Система избирательного права зарубежных стран

BzBook.ru

Глава VII ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО И ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

§ 1. Избирательное право зарубежных стран. Одним из элементов демократии являются выборы в различного рода центральные и местные представительные учреждения (Шевчук Д.А. Избирательное право и процесс в Российской Федерации: Конспект лекций. – Ростов-на-дону: Феникс, 2007). Эти учреждения создаются правоспособными гражданами посредством голосования за кандидатов, выдвигаемых в соответствии с установленными законом правилами. В зарубежных странах существуют и иные органы, которые также избираются либо населением страны, либо населением субъектов федерации или административно-территориальных единиц. Во всех этих случаях проводятся всеобщие, федеральные, местные и т. д. выборы, представляющие собой массовые политические кампании. Конечно, удельный вес и значение выборов в политической жизни различных стран неодинаковы. Так, в Великобритании избираются только нижняя палата парламента (палата общин) и местные органы (советы административных графств, городов-графств, муниципальных и немуниципальных городов и приходов). Во Франции круг выборных органов несколько шире. Там избираются глава государства, обе палаты парламента, органы местного управления. Значительное число органов и должностных лиц избирается в США. В ходе выборов демократически ориентированные группы населения имеют легальные возможности выступать с собственными требованиями и бороться за свои политические цели. В тех странах, где установлены фашистские или иные авторитарные режимы, выборы и представительные учреждения либо ликвидируются, либо оставляются лишь их внешние формы. Выборы отражают сложные процессы, протекающие в политической надстройке современного общества. В настоящее время конституции большинства стран провозглашают всеобщее избирательное право, которое тем не менее ограничено рядом требований, которым должен отвечать гражданин для получения права участия в выборах. Так, под всеобщим избирательным правом иногда понимается такое избирательное право, которое не ограничено лишь прямым имущественным цензом. Например, французский ученый М. Дюверже дает следующее определение всеобщего избирательного права: «Строго юридически всеобщее избирательное право – это такое избирательное право, которое не ограничено никакими условиями, связанными с имуществом или способностями. Это не означает, что все члены нации имеют право голоса»^. В современных зарубежных странах всеобщее избирательное право ограничивается целым рядом цензов (требований к потенциальному избирателю). Имеются общие требования, которые регламентируют активное избирательное право – право голосовать, и дополнительные треборания, которые предъявляются к кандидатам на выборные должности (т. е. так называемое пассивное избирательное право). Возрастной ценз – это установленное законом требование, согласно которому право участвовать в выборах предоставляется лишь по достижении определенного возраста. Законодательство зарубежных стран устанавливало ранее высокий возрастной ценз, равный 20–25 годам. Тем самым от участия в выборах отстранялись широкие слои молодежи После окончания второй мировой войны начался процесс снижения избирательного возраста. Возрастной ценз был снижен в Великобритании с 21 года до 18 лет законом о народном представительстве 1969 года, в ФРГ – путем изменения ст. 38 основного закона в 1970 году, в США – первоначально законом об избирательных правах в 1970 году, а затем XXVI поправкой к конституции в 1971 году, во Франции – законом М 74-631 от 5 июля 1974 г., в Греции – законом 1982 года. Снижен возрастной ценз в Италии, Бельгии, Финляндии, Австрии, Нидерландах, Канаде, Австралии и других странах. Снижение избирательного возраста привело к существенному расширению избирательного корпуса. Ценз оседлости представляет собой устанавливаемое государством требование, согласно которому избирательное право предоставляется только тем гражданам, которые проживают в той или иной местности в течение определенного времени. Этот ценз существует во многих зарубежных странах, однако его практическое применение и содержание в каждом государстве имеет ряд особенностей. Для получения активного избирательного права на парламентских выборах требуется