Саммит ОБСЕ в Астане: процесс важнее результата
Саммит ОБСЕ — одной из самых представительных международных организаций (56 , 12 стран имеют статус «партнеров по сотрудничеству») — событие, бесспорно, знаковое. Хотя, конечно, ожидать от встречи в Астане разрешения всех накопившихся между Организации проблем не стоило. Значение этого мероприятия я вижу как минимум в трех плоскостях. , это эволюция самой организации. — место проведения встречи. И наконец, это повестка дня.
Сегодня редко кто вспомнит, что Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (прежнее название ОБСЕ) было созвано по инициативе СССР и соцстран Европы как постоянно действующий международный форум представителей 33 европейских государств, а также США и Канады для выработки мер по уменьшению противостояния и укреплению безопасности в Европе. итогом трех этапов Общеевропейского совещания, проходивших с 1973 по 1975 годы и ознаменовавших период «разрядки», стал Хельсинский Заключительный акт 1975 года. Этот документ не только определил базовые принципы и цели СБСЕ (с 1 января 1995 г. — ОБСЕ), но и заложил правовую основу произошедших с конца годов прошлого века и, думаю, еще предстоящих изменений в международной системе.
Дело в том, что Хельсинский Заключительный акт 1975 года СБСЕ, из которого потом возникла ОБСЕ, будучи результатом компромисса по вопросам европейской безопасности, экономического, и экологического сотрудничества, а также деятельности государств в гуманитарной сфере, утвердил весьма противоречивые принципы межгосударственных отношений. Так называемый «хельсинкский декалог», ставший основой взаимоотношений между СБСЕ / ОБСЕ, включает десять принципов: «суверенное равенство, уважение прав, присущих суверенитету; неприменение силы или угрозы силой; нерушимость границ; территориальная целостность государств; мирное урегулирование споров; невмешательство во внутренние дела; уважение прав человека и основных свобод, включая свободу мысли, совести, религии и убеждений; равноправие и право народов распоряжаться своей судьбой; сотрудничество между государствами и добросовестное выполнение обязательств по международному праву» (1).
Весьма противоречивый характер положений не только обеспечил актуальность акта до начала годов, но и в некоторых своих позициях предвосхитил историческое развитие. Назову наиболее важные группы противоречий, заложенных в деятельность ОБСЕ.
1. Первая группа противоречий опре¬деляется «смысловыми различиями между принципом нерушимости гра¬ниц и правом народов самостоятельно распоряжаться своей судьбой. На первом настаивал Советский Союз, имея в виду закрепление суще¬ствовавших в Европе послевоенных границ. На втором — западные стра¬ны, желавшие закрепить принципиальную возможность объединения Германии в будущем на основе свободного волеизъявления немцев. Фор¬мально такая постановка вопроса не противоречила принципу неруши¬мости границ, так как нерушимость понималась как неприемлемость их изменения посредством силы (курсив везде мой — Е.П.)» (2). Оказывается, нерушимость, по логике западных дипломатов, не означает неизмен¬ности. В результате, например, объединение Германии (поглощение ГДР), разрушение СССР и балканские войны оценивались как… вполне соответствующие букве Хельсинкского акта.
2. Вторая группа смысловых противоречий касалась соотношения принципа территориальной целостности государств с правом народов распоряжаться своей судьбой. Если первый закреплял территориальное единство каждого из подписавших акт государств, включая страны, имевшие серьезные внутриполитические проблемы (Великобритания, Югославия, СССР, Испания, Италия, Франция, Канада), то право народов распоря¬жаться своей судьбой по смыслу могло быть почти равнозначным праву на самоопределение в духе доктрины Вудро Вильсона, ставшей основанием для создания в Европе новых независимых национальных государств по итогам Первой мировой войны.
Сознательно или по недомыслию была заложена эта политическая «бомба», но она сработала в изменившихся геополитических условиях. В период резкого усиления сепаратизма в Югославии в начале годов, в разгар вооруженных конфликтов на границах Советского Союза (Азербайджан, Армения, Грузия, Молдавия) страны Европы не чувствовали себя связанными обязательством противостоять сецессионным движениям. В таких правовых рамках СФРЮ, с одной стороны, не могла апеллировать к Заключительному акту в целях охранения некогда общего государства. С другой стороны, применение силы — натовские бомбардировки Республики Сербской (1995 г.) и Союзной Республики Югославии (1999 г.) — явилось, по мнению европейцев, лишь ответом на проявленную югославским государством силу.
