Роль регионов и городов в развитии страны
Мы продолжаем знакомить читателей с материалами IV Общероссийского гражданского форума, объединившего силы представителей гражданского общества и экспертного сообщества страны. Мы публикуем тезисы импульс-доклада известного экономгеографа, директора региональной программы Независимого института социальной политики Натальи Зубаревич.
См. также:
Россия в 2000-х годах стала государством со сверхцентрализованной системой управления, тотальной зависимостью регионов от федерального центра, местного самоуправления – от региональных властей.
Очевидно, что дисбалансы отношений центра и регионов, регионов и муниципалитетов препятствуют развитию. Также очевидно, что быстро их не исправить, т.к. есть группы интересов, стремящиеся сохранить существующий порядок.
Можно выделить три направления реформ, по которым нужно двигаться. Они выбраны с учетом значимости для развития страны и возможностей преодолеть сложившиеся барьеры.
1. Улучшение условий для экономической конкуренции регионов
- Драйвер: снижение объемов ренты и ее перераспределения вынуждает федеральные власти перекладывать ответственность на регионы. Если нет денег, дайте свободу?
- Институциональные изменения: снятие барьеров федерального контроля иностранных инвестиций, лицензий, режима погранзон. Более широкое использование инструментов стимулирующей региональной политики, но без диктата – кому и во что инвестировать. Запрет на навязывание сверху дополнительных обязательств без дополнительного финансирования (указы), как первый шаг – перенос на более отдаленный срок выполнения зарплатных указов.
- Бюджеты: возможности налоговой децентрализации для увеличения финансовых ресурсов регионов незначительны, это нужно понимать.
- Политика: повышения качества управления двумя путями:
— контроль снизу (со стороны населения) с помощью реальных выборов губернаторов; более эффективный контроль через выборы пока возможен только в крупных городах с более модернизированым населением, периферия еще долго будет управляемой;
— смягчение тотального и неэффективного контроля сверху: федеральные власти должны задавать «правила игры» и контролировать риски, а не каждый «чих» регионов. То же самое относится и к политике региональных властей по отношению к муниципалитетам.
Результат: выигрывают относительно развитые регионы и среднеразвитые регионы с лучшим качеством управления, более развитые города.
2. Рост прозрачности межбюджетных отношений
- Возможности налоговой децентрализации ограничены из-за сильного неравенства налоговой базы и вполне рациональной концентрации рентных налогов в федеральном бюджете.
- Масштабное перераспределение бюдежтных ресурсов останется надолго, но оно должно быть прозрачным (по формуле) и менее дробным по числу трансфертов (укрупненные субсидии), чтобы регионы имели свободу маневра ресурсами.
- необходимо жесткое следование принципу — кто больше собирает налогов, у того выше душевые доходы бюджета — для снижения иждивенчества региональных властей.
Результат: игра по правилам заставляет региональные власти делать ставку на развитие региона, а не на лоббизм в федеральных структурах для получения дополнительных трансфертов.
3. Драйверы развития — крупные города с более модернизированным населением
- Политика: борьба за возврат прямых выборов мэров и восстановление их полномочий в управлении городом
- Бюджеты: снижение дотационности крупных городов путем повышения доли отчислений НДФЛ с 15 хотя бы до 30%
- Институты: проводимые реформы социальной сферы привели к сверхцентрализации управления и финансирования социальных услуг на уровне региона, победил ведомственный подход в оптимизации социальной сферы. Нужно сдвигать баланс полномочий в сторону МСУ, которое отвечает перед населением за оказание базовых социальных услуг. Это особенно важно для крупных городов, где МСУ имеет больше возможностей и ресурсов для развития.
Результат: рост конкуренции крупных городов за человеческие ресурсы и инвестиции ускоряет модернизацию институтов и населения всей страны
При реформировании отношений центра и регионов, регионов и муниципалитетов нужно понимать и просчитывать риски:
- Рост неравенства регионов: оно смягчилось в 2000-х благодаря перераспределению сырьевой ренты, в 2010-х стабилизировалось, а в ближайшие годы будет неизбежно возрастать из-за сокращения объемов перераспределения, но реформы усилят этот тренд.