постоянное проживание в соответствующем избирательном округе (США – 1 мес., ФРГ – 3 мес., во Франции – 6 мес., в Канаде – 12 мес.). В ряде стран ценз оседлости не детализируется и сводится к общему требованию иметь постоянное жительство. Например, в Ирландии избиратель обязан иметь «место для сна», в Бельгии – постоянно проживать в коммуне не менее шести месяцев, в Финляндии – не менее одного года. В отдельных странах ценз оседлости сформулирован еще шире: так, в Норвегии необходимо проживать в стране не менее 10 лет. В некоторых странах ценз оседлости выражен в косвенной форме: например, в Великобритании избиратель должен зарегистрироваться в течение определенного периода и, если он в это время отсутствовал, то участия в выборах не принимает (это правило имеет ряд исключений). Первоначально избирательное право зарубежных стран было чисто «мужским» и совершенно не распространялось на женщин. Ценз пола долгие годы был одним из наиболее прочных и стойких ограничений избирательного права. Понадобилась длительная борьба, чтобы пробить первую брешь. В 1893 году этот ценз был отменен в Новой Зеландии, затем в течение последующих десятилетий, а особенно после второй мировой войны, он пал в большинстве стран. Небезынтересно напомнил», что США предоставили избирательные права женщине в 1920 году, Англия – в 1928, Франция – в 1944, Италия – в 1945, Греция – в 1956, Швейцария-в 1971 году. Имущественный ценз в неприкрытой, откровенной форме встречается сейчас редко, однако отсутствие прямых имущественных ограничений «компенсируется» другими цензами, которые фактически играют ту же роль. Наряду с названными цензами существует целый ряд других способов и методов лишения избирательных прав. В некоторых странах лишаются избирательных прав военнослужащие (обычно рядовые и младший командный состав). Кое-где применяются различного рода «моральные цензы». Так, ст. 48 конституции Италии предусматривает возможность лишения права на голосование «в случаях совершения недостойных поступков, указанных в законе»; законодательство штатов Алабамы, Коннектикута и Луизианы (США) требует, чтобы избиратель имел «хороший характер».

В ряде стран фактически и юридически лишились избирательных прав «цветные» и некоторые другие национальные меньшинства. Так, в Южно-Африканской Республике по «закону» до 1994 г. избирательных прав было лишено все коренное население страны – африканцы. Предоставление пассивного избирательного права сопряжено с целым рядом более жестких ограничений. Гражданин, зарегистрированный в качестве избирателя, для получения пассивного избирательного права должен удовлетворять ряду других требований. Прежде всего для кандидатов на выборные должности повсеместно (за очень редкими исключениями) устанавливается более высокий возрастной ценз (23–25 лет – в нижнюю палату, 30-40-в верхнюю). При предоставлении пассивного избирательного права значительно чаще применяется ценз оседлости и носит он обычно более жесткий характер. К кандидатам предъявляется ряд дополнительных требований: запрещается занимать определенные должности, кандидаты должны исповедовать определенную религию и т. д. Фактически круг лиц, баллотирующихся на выборах, еще более сужается. Большинство кандидатов – это обычно профессиональные политики, бизнесмены, адвокаты и т. д., пользующиеся поддержкой политических партий. В зарубежных демократических государствах избирательное право сегодня является «формально равным». Это означает, во-первых, что каждому избирателю предоставляется равное количество голосов и, во-вторых, все граждане участвуют в выборах на равных основаниях, т. е. избирательные округа по своей численности должны быть одинаковыми. Однако фактически принцип равенства избирательного права в ряде случаев искажается. Длительное время в некоторых странах существовал так называемый плюральный вотум, суть которого состоит в том, что отдельным привилегированным категориям избирателей предоставлялось большее количество голосов, чем обычным избирателям. Так, в Англии дополнительные голоса предоставлялись лицам, имевшим недвижимую собственность и окончившим университеты. Более распространенным методом нарушения равного избирательного права являются различные манипуляции с избирательными округами, в результате чего искусственно завышается представительство одних групп населения в ущерб другим. 132.

