитарных государствах существуют одна, две, три, реже четыре, совсем редко — пять ступеней административно-территориального деления. Крупные города приравниваются к провинциальному уровню (губерниям, областям, а во многих (не во всех) федерациях — к уровню субъекта федерации).
Небольшие островные унитарные государства непосредственно делятся на низовые единицы. Мальта в Европе (около 27 x 15 км, с населением около 407 тыс. человек) разделена на 68 единиц с избираемыми советами, в государствах Океании Тувалу и Науру (около 4 или 5 км в длину и 5 км в ширину, с населением 12 — 14 тыс. чел.) такие единицы (12 — 14) называются округа или провинции, но по существу это один уровень, далее идут туземные деревни. Одна ступень существует в Бахрейне, Барбадосе, Вануату, на Сейшельских островах и др. Во многих унитарных государствах существуют два уровня местного самоуправления (например, в Болгарии 28 областей, включая город Софию, и 264 общины); три в Польше: воеводства как областной уровень — повяты (районы) — гмины (общины); в Румынии, Японии и др. четыре (например, в Кении 8 провинций, 71 округ, 252 района, 2426 общин). Пять единиц — редкость (юридически — во Франции, фактически — в Китае).
В субъектах зарубежных федераций административно-территориальное деление — это деление субъектов федерации. Лишь в Объединенных Арабских Эмиратах нет административно-территориального деления мелких эмиратов. В штате Невис в федерации Сент-Китс и Невис есть одна ступень — приходы; две ступени существуют в некоторых небольших штатах США, в большинстве земель (в 11 из 16) Германии; редко — три (например, Индия, где есть штаты с населением 103,8 и даже 199,4 млн человек, в пяти землях Германии, самая крупная по численности населения — 17,6 млн человек).
Однако и в унитарных государствах, и в субъектах федераций административно-территориальные единицы не всегда являются одновременно муниципальными образованиями. Во Франции из пяти административно-территориальных единиц (регион, департамент, округ, кантон, коммуна) органы местного (регионального и общинного) муниципального самоуправления (советы и избранные главы муниципальной исполнительной власти — председатели советов и мэры в коммунах) существуют только в трех — в регионах, департаментах и коммунах. В округах (их 342), в кантонах (4056) советов нет. В округе действует назначенный префектом супрефект, в кантоне нет чиновника общей компетенции, действуют различные службы по некоторым вопросам, созданные вышестоящими органами.
Важно, однако, отметить не только юридическое разграничение понятий административно-территориальной единицы и муниципального образования на одной и той же территории, а и вытекающие отсюда следствия.
На практике обычно муниципальные образования создаются в границах административно-территориальных единиц — округов, районов, городских и сельских общин (коммун). Города в зависимости от размеров приравниваются к общинам (являются общинами), к районам, областям (провинциям и др.), некоторые города — субъекты федерации (в Германии три таких города — Берлин, Гамбург, Бремен).
Однако при территориальном совпадении административно-территориальных единиц и муниципальных образований это разные правовые явления. Важно различать муниципальные образования общинного (коммунального) и регионального характера, включающие территории общин, не смешивать крупные региональные муниципальные образования с субъектами федераций, которые в обиходе и в справочниках (в том числе в электронных) постоянно называют административно-территориальными единицами, в правовых актах иногда — регионами, используют по отношению к ним термин «региональные» (органы, планы и др.). Субъекты федераций, крупные, как в Индии, или малые, как в Науру, ОАЭ или Швейцарии, — это не административно-территориальные единицы, не региональные муниципальные образования, а государственные образования.
В конституциях субъектов зарубежных федераций нередко перечисляются самые крупные административно-территориальные единицы, подобно тому, как районные административно-территориальные единицы обычно перечисляются в уставах субъектов РФ. Иногда считается, что таким образом названы в конституциях также районные, окружные и другие региональные муниципальные образования. Если они совпадают, можно считать и так. Но юридически названы именно административно-территориальные единицы. Такие единицы и соответствующие муниципальные образования — разные явления. Административно-территориальные единицы юридически создаются актами публичной власти (государства, субъектов федераций), а муниципальные объединения — населением и закрепляются в правовых актах, это организация территориальных публичных коллективов народа на местном уровне.