Завалы казуистики, нагромождённые вокруг принципов ОБСЕ, показывают только одно: в мире, где сложилась гегемония и одна сила не уравновешена другой, соглашения и правовые нормы ничего не значат. Югославские события, кульминацией которых явилась агрессия НАТО 1999 года, стали проверкой на жизнеспособность ОБСЕ. И не случайно последний (перед Астаной) саммит этой организации состоялся именно в том самом году (в Стамбуле).
Позже в деятельности ОБСЕ были и другие провалы. Самые очевидные — это грузинская агрессия против Южной Осетии в августе 2008 г. и последствия апрельского переворота 2010 г. (ошские события) в Киргизии. Эти конфликты продемонстрировали неэффективность, неповоротливость ОБСЕ, неспособность (или нежелание) этой структуры оперативно реагировать на вспышки насилия. Анализируя деятельность ОБСЕ последнего десятилетия, нельзя не согласиться с мнением Михаила Маргелова о том, что «из организации, ответственной за безопасность, ОБСЕ все более превращается в одну из многочисленных правозащитных организаций, причем тенденциозных» (3).
Если на первом этапе своего существования ОБСЕ смогла эффективно выполнить задачу преодоления блокового противостояния в Европе — и в этом ее несомненная историческая заслуга, то сегодня эта организация в кризисе. Именно поэтому Сергей Лавров заговорил о «встряске» ОБСЕ. Дмитрий Медведев в своем выступлении перед участниками форума не только констатировал кризисные явления в деятельности ОБСЕ («организация начала терять свой потенциал»; «производство все новых обязательств и инструментов для их решения себя исчерпало»), но и предложил конкретные меры по выходу из периода стагнации — «нужна более четкая правовая база и универсальные правила использования ресурсов организации» (4). Россия вместе с партнерами по ОДКБ предложила принять Устав и упорядочить структуру организации.
Впервые инициатива трансформации системы европейской безопасности, которая невозможна без реформирования ОБСЕ, была выдвинута президентом РФ еще в 2008 г., когда Д. Медведев выступил с предложением нового Договора о европейской безопасности, имея в виду создание в Старом Свете единого, неразделенного пространства безопасности. Российский президент предложил закрепить в международном праве принцип неделимости безопасности. Речь идет о юридическом обязательстве, в соответствии с которым ни одно государство и ни одна международная организация, охваченные действием Договора, не могут укреплять свою безопасность за счет безопасности других стран и организаций. На саммите в Астане инициативу Д.Медведева, расширив её до масштабов безопасности, поддержал президент Казахстана Н. Назарбаев: «Мы переходим к новому уровню безопасности и сотрудничества в более широких координатах от океана до океана. Речь идет о формировании единого пространства безопасности в границах четырех океанов: от Атлантического до Тихого, от до Индийского» (5). Однако осуществление столь грандиозного замысла требует безусловного единства во взглядах, подходах и ценностях, чем ОБСЕ пока похвастать не может. ядро этой Организации понимает «неделимость» совсем иначе (по аналогии с нерушимостью границ) — как неделимость военной ответственности за безопасность в регионе сил НАТО. При таком подходе ОБСЕ не нуждается ни в структурных изменениях, ни в новом Договоре. И «встряска», о которой говорил С.Лавров, здесь, увы, не поможет.
Дело в том, что «неделимая безопасность» предполагает реализацию принципа нерушимости существующих границ. В то же время Тбилиси при поддержке стран НАТО в очередной раз пытается протащить в международные документы вопрос о «территориальной целостности Грузии». В связи с этим С. Лавров однозначно и жестко заявил: «Россия не поддержит формулировки итоговых документов саммита ОБСЕ в Астане, в которых будет идти речь о «конфликте в Грузии»… «ни о какой территориальной целостности Грузии в прежних границах речи быть не может». После чего президент РФ покинул Астану и не остался на подписание итогового документа. При подобном отношении со стороны НАТО (в которой иные готовы видеть чуть ли не «стратегического партнера») ни о какой результативности деятельности ОБСЕ говорить не приходится. Скорее всего, ОБСЕ так и останется площадкой для разговоров, а решения будут приниматься совсем в другом месте — в Вашингтоне и Брюсселе. Короче, пресловутое реформирование сведётся к передаче «права последней подписи» Соединённым Штатам и НАТО. Косвенно о таком замысле говорит насыщенная программа госсекретаря США. Хиллари Клинтон, которая встречается с тремя президентами центральноазиатских республик — Н. Назарбаевым, Р. Отумбаевой, И. Каримовым. Не сомневаюсь, что результаты этих встреч будут более ощутимыми, чем итоговая декларация ОБСЕ.