Выборы подразделяются на прямые и непрямые. Если закон предусматривает такой порядок (способ) волеизъявления, когда избиратели имеют возможность прямо выразить свое отношение к кандидатам посредством подачи голосов, то выборы будут прямыми. Так, избиратели Финляндии голосуют за кандидатов в парламент, отдавая свои голоса тем из них, которых они предпочитают. Те же финские избиратели при избрании президента до 1991 г. голосовали не за кандидатов на должность главы государства, а за кандидатов в выборщики, которые и избирали президента. Такие выборы не являются прямыми. Непрямые выборы подразделяются на косвенные и многостепенные. При косвенных выборах воля избирателей опосредуется специальной избирательной коллегией, которая только для этого и создается. Выполнив эту задачу, коллегия выборщиков распускается. При многостепенных выборах воля избирателей опосредуется не особой, только для данного случая создаваемой коллегией, а постоянно действующим представительным учреждением, для которого избрание другого органа или должностного лица является лишь одним из полномочий, входящих в его компетенцию. Если воля избирателей опосредуется дважды, то выборы будут трехстепенными, трижды – четырехстепенными и т. д. Оценка прямых и непрямых выборов с точки зрения их демократизма не может носить абсолютного характера, так как она зависит от ряда конкретных обстоятельств.

§ 2. Организация и порядок проведения выборов в зарубежных странах Выборы в зарубежных странах проводятся в установленные законом сроки. В странах, которые не знают института парламентской ответственности (президентские республики), глава государства обычно не имеет права роспуска парламента. Поэтому парламентские выборы в них проводятся в строго установленные сроки через определенные промежутки времени. Например, в США в первый вторник после первого понедельника ноября каждого четного года переизбирается целиком весь состав палаты представителей и одна треть сената. » С 1994 г. путем прямых выборов всеми гражданами страны избирается и Президент Финляндской Республики.

В парламентарных республиках и парламентарных монархиях парламентские выборы в обычных условиях проводятся по истечении срока полномочий общенационального представительного органа. Такие выборы называются очередными. В случае же досрочного роспуска парламента главой государства проводятся внеочередные выборы. Таким образом, в этих странах (Англия, Япония, Франция, Италия, Бельгия и т. д.) сроки проведения парламентских выборов могут меняться в зависимости от политической ситуации. Дополнительные выборы проводятся, когда в результате отстранения, отставки или смерти депутата открывается вакансия в парламенте. В подобных случаях их организуют в соответствующем избирательном округе. Президенты республик и другие выборные должностные лица избираются также в установленные сроки, и внеочередные выборы этих должностных лиц проводятся в случае отстранения от должности, отставки или смерти. Обычно выборы объявляются указом (прокламацией) главы государства и с предусмотренного в этом акте срока начинается избирательная кампания, которая завершается к моменту окончания голосования (этот срок либо определен конституцией, либо назван в указе главы государства). Выборы проводятся по избирательным округам, которые на основании закона учреждаются центральным правительством либо органами власти субъектов федерации. Если от округа избирается один депутат, то такой округ называется одноименным (униноми-нальным), а если несколько депутатов – многоименным (полиноминальным). Обычно законодательство предписывает необходимость образования равных округов с тем, чтобы равное число депутатов избиралось от равного числа избирателей или населения. В действительности равенство избирательных округов нередко остается благим пожеланием. Как отмечалось выше, в зарубежных странах широкое распространение получила такая практика образования избирательных округов, которая нарушает принцип равного представительства. Как считает Денис Шевчук, Заместитель генерального директора, Вице-президент «Кредитный брокер INTERFINANCE» (ИПОТЕКА, КРЕДИТОВАНИЕ БИЗНЕСА * ТЭО, БИЗНЕС-ПЛАНЫ, www.kreditbrokeripoteka.ru), подобные манипуляции с избирательными округами получили название избирательной географии или избирательной геометрии (в США – джерримендеринг). Органы, уполномоченные производить разделение территории на избирательные округа, делают это таким образом, чтобы