Должностные лица, назначенные «сверху» на территорию муниципального образования, юридически назначаются в административные единицы, а не в муниципальные образования, не для управления последними. Примерно так же обстоит дело в России. Например, руководители (главы) 125 управ в Москве, руководители администрации 19 районов Санкт-Петербурга, назначаемые главами этих субъектов РФ, занимают свои должности в муниципальных районах, но это не должности муниципального образования. Они решают иные вопросы, осуществляют на территории данного муниципального образования полномочия государства (по уполномочию), субъекта федерации, иных вышестоящих административно-территориальных единиц (например, в Москве — административных округов). У муниципальных образований свое руководство, оно решает вопросы местного значения. Это нужно иметь в виду для анализа отношений назначенных «сверху» должностных лиц с муниципальными органами.
В законодательстве, научной литературе, справочниках необходима точная терминология. Она имеет свое значение для менталитета населения.
Особое место занимают столичные и крупные города. Во многих странах они являются субъектами федерации или приравнены по своему правовому положению к самым крупным административно-территориальным единицам (не только в федерациях, но и в некоторых унитарных государствах). Столицы государств не всегда являются субъектами федераций или приравненными к провинциям, а вместе с прилегающими окрестностями выделены в особые столичные округа (Бразилия, Нигерия, США, Уганда, Япония и др.), причем их полномочия в некоторых случаях ограничены. Верно это или нет, видимо, могут решить лишь сами государства с учетом их конкретных условий, но в принципе режим столицы с учетом ее значения, находящихся в ней высших органов государства может иметь свои особенности.
Крупные города делятся обычно на внутригородские районы, но положение избираемого мэра крупного города более контролируемо органами государственной власти. Иногда мэры крупных городов назначаются, но это все-таки имеет место в особых ситуациях, в менее демократических или недемократических государствах.
Третье. Местных объединений много (общественные и иные организации). Часто они тоже создаются по территориальному признаку. Необходимо установить, какие территориальные сообщества людей могут являться и являются территориальными публичными сообществами (коллективами), обладают правами местного самоуправления и в результате имеют свою собственность, избирают свои органы местного самоуправления и применяют соответствующие этому институты непосредственной демократии.
Как говорилось, органы местного самоуправления во многих странах создаются не всегда на всех уровнях административно-территориального деления. Кроме того, во многих зарубежных странах Европы, Северной и Латинской Америки, в Индии, Японии созданы специальные округа (школьные, противопожарные, энергетические, в Японии по осуществлению крупных проектов и др.). Большинство из них создается для оказания услуг населению, для координации. В таких округах жители нередко избирают свои органы, либо муниципалитет, группа муниципальных образований выделяет служащих-администраторов. Объединяются в ассоциации муниципальные образования, но ни такие ассоциации, ни округа и кантоны Франции, ни 12 городских округов в Москве и 19 районов в Санкт-Петербурге, возглавляемые назначенными должностными лицами, ни упомянутые выше специальные округа, ни тем более называемые регионами объединения штатов не являются муниципальными образованиями, а ассоциации, специализированные округа и регионы штатов не являются и административно-территориальными единицами.
Не всякое образование, созданное по территориальному признаку, и не каждая административно-территориальная единица может стать и является муниципальным образованием. Для того чтобы стать низовым («общинным») муниципальным образованием, территориальная единица по законодательству, например, штата Калифорния в США должна иметь не менее 500 человек населения (в штате Алабама достаточно 75), во Франции — 2 тыс., в Швеции — 8 тыс. Известно, что числовые показатели этого рода есть и в России. В зарубежных странах к ним нередко добавляются иные данные. В Индии это определенная плотность населения (не менее 1 тыс. человек на кв. милю (1 миля = 1,6 км), причем и в сельском хозяйстве должно быть занято не более 1/4 населения. Для Индии муниципальное образование — это все-таки только поселение городского типа (с населением более 5 тыс. человек).
Главное условие для создания муниципального образования во всех странах — это формирование территориального публичного коллектива. Административно-территориальные единицы, которые кроятся «сверху», такими коллективами не являются.
Проблема территориальных публичных коллективов в науке фактически не разрабатывалась. Лишь в Конституции Франции и законодательстве некоторых франкоязычных стран есть термин «территориальный коллектив», но он не точен. По территориальному признаку или с учетом его создаются различные объединения. Для муниципального образования важно, чтобы это был территориальный публичный коллектив.
Четвертое. С вопросом о территориальном публичном коллективе, его разновидностях непосредственно связан вопрос о публичной власти и ее моделях на разных уровнях территориальной организации государства. В современных условиях публичная власть не ограничивается государственной властью, как длительное время считалось в отечественной литературе, опиравшейся на известный тезис Ф. Энгельса в работе «Происхождение семьи, частной собственности и государства» (1884 г.). Ф. Энгельс говорил о публичной власти как решающем признаке государства.