- Рост неравенства городов: устойчиво и объективно усиливается по всей стране с 1990-х, но реформы приведут к еще большему отрыву крупных городов от периферий.
- Провалы управления: вполне возможны в некоторых регионах и городах, однако федеральные и региональные власти имеют инструменты контроля и предотвращения рисков.
- Рост разнообразия практик управления: будет больше и лучших, и провальных. Но это «плата за развитие» — именно разнообразие создает конкуренцию, стимулирующую развитие.
Самый тяжелый вопрос — готово ли к этим рискам население? Для преобладающих в России жителей с патерналистским сознанием государство отвечает за все!!
Источник
Развитие страны через развитие регионов
Стратегия утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 г. № 207-р. Документ разработан в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», Основами государственной политики регионального развития на период до 2025 года, утвержденными Указом Президента Российской Федерации от 16 января 2017 г. № 13, и национальными целями и стратегическими задачами развития Российской Федерации на период до 2024 года, определенными Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204.
Стратегия содержит основные тенденции, проблемы и вызовы, цель, задачи, приоритеты и направления пространственного развития Российской Федерации, меры выполнения задач Стратегии, механизмы ее реализации, перечень перспективных экономических специализаций субъектов Российской Федерации, перечень перспективных центров экономического роста, перечень макрорегионов Российской Федерации, перечень геостратегических территорий и целевые показатели стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года.
В качестве цели пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г. определено обеспечение устойчивого и сбалансированного пространственного развития Российской Федерации, направленного на сокращение межрегиональных различий в уровне и качестве жизни населения, ускорение темпов экономического роста и технологического развития, а также обеспечение национальной безопасности страны.
Для достижения указанной цели в Стратегии предлагается решение следующих основных задач
- Ликвидация инфраструктурных ограничений федерального значения, повышение доступности и качества магистральной транспортной, энергетической, информационно-телекоммуникационной инфраструктуры.
- Сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации, а также снижение внутрирегиональных социально-экономических различий.
- Усиление межрегионального сотрудничества и координации социально-экономического развития субъектов Российской Федерации в рамках макрорегионов.
- Повышение конкурентоспособности экономик субъектов Российской Федерации путем обеспечения условий для развития производств в отраслях перспективных экономических специализаций субъектов Российской Федерации, в том числе в перспективных центрах экономического роста субъектов Российской Федерации.
- Повышение устойчивости национальной системы расселения путем социально-экономического развития городов и сельских территорий.
- Повышение территориальной доступности оказания услуг отраслей социальной сферы.
- Обеспечение расширения географии и ускорения экономического роста, научно-технологического и инновационного развития Российской Федерации за счет социально-экономического развития перспективных крупных центров экономического роста Российской Федерации – крупнейших и крупных городских агломераций.
- Формирование и развитие минерально-сырьевых центров.
- Обеспечение улучшения состояния окружающей среды, сохранение и восстановление биологического разнообразия Российской Федерации, культурных ландшафтов и сокращение негативных последствий от изменения климата.
- Обеспечение национальной безопасности Российской Федерации за счет социально-экономического развития геостратегических территорий.
Источник
Развитие страны через развитие регионов
В рамках реализации цели «Региональное развитие» Минэкономразвития России занимается выработкой государственной политики и нормативно-правового регулирования в области социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также в сфере территориального планирования.
Для достижения данной цели Министерством решаются следующие задачи
- Разработка нормативно-правового регулирования в области регионального развития и территориального планирования.
- Реализация мероприятий по сбалансированному пространственному развитию Российской Федерации. Для этого Минэкономразвития России разработана Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 13.02.2019 № 207-р и подготовлен План по ее реализации.
- Совершенствование территориального планирования.
- Обеспечение согласованности стратегий социально-экономического развития макрорегионов и субъектов Российской Федерации с национальными целями и стратегическими задачами Российской Федерации.