сознательно увеличить представительство одних районов в ущерб другим (например, в сельских регионах в ущерб промышленным). Партия, находящаяся у власти, стремится выкроить избирательные округа так, чтобы обеспечить себе завышенное представительство. Избирательная география получила широкое распространение в США (например, городские округа в 3–4 раза превышали по своей численности сельские округа). В 1962 году Верховный суд США в решении по делу «Бэйкер против Карра» признал такую практику незаконной и постановил, что все избирательные округа должны нарезаться «существенно равными» в соответствии с принципом «один человек – один голос». На парламентских выборах 1973 года во Франции ь 30 городских округах было более 90 тыс. избирателей в каждом, а в 26 сельских округах – менее чем по 40 тыс. избирателей. В странах, где применяется пропорциональная избирательная система (Италия до 1993 г., Финляндия, Швеция, Норвегия и т. д.), территория страны разбивается на большие многоименные избирательные округа, что предполагается самим принципом про-порционализма. В отдельных случаях вся страна превращается в единый избирательный округ. Такой порядок применяется, например, при избрании однопалатного парламента (Кнессета) Израиля. Избирательный округ подразделяется обычно на избирательные участки, представляющие территориальные единицы, обслуживаемые одним пунктом для голосования. По избирательным участкам, как правило, проводится регистрация избирателей; они же являются основной ячейкой, в пределах которой соответствующие органы политических партий проводят непосредственную обработку избирателей. Для осуществления всех действий, связанных с избирательной кампанией, в зарубежных странах учреждаются органы по проведению выборов, на которые возлагается обязанность проведения регистрации избирателей и составления избирательных списков, регистрация кандидатов на выборные должности, проведение голосования, подсчет голосов и определение результатов голосования. По Закону о выборах 1993 г. в Италии введена смешанная избирательная система. В каждой стране существует своя система организации таких органов. Однако нередко функции по проведению выборов или часть этих функций возлагается не на специально учреждаемые избирательные комиссии, а на органы внутренних дел, муниципалитеты и т. д. Во многих странах назначаются чиновники по проведению выборов, а избрание этих должностных лиц практикуется очень редко. Одним из важнейших этапов выборов в зарубежных странах является регистрация избирателей и составление избирательных списков. Практика зарубежных стран знает две системы регистрации избирателей. При постоянной системе регистрации избиратель, раз зарегистрировавшись, более не обязан являться для регистрации. Исправления в избирательные списки вносятся лишь в случае смерти, а также изменения места жительства или фамилии избирателя. При этой системе в избирательных списках неизбежно (по «халатности» или умышленно) накапливаются «мертвые души» – покойники, лица, сменившие место жительства, находящиеся в местах заключения, в армии и т. д. Естественно, что это дает возможность голосовать за этих «призраков» и тем самым фальсифицировать исход выборов. Такая практика особенно широко применяется в США. Эту систему восприняли все штаты, кроме Северной Дакоты. При периодической системе регистрации в установленные законом сроки старые избирательные списки аннулируются, избиратели регистрируются вновь и тем самым составляются новые избирательные списки. Эта система применяется в Великобритании, Канаде, Франции и других странах. Сам по себе избирательный список является важнейшим документом, так как он определяет круг участников голосования и удостоверяет право гражданина на участие в голосовании. Поэтому весьма существенно, чтобы избирательный список был прост, содержал бы лишь необходимые реквизиты, был понятен для избирателя. Это не всегда делается. Например, в штате Луизиана (США) избирательный список содержит 16 реквизитов, что, конечно, не только затрудняет регистрацию, но и позволяет лишить кого угодно права голоса. Для этого достаточно сознательно исказить данные по одному из пунктов избирательного списка. Важным этапом избирательной кампании является выдвижение кандидатов в депутаты, т. е. определение круга лиц, из числа которых будут избраны депутаты. Существует множество способов и методов выдвижения кандидатов в депутаты, которые, тем не менее, можно свести к следующим.