В повестке дня саммита есть еще один важный вопрос, от решения которого самым непосредственным образом зависит безопасность Кавказа и судьба так называемых непризнанных государств. Речь идет о проблеме Нагорного Карабаха (НК).
Некоторое продвижение в этом вопросе до начала саммита наблюдатели связывали с тем, что и Баку, и Ереван согласились принять за основу урегулирования «мадридские принципы», выработанные Минской группой ОБСЕ. Суть их заключается в том, что НК ограничивается административными границами бывшей автономной области (НКАО). В то время как Ереван и Степанакерт под термином «Нагорный Карабах» подразумевают территорию бывшей НКАО и семи районов Азербайджана, которые сейчас образуют «зону безопасности Нагорного Карабаха». Площадь этих районов достигает 7 634 км² из 11 500 км², составляющих территорию НКР. По внешнему периметру пояса проходит линия непосредственного соприкосновения сил самообороны НК и армии Азербайджана. В официальных документах ООН эта линия обозначена, как «линия соприкосновения сторон» (ЛСС).
Предполагалось, что на саммите в Астане будет достигнута окончательная договоренность по соблюдению «мадридских принципов». Первый этап их реализации предусматривает освобождение силами самообороны НК и армии Армении семи районов, вокруг бывшей НКАО. Безусловно, встает вопрос: «Кто составит международные миротворческие силы по поддержанию мира?» Азербайджан долго настаивал на обязательном присутствии НАТО в миротворческих силах, однако сейчас Баку снял это требование. Ереван хотел бы видеть в составе миротворцев российских военных, но Минская группа не поддержала это предложение.
Многое изменилось после подписания декларации о сотрудничестве между ООН и ОДКБ. Фактически ООН признала особую роль ОДКБ во главе с Россией в обеспечении безопасности на постсоветском пространстве, что придает законный характер возможному участию ОДКБ в силах по подержанию мира в Нагорном Карабахе. За участие ОДКБ в миротворческой операции может выступить не только Россия, но и Казахстан. Именно Казахстан как председатель ОБСЕ в начале 2010 г. предложил выработать «дорожную карту урегулирования» и активно позиционирует себя как нового посредника в урегулировании конфликта (6).
Кроме того, гарантом особого статуса Нагорного Карабаха и безопасности армянского населения стали бы Россия, ОДКБ, ОБСЕ, США и ООН. По сути, речь идет о расширении формата Минской группы. «Мадридские принципы» предполагают также установление специальных условий для Кельбаджарского и Лачинского районов, связывающих НК с Арменией, разблокирования всех транспортных и торговых маршрутов, возвращение всех беженцев. Налицо достаточно проработанная программа урегулирования. К моменту начала саммита в Астане Армения не дала согласия оставить эти два азербайджанских района, исходя из стратегических соображений: в случае размещения в этих районах вооруженных формирований Степанакерт оказывается полностью незащищенным. Поэтому отказ Армении вывести свои силы из Кельбаджарского и Лачинского районов — жизненная необходимость. Реализация «мадридских принципов» должна зависеть не от «доброй воли сторон», а от прочности системы безопасности. В таких условиях карабахское урегулирование невозможно без активной роли России.
Все эти предложения и предположения были чрезвычайно актуальны накануне саммита, а 2 декабря стало известно, что встреча президента Армении Сержа Саргсяна и его азербайджанского коллеги Ильхама Алиева отменена (7). В связи с этим уместно вспомнить слова директора Центра ОБСЕ по предотвращению конфликтов Херберта Зальбера, который еще 29 ноября заявил: «Саммит ОБСЕ в Астане может дать импульс в решении карабахского конфликта, но было бы нереально ожидать его решения здесь (курсив мой — Е.П.)».
Получается, что все центральные вопросы повестки дня ОБСЕ — и безопасность; подтверждение своих обязательств; укрепление институциональной основы ОБСЕ; укрепление режимов контроля над вооружениями; совершенствование методов раннего предупреждения и разрешения конфликтов, а также преодоление их последствий — остаются нерешенными. Иными словами — результата нет.
Тем не менее саммиту в столице Казахстана суждено стать одним из ключевых событий, завершающих политический год. Председательство Казахстана в ОБСЕ само по себе ознаменовало открытие новой страницы в истории этого института — впервые высший форум этой организации проходит вне географических и, я бы сказала, цивилизационных границ Европы. Казахстанцы очень готовились к этой встрече. Только в денежном эквиваленте этот саммит обошелся не самому богатому евразийскому государству в 11 млн. евро. Конечно, хотелось настоящего прорыва о взаимопонимании, в оценке угроз и перспектив будущего. Однако негативный опыт — тоже опыт. «Процесс пошел», а там посмотрим. Главное — не сдавать своих позиций и своих национальных интересов.