- Методологическое обеспечение достижения национальных целей на региональном уровне.
- Разработка индивидуальных программ развития по обеспечению устойчивого развития отдельных территорий.
- Создание и внедрение различных механизмов поддержки территорий, в том числе особые экономические зоны, территории опережающего социально-экономического развития в моногородах для повышения инвестиционной привлекательности регионов.
- Реализация масштабных проектов в Республике Крым и городе федерального значения Севастополе, позволяющих интегрировать экономику этих регионов в экономическое пространство Российской Федерации, устранить диспропорции в региональном развитии, снять инфраструктурные ограничения, а также совершенствовать инвестиционные институты.
- Обеспечение условий для социально-экономического развития геостратегических территорий (Калининградская область, Республика Карелия).
- Формирование стимулирующих механизмов и оптимизация полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в целях обеспечения их эффективной деятельности.
Работа Минэкономразвития России в рамках реализации цели «Региональное развитие» ведется в нескольких направлениях.
Источник
Мы очень рады, что вы читаете эту статью!
Надеемся принести вам пользу и другими публикациями. Подпишитесь на нашу ненавязчивую рассылку с подборкой лучших материалов VTimes.
Если у вас возникают проблемы с подпиской, перейдите по ссылке
Время чтения: 6 мин
Как развиваться российским регионам
Власти нужно отказаться от крайностей и учитывать уникальность территорий
Система сдержек и противовесов, разделение властей и их взаимный контроль, совершенствование правил проведения губернаторских выборов, отказ от унификации правил проведения региональных выборов и возможность регионов самим выбирать избирательные системы – такие факторы нужны для развития российских регионов. Об этом в своей монографии «Губернаторы в России: между выборами и назначениями», выпущенной фондом «Либеральная миссия», пишет политолог Александр Кынев.
Он проанализировал в своей работе особенности правового регулирования выборов, избирательных кампаний, состав губернаторского корпуса и другие аспекты региональной политики в период с конца 1980-х гг. до 2018 г.
В России уникальная региональная дифференциация, где в разных регионах отличаются не только политические культуры и традиции, но и институциональное наследие: это и консервативные регионы с патриархальными традициями, и интегрированные в современный мир мегаполисы, и имеющие развитые традиции самоорганизации и самоуправления регионы, прежде всего в Сибири и на Дальнем Востоке, и регионы ориентированные на европейские стандарты поведения и отношения к власти. Поэтому найти универсальную для всех регионов формулу, навязать «одинаковую систему власти Москве и Чукотке, Чечне и Калининграду — это идти по пути «средней температуры по палате», говорится в монографии. Если кому-то стандартизированная институциональная система подойдет, то другим будет мешать в развитии, к чему и приводит выстраивание вертикалей в большинстве регионов. Единообразия страны не было ни в какие исторические эпохи.
Борьбу с самостоятельностью регионов, произошедшую после событий 1990-х гг., представители политической элиты считали важным условием укрепления единства страны. Содержанием такой политики было снижение политической и экономической самостоятельности регионов, включения различных сфер региональной жизни в те или иные федеральные вертикали, постоянно продолжающаяся принудительная унификация всего и вся, подчеркнутый антирегионализм. Если же говорить о том, как развивалась региональная политика за последние тридцать лет, то это движение из крайности в крайность – или региональный авторитаризм или всевластие центра.
Развитию регионов могли бы способствовать несколько факторов:
- уникальность территорий, в том числе выраженная в системе политических институтов, — это не недостаток, а конкурентное преимущество. Поэтому отражать свою уникальность в своих названиях, названиях своих органов власти, органов местного самоуправления для регионов естестественно. «Разнообразие является одним из главных индикаторов, по которым прогрессивная эволюция отличается от инволюции или деградации», — пишет Кынев.