1. Для регистрации в качестве кандидата необходима подача в надлежащий орган заявления, подписанного самим кандидатом; иногда требуется, чтобы такое заявление было скреплено подписями установленного числа избирателей. Например, в Англии для выдвижения кандидата формально достаточно подачи заявления, подписанного несколькими избирателями. 2. Выдвижение кандидата осуществляется посредством официального представления от имени партии или путем подачи петиции, подписанной определенным числом избирателей. В Швейцарии предложение о выдвижении кандидатов должно быть подписано 15 избирателями. Система петиций применяется в ряде штатов США на выборах в органы власти штатов и органы местного управления. 3. Выдвижение кандидатов осуществляется в том же порядке, что и избрание депутатов, поэтому сама процедура выдвижения кандидатов называется первичными выборами – праймериз. Такая система применяется, например, в США. В зависимости от строгости установления партийной принадлежности избирателя в США различают два основных вида праймериз. К категории открытых праймериз относятся те, для участия в которых либо вообще не требуется установления партийной принадлежности, либо соответствующая процедура настолько проста, что любой избиратель может сам определить свою партийную принадлежность. Избиратель получает от чиновника по выборам бюллетень той партии, за кандидатов которой он намерен голосовать. Для участия в закрытых праймериз избиратель обязан доказать свою партийную принадлежность. Он должен произнести присягу или сделать торжественное заявление о том, что на предшествующих выборах голосовал за соответствующую партию. Тайное голосование исключает возможность проверки правдивости заявления избирателя о своей партийной принадлежности. В силу этого разница между открытыми и закрытыми праймериз не может быть существенной. Обычно вне зависимости от установленного законом порядка выдвижение кандидатов осуществляется самими партиями, которые заранее подбирают кандидатов на выборные должности по избирательным округам. Делают это центральные или местные партийные органы либо для этой цели созываются партийные собрания или съезды. Во всяком случае вопрос о выдвижении кандидатов решается руководством партий. Помимо партии, гражданин вправе принять участие в избирательной борьбе, выступив в качестве «независимого кандидата», но в этом случае он может рассчитывать лишь на самого себя и своих друзей. Партийный аппарат с его организационной и финансовой силой будет против него. Выдвижение кандидатов обставляется, как правило, рядом дополниггельных требований. Так, в ряде стран регистрация кандидата осуществляется только в том случае, если он внесет определенную сумму денег – избирательный залог. Формально он был введен для того, чтобы отстранить от участия в избирательной борьбе «безответственных кандидатов». Фактически такое ограничение направлено против партий и кандидатов, которые располагают весьма скромными финансовыми средствами. Страдают от избирательного залога и малые партии любого направления. Залог применяется как при мажоритарных, так и при пропорциональных избирательных системах. Он отчуждается в случае, если кандидат не наберет определенной доли от общего количества поданных по округу голосов либо – определенной доли от избирательного метра, вычисленного по соответствующему округу (см. следующий параграф настоящей главы). Так, в Великобритании залог не возвращается кандидату, если он наберет менее 5 % поданных голосов. Во Франции при выборах Национального собрания залог также отчуждается, если кандидат собрал менее 5 % поданных по округу голосов. В Индии избирательный залог не возвращается, если кандидат не соберет 1/8 части голосов по округу. В Нидерландах, где применяется пропорциональная избирательная система, кандидату возвращается залог, если он собрал 3/4 голосов от избирательной квоты. Аналогичная практика существует в Бельгии, Японии, Австралии, Ирландии и некоторых других странах. Голосование, т. е. подача голосов за выдвинутых кандидатов, обычно осуществляется лично. В некоторых случаях законодательство отдельных стран допускает голосование по почте, по доверенности (для отсутствующих избирателей), а также голосование представителей за неграмотных и больных. Сам акт голосования законодательством большинства зарубежных стран рассматривается лишь как субъективное право избирателя, которым он волен распорядиться по своему усмотрению. Наряду с этим во многих странах введено обязательное голосование. Законодательство этих стран рассматривает голосование как гражданский долг избирателя и за его нарушение предусматривает различного рода санкции (административные, уголовные). Конституция Италии (ст. 48) постановляет, что осуществление голосования является гражданским долгом (т. е. его невыполнение влечет лишь моральную санкцию). В Бразилии и Люксембурге лица, уклоняющиеся от участия в голосовании, подвергаются денежному штрафу. Законодательство Австрии предусматривает в этом случае четырехнедельное тюремное заключение или штраф. Обязательное голосование позволяет искусственно поднять активность избирателей. Важнейшей гарантией свободного волеизъявления является тайное голосование, предусматривающее порядок подачи голосов, при котором избиратель заполняет бюллетень в изолированном помещении и лично опускает его в урну. В настоящее время после длительной борьбы тайное голосование введено во всех зарубежных демократических странах. Сам факт голосования с чисто технической стороны осуществляется посредством подачи бюллетеня. В зависимости от избирательной системы, структуры бюллетеня, правил подачи голоса избиратель либо вычеркивает фамилии неугодных ему кандидатов, либо против имени кандидатов проставляет цифрами свои предпочтения. Бюллетень является наиболее распространенным документом для голосования, принятым в большинстве стран. США фактически отказались от бюллетеней и ввели машины для голосования». » Такая машина (разновидностей их много) представляет собой аппарат для подачи голосов и автоматического их подсчета. На панели машины по вертикали помещается перечень должностей, подлежащих замещению по выборам. Против названия каждой должности указаны имена кандидатов, которые расположены также по вертикали в соответствии с их партийной принадлежностью. Около имени каждого кандидата имеется рычажок. Кроме того, над списком кандидатов каждой партии имеется так называемый «партийный рычаг». Машина помещается в изолированной кабине. Когда избиратель входит в кабину, опускается штора, которая автоматически откроется только после того, как он проголосует. Если избиратель желает проголосовать за кандидатов из различных партийных списков, то он приводит в действие рычажки у имен соответствующих кандидатов. Если он желает проголосовать за весь партийный список целиком, то для этого достаточно потянуть за «партийный рычаг». Машина для голосования устроена так, что проголосовать дважды избиратель не может.