В наши дни, когда в мире существуют более 450 субъектов федераций, около 200 территориальных автономных образований, видимо, сотни тысяч муниципальных образований (если считать деревни, а они в некоторых государствах рассматриваются как муниципальные образования), публичная власть присуща не только государству, она существует на каждом уровне разных по своим масштабам территориальных публичных сообществ. Их властные полномочия, компетенция их органов закреплены конституциями и законами государств.
К числу территориальных публичных сообществ (коллективов) относится прежде всего само общество страны. В современных условиях оно выступает в государственно организованной форме. В федеративных государствах это также сообщества в субъектах федераций, в унитарных государствах как субъектах федераций — публично-территориальные коллективы регионов и общин. В странах с территориальными автономиями существуют соответствующие территориальные коллективы, сообщества автономий, в России это также сообщества в родовых образованиях коренных малочисленных народов. От народа (общества) в той или иной демократической стране социально проистекает суверенная публичная власть — государственная публичная власть. От народа других территориально-публичных коллективов (части народа страны) социально проистекает публичная власть в ее разном объеме (суверенная только у государства), юридически она опирается на соответствующие правовые акты, на более или менее удачно сформулированные положения, отвечающие в той или иной степени вызовам времени. Такое различие в социологическом и юридическом подходах важно иметь в виду.
Вряд ли верно отрицать публичную власть субъекта федерации, территориального автономного образования или даже муниципального образования. В США даже уголовные наказания назначаются по законам штатов. В автономной Шотландии взимают некоторые налоги по местному законодательству (в том числе три пенса с каждого фунта, полученного в Шотландии кем бы то ни было, идут в шотландский бюджет), крупные города — муниципальные образования принимают постановления о часах тишины и наказывают нарушителей и т.д. Да и в Москве — субъекте РФ — многие пассажиры городского транспорта испытали такую власть, уплачивая штраф в 1000 руб. за безбилетный проезд по законодательству не РФ, а субъекта РФ. Все это общеизвестно.
Хотя субъекты федераций не относятся к муниципальным образованиям, в связи с проблемой публичной власти важно было бы уточнить некоторые положения российской Конституции. Субъекты РФ — республики в составе РФ, вопреки положениям ч. 2 ст. 5 Конституции, не являются государствами, они и остальные субъекты РФ, вопреки положениям ст. ст. 11, 73, 77 и др., не обладают государственной властью. Государственная власть в государстве может быть только одна, она принадлежит Российской Федерации. Остальные публично-правовые образования обладают публичной негосударственной властью (в субъектах федераций такую власть можно было бы назвать государствоподобной, а сами субъекты — государственными образованиями, но не административно-территориальными единицами, как говорится в зарубежных справочниках). Неверным формулировкам в Конституции РФ уже 20 лет, и Конституционный Суд РФ мог бы найти повод высказаться о содержании ч. 2 ст. 5, ч. 1 ст. 73, ч. 1 ст. 77 и др. Конституции РФ, дать этому хотя бы соответствующее толкование, пока неверные положения не изменены, тем более что сделать это крайне сложно, поскольку некоторые положения такого рода находятся в «неприкосновенной» главе 1 Конституции, которую без Конституционного Собрания изменить нельзя, а закона о порядке его создания нет.
Разнообразие организационных форм местного самоуправления в почти 200 признанных государствах (а есть и непризнанные, и у них иногда свои формы) очень велико. Крайне сложно обобщить его в конструировании каких-то крупных моделей. В зарубежной литературе общепринятых классификаций глобального рода мы не нашли, хотя есть предложения о выделении почти пятидесяти, девятнадцати, пяти моделей местного самоуправления — отдельно англосаксонской и американской (США), романской и германской, скандинавской моделей и ряда «подмоделей».
В российской учебной и научной литературе выделяют три модели организации местного самоуправления: англосаксонскую, романо-германскую и латиноамериканскую (иберийскую), а также особую модель государственного (а не муниципального) управления в административно-территориальных единицах в странах тоталитарного социализма (иного пока не было). Это система советов и их исполнительных комитетов (иногда также — постоянных комитетов советов) как органов государственной власти.
Видимо, говоря о местном управлении в качестве самого общего подхода целесообразно выделить три разновидности осуществления публичной власти на местах: государственное управление (законодательство государства и назначенные государством должностные лица), государствоподобное управление (такие же меры со стороны «своего» субъекта федерации) и муниципальное самоуправление (управление со стороны органов, созданных народом муниципального образования, и применение институтов непосредственной демократии для решения вопросов местного значения).