- сохранение системы сдержек и противовесов в регионах, а не только борьба за выборность или назначаемость глав регионов, которая велась последние 30 лет. Нельзя зависеть только от «доброго царя», если говорить про региональный уровень, потому что даже «хороший» губернатор при неограниченных полномочиях через некоторое время начнет править лишь в своих интересах. И как раз система власти через сдержки и противовесы (утверждение кадровых назначений в администрациях, в советах, возможность выражения недоверия депутатами конкретным чиновникам и т.д.) должна ограничивать губернаторов. Должны быть четкие правила игры, чтобы даже не самый лучший губернатор работал в интересах населения — как раз за счет сдерживающих его собственные интересы «противовесов»
- разделение властей и их взаимный контроль должны стать важнейшим пунктом требований тех, кто хочет политических перемен. Сейчас же одни несправедливые схемы управления сменяют другие такие же
- совершенствование правил проведения всеобщих выборов глав регионов, в частности, отмена муниципального фильтра или его существенное смягчение, а также введение в законодательство принцип вариативности механизмов формирования высших органов исполнительной власти регионов. Неоднородность социального и этнического состава, экономических условий и менталитета людей формируют разные требования к организации власти в разных регионах, нужно искать оптимальные решения — для этого регионы должны сами в своих конституциях и уставах определять собственную систему выборов при соблюдении гибких рамочных требований федерального закона
- нужно отказаться от принудительной унификации правил региональных выборов и предоставить субъектам самим выбирать избирательные системы на региональном уровне, что могло бы отвечать принципам федерализма. «Нет никаких доказательств того, что реализация в тех или иных регионах не президентской, а парламентской модели управления несет управленческие риски и подрывает «правовое единство» страны. Наоборот, в некоторых регионах, с их крайней внутренней неоднородностью, парламентские и коллегиальные схемы управления — почти единственный вариант эффективных систем управления, способствующих учету разных интересов и выработке сбалансированных решений», — пишет Кынев.
Унификация и технократизм — два главных принципа региональной политики в данный момент, говорит Кынев VTimes: «Сейчас вмешательство в регионы на беспрецедентном уровне. Кроме того такого количества назначений губернаторами людей, которые не имеют никакого отношения к территориям, не было никогда — такая антирегиональная кадровая политика». Для развития нужна выборность и вариативные механизмы для управления регионами, которые, в частности, предоставят им возможность самим вводить парламентский тип правления у себя на территории, говорит он.
VTimes попросили экспертов ответить на два вопроса:
- как сейчас можно охарактеризовать в целом принципы развития региональной политики в России;
- какие изменения нужны для лучшего регионального развития.
Наталья Зубаревич, директор региональной программы Независимого института социальной политики:
— Главный принцип развития региональной политики сейчас — «сверху указявки, снизу отчетность». Никакой самостоятельности, все предписывается сверху, деньги, которые выделяет федеральный центр на мероприятия в регионах, строго прописаны на что, они должны идти. Только дотациями могут распоряжаться регионы, а субсидии — все выделяются на конкретные цели. Это вертикаль в худшем ее проявлении: сверху — говорят, что делать, снизу — отчитываются.
Мы создали систему, где бедным [регионом] быть выгодного. Слаборазвитые регионы с устойчивыми трансфертами чувствуют себя заметно лучше, чем регионы более развитые, у которых нестабильная база — в кризисы они проседают и становятся более зависимыми от федералов. Поэтому нужна прозрачная система трансфертов, чтобы не было договорняков и лоббизма, чтобы не было как сейчас – когда слаборазвитые регионы по бюджетной обеспеченности живут также, как и относительно развитые. Это несправедливо. Во-вторых, нужны самостоятельные выборы и контроль за ними. Третье — отказ от бесконечных, больше сотни субсидий, когда сверху назначают, на что их тратить. Нужен переход к финансовой поддержке, которая позволяет регионам самим определять приоритеты, как ее тратить. То есть выборы, большая финансовая свобода и отказ от выравнивания, когда те регионы, которые зарабатывают, живут не лучше тех, кто сидит на полном трансфертном обеспечении — нужно хотя бы это.