Машины для голосования стали применяться в конце XIX века не столько для упрощения процедуры подачи и подсчета голосов, сколько для борьбы с избирательными мошенничествами-Бумажные бюллетени открывали широкие возможности для различного рода махинаций. Исход выборов в значительной степени зависит от того, какими денежными средствами располагают партии и кандидаты. Избирательная кампания не везде и не полностью проводится за счет государства, поэтому партии и кандидаты сами несут расходы по проведению митингов, собраний, изданию плакатов, листовок, оплачивают работу журналистов, агентов по выборам и т. д. Значительные средства затрачиваются на работу с избирателями (организация обедов, раздача значков, подвоз к пунктам для голосования и т. д.). Как отмечалось выше, в ряде стран кандидаты обязаны вносить высокий избирательный залог, оплачивать изготовление бюллетеней. Во многих странах были приняты законы, ограничивающие избирательные расходы. В Канаде, например, кандидат должен опубликовать данные о своих расходах. Британское законодательство подробно регламентирует избирательные расходы, устанавливая шкалу максимальных издержек на проведение выборов и порядок отчетности. В ФРГ партия должна указывать фамилии физических лиц, пожертвовавших более 20 000 марок, и юридических лиц, предоставивших более 200 000 марок. Деньги оказывают значительное, хотя и не решающее влияние на исход выборов. Голосование является завершающим этапом избирательной кампании, после чего приступают к подсчету голосов и определению результатов выборов.

§ 3. Избирательные системы зарубежных стран Важное значение для функционирования политической системы в зарубежных странах имеют избирательные системы, от характера которых в значительной степени зависит состав центральных и местных представительных учреждений, а также исход выборов должностных лиц – от президентов до муниципальных чиновников. Избирательная система представляет собой совокупность установленных законом правил, принципов и критериев, с помощью которых определяются результаты голосования. Введение той либо иной избирательной системы всегда является результатом соотношения политических сил в обществе. Те избирательные системы, которые в основу определения результатов голосования кладут принцип большинства, называются мажоритарными (от франц. majorjte). Согласно правилам мажоритарной избирательной системы, избранным по избирательному округу считается тот кандидат или список кандидатов, который получил установленное большинство голосов. Различают два основных вида мажоритарной системы: абсолютного большинства и относительного большинства. В соответствии с мажоритарной системой абсолютного большинства для избрания лица требуется абсолютное большинство поданных по округу голосов (50 % +1). Например, в округе баллотируются четыре кандидата (А, Б, В, Г) в парламент; 12 000 поданных за них голосов распределились следующим образом: А – 2000 голосов, Б – 3000 голосов, В-6100 голосов, Г – 900 голосов. Избранным будет кандидат В, набравший 6100 голосов, т. е. абсолютное большинство. Первый недостаток мажоритарной системы абсолютного большинства состоит в том, что голоса, поданные за кандидатов, потерпевших поражение, пропадают. В приведенном нами примере кандидат В по избрании будет представлять 6100 избирателей, проголосовавших за него. Голоса же, поданные за кандидатов А, Б и Г (5900 голосов), пропадают, и избиратели, проголосовавшие за этих кандидатов, своих представителей в парламент не проведут. Второй недостаток этой системы заключается в том, что она выгодна лишь крупным партиям. Малые партии имеют весьма сомнительные шансы на успех. Наконец, третий недостаток данной системы в том, что она нерезультатявна. В случае, если ни один кандидат не получит абсолютного большинства голосов или несколько кандидатов наберут их одинаковое количество, вопрос о том, какой депутат получит мандат, остается открытым. Для того, чтобы избежать этого, сделать систему результативной, прибегают к различным способам. Одним из таких способов является перебаллотировка. Из числа ранее баллотировавшихся кандидатов в новый бюллетень вносятся фамилии двух из них, набравших наибольшее число голосов. Избранным будет считаться кандидат, получивший при