Следующий шаг в классификациях связан с выделением крупных глобальных правовых систем (правовые семьи существуют не изолированно, в «внутри» систем). На наш взгляд, наряду с международным правом (это отдельная от внутригосударственного права система), в современном мире существуют три глобальные правовые системы: мусульманская (по разным данным, она распространяется на 1 млрд — 1,6 млрд человек), либерально-полусоциальная капиталистическая система (приблизительно 4 млрд человек в странах на разных ступенях капиталистического развития) и система тоталитарного социализма (около 1,5 млрд).
К первой системе принадлежат страны фундаменталистского ислама и «модернизованные» мусульманские государства. В них управление со стороны государства и на местах иногда совершенно не одинаково, но в обеих группах стран есть некоторые общие принципы, связанные с заветами Корана и Сунны и проистекающим из этого менталитетом народа: 1) принцип уммы — это особое сообщество правоверных, отделенных в той или иной степени, в том числе в управлении, от неверных; оно самоуправляется по кораническим законам (канунам), «светские законы» в продвинутых государствах и низамы халифов (у суннитов) или имамов (у шиитов) имеют дополнительное значение, но в рамках священных книг; 2) принцип шейха — главы местной администрации; в деревне это формально избранный, а фактически занимающий свое положение человек в силу знатности рода; выше — это назначенное лицо; шейх, губернатор, иной начальник может восприниматься в отдельных отношениях как местное подобие правителя государства; 3) принцип местной аш-шуры; аш-шура — назначаемый главой администрации или избираемый (полностью или частично) совещательный совет при главе местной администрации, состоящий только или почти только из мужчин-мусульман (в избираемых советах в модернизированных мусульманских государствах иногда бывают одна-три женщины); избираемые советы фактически действуют по принципам аш-шуры; 4) принцип консультаций при решении вопросов в коллегии; голосование фактически не используется, принято обсуждать вопрос, пока не придут к единогласию, только в этом случае решение обязывает назначенного начальника местной администрации; 5) участие в местном управлении религиозных служителей; в фундаменталистских странах они не только являются судьями (как знатоки священных книг), но и дают решающие (иногда обязательные советы) главе администрации, их влияние велико и в «продвинутых» государствах.
В либерально-полусоциальной капиталистической системе после ликвидации абсолютизма принят принцип местного самоуправления (он временно не осуществляется лишь в условиях военных переворотов, при авторитарных и тоталитарных режимах). Местное самоуправление рассматривается как самостоятельное решение вопросов местного значения избранными на местах (в муниципальных образованиях) представителями народа, при условии, что основные положения о местном самоуправлении закреплены конституциями и законами государств, а в федеративных государствах регулируются законами субъектов федераций.
Как видно из сказанного выше, принцип местного самоуправления осуществляется по-разному. Поскольку изначально формирование основных положений о местном управлении шло из Европы, то, видимо, деление основных систем на англосаксонскую и континентальную верно. При обеих системах во всех звеньях муниципальных образований избираются местные представительные органы (обычно называемые советами, ничего плохого в этом слове нет) и главы муниципальной администрации или коллегиальные органы местной исполнительной власти (они избираются гражданами или советами). Но в англосаксонской системе нет назначенных государством в административно-территориальные единицы (совпадающие с муниципальными образованиями) чиновников общей компетенции, есть выбираемые непосредственно гражданами должностные лица местного управления (шериф, казначей, аудитор, атторней и др.), особенно в США, но это сохранено и в Великобритании после реформы по закону 2000 г., большую роль играют комиссии советов, которые могут включать до 1/3 специалистов (не членов совета), каждая из них (а не только мэры) управляет определенным кругом местных дел. В мелких общинах советов нет, некоторых «управленцев» избирают на приходских собраниях, чего нет в континентальной Европе.
Чиновники от государства, от различных государственных комиссий есть в муниципальных образованиях и при англосаксонской системе. Но они занимаются координацией, статистикой, некоторыми организационными вопросами, тогда как при континентальной системе назначенные министерствами на места чиновники находятся под централизованным руководством префекта. Поэтому, если не использовать термины «англосаксонская» и «континентальная» системы, то можно говорить о децентрализованной и относительно централизованной системах местного управления.