Дмитрий Бадовский, руководитель фонда «Институт социально-экономических и политических исследований»:
— Специфика российской региональной модели — ассиметрия федеративных отношений, которая изначально заложена федеративным договором 1992 г., точнее тремя договорами, которые отдельно и на разных условиях подписывались с республиками, краями и областями и автономными округами. Именно этим изначально были заложены разные принципы выделения субъектов – территориальные и национально-территориальные, и под них закладывались разные статусы и объем полномочий. Конституция 1993 г. частично сгладила диспропорции федеративного договора, но затем все 1990-е гг. у нас активно развивался договорной федерализм, когда мощные регионы с мощными элитами заключали договора о разграничении полномочий с федеральным центром, начало этому положил Татарстан. В итоге к концу 1990-х гг. половина регионов имела такие договоры. А следствием стало по сути отсутствие единого правового пространства в стране. Поэтому неслучайно, что придя к власти, Владимир Путин, первое, что стал делать во внутренней политике, — это так называемое приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным. То есть та самая унификация и выстраивание единообразной модели отношений регионов и центра. Подспудно федеральный центр до сих пор исходит из того, что если не сохранять единую рамку, то в силу родовых особенностей российского федерализма, первое, что начнет происходить — это как раз попытки возрождения разного статуса и объёма полномочий регионов. А это не очень хорошо для единой государственности.
Можно рассуждать, что регионы должны иметь право отражать свои особенности в политической, избирательной системе. Но это вторичные вещи, поскольку главная проблема в том, что у нас 80% субъектов являются дотационными, они не имеют собственной экономической базы для развития. Вся политика унификации отношений регионов и федерального центра, по сути, это — в том числе и проекция такой экономической несостоятельности большинства субъектов. Москва проводила централизацию межбюджетных отношений для распределения средств для дотирования большинства регионов. Поэтому если не менять и не развивать систему межбюджетных отношений, то все возможные изменения политической системы в регионах вторичны.
Поэтому ключевым вопросом является система межбюджетных отношений и экономическая состоятельность регионов. Сейчас большое значение будет иметь то, как на законодательном уровне будут урегулированы ряд конституционных новаций — единая система власти, куда встраивается местное самоуправления; федеральные территории и как они будут формироваться; функционирование Госсовета как площадки для взаимодействия центра и регионов. Многое в дальнейшем развитии регионов как раз будет зависеть от этого.
Михаил Виноградов, президент фонда «Петербургская политика»:
— Главный минус политики унификации, которая сейчас существует в региональной политике, — отсутствие ее внятного результата. Издержки унификации легко перечислить, а вот эффект описать куда труднее. Нет большой разницы, называть ли глав регионов президентами, губернаторами или как-то по-другому, сколько палат иметь парламентам. Разнообразие региональных практик все равно прорастает вне зависимости от юридических формулировок — и примеры «особых» регионов общеизвестны.
Другое дело, что отказ от юридизма сам по себе не отвечает на вопросы о желаемых целях региональной политики. Что это должно быть – поддержка отстающих регионов, помощь лидерам, ставка на середняков, содействие модернизации или недопущение больших разрывов, адаптация к запросам населения и элит (не всегда рациональных и рентабельных) или искусственное причинение регионам добра. В условиях размытости целей стихийно будет возрождаться модель, при которой федеральный центр собирает региональные желания. Немалая часть этих желаний заведомо адаптирована к представлениям центра о прекрасном, будь то нацпроекты или выравнивание уровня жизни. При этом еще 70% из них будет отсекаться, потому что впереди окажутся те, кто добивается федеральной поддержки больше других.
Отдельная проблема — контраст между уровнем жизни в разных типах поселений, который часто выше, чем между регионами. И — продолжая старую мысль Вячеслава Глазычева о том, что право на местное самоуправление не должно приводить к обязанности, поскольку многие территории к этому не способны по разным причинам – региональное развитие могло бы быть делом добровольным: одни хотят изменений, другие их избегают, а у третьих изменения происходят вне зависимости от государственной политики.
Источник