(1) Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе. Заключительный Акт. Хельсинки, 1975. — URL: www.osce.org
(2) Системная история международных отношений / Под ред. . В т. Т. II. — М.: Культурная революция, 2007. — С. 385.
Источник
Саммит ОБСЕ
В казахстанской столице прошел саммит ОБСЕ, на который съехались главы государств и правительств 56 стран. Встреча лидеров состоялась во дворце Независимости в центре Астаны, который построен специально для проведения крупных международных форумов.
Завершился саммит принятием итогового документа — Астанинской декларации. «Впервые за 11 лет принята декларация саммита ОБСЕ. Это событие открывает новый этап в жизни нашей Организации. Это наш общий, поистине исторический успех, который отвечает надеждам наших народов на более безопасный, лучший мир. Верю, что Астанинская декларация даст старт построению сообщества евроатлантической и евроазиатской безопасности», — заявил президент Казахстана Нурсултан Назарбаев 2 декабря. Принятие итогового документа саммита затягивалось. Первоначально планировалось завершить работу саммита в первой половине дня в четверг.
Одной из тем саммита было оживление режима контроля над вооружениями и преодоление кризиса вокруг ДОВСЕ. В преддверии саммита помощник российского президента Сергей Приходько напомнил, что «самые крупные практические достижения ОБСЕ были связаны с договоренностями в военно- политической сфере — ключевой для обеспечения безопасности». Так под эгидой ОБСЕ были приняты Договор об обычных вооруженных силах в Европе /ДОВСЕ/ и его адаптированная версия, на Форуме ОБСЕ по сотрудничеству в области безопасности был согласован Венский документ переговоров по мерам укрепления доверия и безопасности в Европе.
Выступая на саммите, президент России Дмитрий Медведев заявил, что ОБСЕ стала терять потенциал и нуждается в модернизации. «Россия последовательно выступает за то, чтобы вдохнуть новую жизнь в принципы Хельсинки, воплощая их на практике. Для этого нужно модернизировать ОБСЕ, стиль и формы ее деятельности», — заявил глава российского государства.
«Убежден, что производство все новых обязательств и инструментов для их решения себя исчерпало, но нужна более четкая правовая база и универсальные правила использования ресурсов Организации», — пояснил Медведев.
Президент напомнил, что Россия в соавторстве с партнерами представила проект устава ОБСЕ и предложения по упорядочению работы ее структур. По мнению главы российского государства, «только так можно повысить востребованность организации и органично встроить ее в формирующуюся глобальную архитектуру».
Как передает ИТАР-ТАСС, Медведев выразил уверенность в том, что, опираясь на Платформу безопасности, ОБСЕ способна «стать движущей силой в развитии взаимодействия между НАТО, ЕС, Советом Европы, СНГ и ОДКБ». Он напомнил, что все страны, представленные в этих организациях, входят и в ОБСЕ, и в этом смысле последняя остается уникальной площадкой.
Кроме того, Медведев убежден, что Договор о безопасности в Европе будет рано или поздно востребован. «35 лет назад был принят Хельсинкский акт, который положил начало новому этапу развития замысла создания единого пространства безопасности и демократии от Ванкувера до Владивостока, — напомнил глава российского государства. — Российская Федерация неоднократно выражала свою приверженность идеям Хельсинки, и важным шагом в этом направлении стало выдвижение в 2008 году предложения заключить юридически обязывающий Договор о европейской безопасности, который будет гарантировать принцип неделимости безопасности». «Благодарю за поддержку этой инициативы, которую мы встречаем здесь», — обратился он к участникам саммита ОБСЕ.
Новый Договор о безопасности в Европе «уже в течение 2,5 лет обсуждают представители государств, политологи, эксперты, в том числе в формате Россия- НАТО, Россия-ЕС, на площадках ОБСЕ». «Возможно, стереотипы еще сильны, и эта инициатива носит, что называется, сильно опережающий характер, но я не сомневаюсь, что время этого Договора рано или поздно придет», — подчеркнул он. «Уже сегодня практически все участники ОБСЕ признают, что разделительные линии должны уйти в прошлое, и каждое государство, участвующее в Альянсах, гарантирует, что его действия не будут ущемлять безопасность стран, которые в Альянс не входят», — добавил он.