В первой в качестве подсистемы можно было бы выделить местное самоуправление в федеративных государствах (не только в США, но в Австралии и Канаде), во второй — романскую (Франция, Италия, Испания и др.) и германскую системы (Австрия, Германия и некоторые страны Северной Европы), где централизация не меньше, чем во Франции. О романской системе сказано выше на примере Франции. В Германии в общинах (городских и сельских общин в Германии 12141) теперь, по существу, принята одна модель местного самоуправления (раньше существовали северогерманская, южногерманская и другие модели), когда избранный советом бургомистр является его председателем и одновременно главой исполнительной власти. Нередко совет нанимает специалиста-управленца на 8 — 12 лет и вручает ему исполнительную власть. В любых случаях глава исполнительной власти создает свой аппарат, эти чиновники независимы от совета. Словом, основные властные полномочия фактически централизованы у исполнительных органов и должностных лиц. Кроме того, часть общин в некоторых землях ФРГ (в трех из 16) объединены в амты, управляющие этими общинами (амты — административно-территориальные единицы вне общей схемы административно-территориального деления и одновременно назначенные ведомства общего, а не отраслевого управления). Земли иногда назначают должностных лиц и в округа, объединяющие районы (22 округа существуют только в пяти крупных землях).
Хотя континентальная Латинская Америка восприняла континентальную модель, идущую от Франции через Испанию и Португалию (влияние США было велико в системе организации государственной власти, но не в организации местного самоуправления, а островные и иные колонии Великобритании восприняли ее модель), в российской науке принято отдельно выделять латиноамериканскую (иберийскую) модель.
Публичное управление в административно-территориальных единицах Латинской Америки в отличие от Европы возникло не как отделенное от государственной власти, а как ее продолжение. Его органы (советы, собрания, комитеты, хунты, мэры — главные алькады и др.) длительное время не избирались, а назначались (советы избирались частично, а иногда — назначались, как и исполнительные органы). Все органы на местах были подчинены центральной власти.
В настоящее время во многих странах проведены реформы, в некоторых странах есть автономные единицы (в Никарагуа — две, в Панаме — три), во многих государствах выделены специальные индейские регионы (Бразилия, Панама и др.), а акты органов местного самоуправления в некоторых странах называются законами, тем не менее высокая степень централизации сохранилась и в федеративных, и в унитарных странах. Местное самоуправление тесно переплетается с государственным управлением, они совмещаются, причем второе преобладает и в решении местных вопросов. К тому же во многих странах существует принцип государственного вмешательства (интервенции) при некоторых обстоятельствах (они фиксированы конституциями) в дела местного самоуправления (в федеративных государствах это федеральная и «штатная» интервенция с правом штатов вмешиваться в дела нижестоящих единиц). Полномочия органов местного самоуправления в последние десятилетия расширены, но в некоторых странах к их ведению по-прежнему относятся сбор местных налогов, общественные работы, здравоохранение и проведение культурных мероприятий.
Территория государства имеет одну (Белиз, Бразилия, Никарагуа), две (18 департаментов и 298 муниципий в Гондурасе), три ступени административно-территориального деления (10 департаментов, 41 округ, коммуны в Гаити). Население соответствующей административно-территориальной единицы (она же муниципальное образование) избирает совет и отдельно главное должностное лицо (алькада, мэра, префекта). Последний может избираться и советом. По должности префект (главный алькад, регидор и др.) является председателем совета (для этого он не нуждается в избрании) и органом местной исполнительной власти. Он имеет и собственную компетенцию, не зависящую от совета — обеспечение порядка, управление полицией и др. В то же время это должностное лицо утверждается центральными органами государственной власти в качестве ее представителя (и представителя штата в федеративном государстве). Благодаря этому алькад, мэр, префект одновременно выступает и как исполнительный орган местного самоуправления, и как орган государственного управления в данной административно-территориальной единице, обладающий правом контроля за деятельностью представительного органа местного самоуправления — совета. Поэтому у него сосредоточена основная власть в муниципальном образовании (на практике она еще более значительна).
Огромную роль в управлении местными делами во многих государствах Латинской Америки играют крупные латифундисты, хозяева фазенд, в зависимости от которых находятся крестьяне. Именно латифундисты направляют, по существу, всю деятельность управления на местах. В поселениях индейских племен их деятельность направляют собрания племен, советы племен, советы старейшин, избранные собраниями или советами лица (вожди), ответственные за определенные сферы жизни племен. Племена находятся под контролем федеральной администрации, а не штатов.
Особое место занимает модель управления на местах в условиях тоталитарного социализма. Как говорилось, это не система местного самоуправления. Поэтому в данной статье она не рассматривается.
Возможна иная систематизация моделей местного самоуправления, проводимая по другим основаниям, тем более что эта материя очень подвижна, органы местного самоуправления изменяются.
Источник