перебаллотировке абсолютное число голосов. Если же ни тот, ни другой кандидат не получил его или они набрали одинаковое количество голосов, то вопрос об избрании решается либо жребием, либо избранным считается кандидат, старший по возрасту. Иногда проводят второй, третий и т. д. туры голосования, допуская блокирование кандидатов и списков до тех пор, пока результаты выборов не определятся. В некоторых странах во втором туре результаты определяют по мажоритарной системе относительного большинства. Такой порядок существует с 1958 года во Франции. Государствоведы зарубежных стран, критикуя мажоритарную избирательную систему абсолютного большинства за нерезультативность, в то же время основное ее достоинство усматривают в том, что она позволяет создать прочное, стабильное правительство, опирающееся на надежное большинство в парламенте. Однако эта система не дает возможности установить соответствие между подлинным удельным весом партий в политической жизни страны и их влиянием в парламенте. Одной из самых распространенных является мажоритарная система относительного большинства (США, Англия, Индия и т. д.). При этой разновидности мажоритарной системы избранным считается тот кандидат (или список кандидатов), который набрал голосов больше, чем каждый из его противников в отдельности, даже если он набрал меньше половины. В Англии и некоторых других англосаксонских странах эту систему называют «кто первым пришел – тот и избран». Мажоритарная избирательная система относительного большинства всегда результативна, так как кто-нибудь всегда набирает относительное большинство (если несколько кандидатов набрали одинаковое количество голосов, то вопрос решается жребием или по старшинству). При действии в стране этой системы в парламенте обычно бывает прочное большинство, что обеспечивает стабильность правительства. Мажоритарная система относительного большинства получила распространение потому, что она позволяет искусственно создавать стабильные правительства и парламенты. Однако такая система лишает представительства малые партии и дает искаженное представление о действительном соотношении сил. По этому поводу английские авторы Уэйд и Филлипс пишут: «В тех случаях, когда… более чем две политические партии борются между собой за голоса избирателей, эта система выборов мало способствует тому, чтобы в палате общин были представлены группы меньшинства, и может привести к самым противоестественным результатам. Математически возможно, что одна партия получает наибольшее количество голосов в стране и вместе с тем не получает ни одного места в палате общин»^. Политическая жизнь зарубежных стран дает десятки примеров несоответствия между степенью массовости опоры политических партий и их представительством в парламентах. На парламентских выборах 1983 года в Англии консервативная партия, собрав 42,4 % голосов, получила 61 % мест в палате общин. Лейбористская партия соответственно 27,6 % и 32 %, а Альянс либеральной и социал-демократической партии – 25,4 % и …4 %. Таким образом, норма представительства консерваторов и лейбористов была завышена, а норма представительства Альянса занижена более чем в шесть раз. Обычно при мажоритарной избирательной системе относительного большинства выборы проводятся по унономинальным округам. При этом если в округе выдвинут только один кандидат, то голосование вообще не проводится, так как для его избрания достаточно одного голоса (а он может проголосовать за себя сам). В случае же проведения выборов, согласно этой системе, по полиноминальным округам голосование приходит в еще большее противоречие с его результатами. Показательна в этом отношении практика избрания президентских выборщиков в США, где каждый штат посылает столько выборщиков, сколько он избирает конгрессменов. Побеждает тот список кандидатов в выборщики, который набрал в данном штате хотя бы относительное большинство голосов. Это приводит к явному искажению воли избирателей. Так, на президентских выборах 1980 года Р. Рейган получил 51,6 % поданных голосов и 90,9 % мест в коллегии выборщиков. Кандидат демократической партии Дж. Картер соответственно 41,7 % голосов и только 9,1 % мест выборщиков. Независимый кандидат Д. Андерсон, собрав 6,7 % голосов избирателей, не получил ни