По словам президента России, «в этом русле выдержан и проект политического документа саммита о формировании сообщества безопасности на пространстве ОБСЕ». «Уверен, что мы сможем принять разумный и сбалансированный документ», — подчеркнул Дмитрий Медведев.
Президент России таже заявил о необходимости разработки единых принципов урегулирования конфликтов на пространстве ОБСЕ, но подчеркнул, что они должны действовать в любых подобных ситуациях.
«Может быть, самым важным является разработка единых принципов урегулирования конфликтов и придерживаться их нужно во всех кризисных ситуациях, а не в каких-то избирательных случаях», — сказал глава российского государства. По его словам, среди таких принципов — неприменение силы, достижение согласия самими сторонами, уважение согласованных переговорных и миротворческих форматов, обеспечение прав гражданского населения, оказавшегося в зоне конфликта.
Нынешний саммит – знаменательной событие для Казахстана. В этом году республика председательствует в ОБСЕ, став первой страной из бывшего СССР, возглавившей эту организацию.
Президент Казахстана Нурсултан Назарбаев призвал на саммите страны ОБСЕ поддержать инициативу республики о принятии всеобщей декларации безъядерного мира, передает агентство Новости-Казахстан. «Сегодня мы также призываем партнёров по ОБСЕ поддержать нашу инициативу о принятии всеобщей декларации безъядерного мира», — сказал Нурсултан Назарбаев. Он напомнил что, Казахстан в свою очередь отказался ядерного оружия. «Наш народ испытал на себе жестокие издержки «холодной воны», прежде всего, это Семипалатинский ядерный полигон, мой указ о его закрытии и отказ от ядерного оружия стали первоначальным вкладом Казахстана в общеевропейский процесс», — подчеркнул президент.
Выступая на саммите, генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун приветствовал инициативу по сокращению ядерных испытаний в мире. «Всеобъемлющий договор о сокращении ядерных испытаний исключительно важен для нераспространения. Я неоднократно призывал к смелым шагам со стороны всех стран, особенности тех, чья ратификация необходима для того, чтобы договор вступил в силу»,-заявил он.
ОБСЕ нужна «встряска» в организационной структуре, заявил глава МИД РФ Сергей Лавров по итогам саммита в Астане. «Эта организация требует действительно встряски. Нужна еще встряска в организационной структуре ОБСЕ — именно на это направлены все предложения, о которых говорил президент РФ Дмитрий Медведев», — заявил Сергей Лавров.
Он отметил, что ранее ОБСЕ «уже получила серьезную встряску», когда президент РФ выдвинул инициативу разработки договора о европейской безопасности и это стало причиной процесса Корфу, который завершился выработкой «неплохих консенсусных» рекомендаций.
«Это была встряска по содержательной части работы организации, но для того, чтобы понимания, которые вырисовываются по содержательной части, стали воплощаться в жизнь, нужна встряска в организационной структуре», — повторил Сергей Лавров.
Он напомнил, что российская сторона выдвинула свои предложения по проекту устава ОБСЕ, так как организация не имеет ни устава как такового, ни других учредительных документов.
«Наш проект устава был подготовлен совместно с другими членами ОДКБ, это наша совместная инициатива, она находится на рассмотрении ОБСЕ уже достаточно много времени — это абсолютно необходимый шаг, чтобы ОБСЕ стала полноценной международной организацией», — сказал Сергей Лавров.
Коме того, напомнил он, в соавторстве с другими партнерами Россия внесла предложения о введении четких правил деятельности соответствующих механизмов ОБСЕ, включая Бюро по демократическим институтам и правам человека, полевые миссии ОБСЕ в различных странах, включая «бюджетные процедуры, которые в настоящий момент являются крайне нетранспарентными и закрытыми».
Сама организация ведет свою историю с 1975 года, когда 33 страны подписали акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (Хельсинские соглашения), заложивший новые принципы международного сотрудничества. По данным ИТАР-ТАСС, в Хельсинки была принята также Декларация принципов, которыми государства-члены должны руководствоваться во взаимных отношениях. Среди них — признание всеми участниками встречи нерушимости границ, сложившихся после Второй мировой войны, неприменение силы или угрозы силы, мирное урегулирование споров, уважение прав человека и основных свобод, сотрудничество между государствами. В хельсинском процессе был также заложен принцип консенсуса для принятия всех решений. Они не имеют юридически обязательного характера, однако несут в себе политические обязательства для государств. В 2011 году председательство перейдет к Литовской Республике, в 2013 году — к Украине.
Источник