одного места в коллегии выборщиков, хотя он при пропорциональной системе мог бы рассчитывать на 36 выборщиков. На президентских выборах 1984 года Р. Рейган собрал 54 281 858 голосов и получил 525 выборщиков, а его противник от демократической партии У. Мондейл – 37 457 215 голосов и …13 выборщиков. Диспропорция между прямыми голосами и выборщиками огромная. Мажоритарные избирательные системы обладают столь явными пороками, что уже в XIX веке началась борьба за введение более демократических избирательных систем. Эта борьба далеко не закончена, но более прогрессивные пропорциональные избирательные системы существуют сейчас во многих зарубежных странах (Финляндия, Швейцария, Швеция, Норвегия, Австрия, Бельгия). В июле 1985 года во Франции был принят закон, который вводил пропорциональную систему представительства для выборов Национального собрания. Этот закон был применен на выборах 1986 года, но социалистическая партия потерпела поражение и большинство перешло к правым партиям. Новое Национальное собрание отменило пропорциональную систему и восстановило старую двухтуровую мажоритарную систему. Главное отличие пропорциональных избирательных систем от мажоритарных состоит в том, что они строятся не на принципе большинства, а на принципе пропорциональности между полученными голосами и завоеванными мандатами. Применение пропорциональных систем позволяет добиться относительного соответствия между количеством голосов и количеством мандатов. При пропорциональной системе создаются большие округа, от каждого из которых избирается несколько депутатов; чем больше округа, тем отчетливее проявляются преимущества пропорционализма. Идеальным случаем является положение, когда вся страна превращается в единый избирательный округ. Выборы, проводимые по пропорциональной системе, являются строго партийными. Каждая партия выдвигает свой список кандидатов на выборные должности, и избиратель голосует за список своей партии целиком, хотя в ряде случаев ему предоставляется возможность определить свое отношение к кандидатам в самом списке. После того как избиратели выразили свою волю, а голоса подсчитаны, определяется избирательный метр, или квота, т. е. наименьшее число голосов, необходимое для избрания одного депутата. Квота может определяться как для каждого округа в отдельности, так и для всей страны в целом. Применяются различные методы определения избирательного метра (квоты), причем некоторые из них сопряжены с довольно сложными математическими расчетами. Простейший способ определения квоты был предложен около ста лет назад английским ученым Т. Хэром. Согласно этой системе, квота (Q) определяется посредством деления общего числа поданных по данному округу голосов (Х) на количество подлежащих распределению мандатов (У), т. е. по формуле: Q = Х/У. Распределение мандатов между партиями производится делением полученных ими голосов на квоту. Сколько раз квота уложится в количестве полученных партией голосов, столько мандатов последняя получит. Недостаток системы Т. Хэра состоит в том, что она за редкими исключениями не позволяет распределить сразу все мандаты. Для ликвидации этого недостатка применяют дополнительный способ распределения оставшихся мандатов согласно «методу наибольших остатков»: оставшиеся мандаты передаются партиям, имеющим наибольшее число голосов, образовавшихся при первом распределении. Для того чтобы избежать указанного недостатка, применяется и «метод наибольшей средней», предложенный бельгийским ученым В. д’Ондтом. По методу В. д’Ондта, который применяется в ФРГ, Швеции и других странах, голоса, поданные за каждый партийный список, последовательно делятся на ряд чисел 1,2,3,4, 5, 6 и т. д. Полученные остатки распределяются по убывающей – от большего к меньшему строго по порядку. То частное, которое занимает порядковое место в этом ряду убывающих чисел, равное числу депутатов, подлежащих избранию от данного округа, и будет квотой. Поясним это следующим примером. Название партии Кол-во голосов Результаты деления на.

1 2 3 4 5 6 А В С D Е 1700 2300 4100 900 5200 1700 2300 4100 900 5200 850 1150 2050 450 2600 566 766 1366 300 1733 425 575 1025 225 1300 340 460 820 180 1040 283 383 683 150 866 От округа избирается 14 депутатов, в выборах принимают участие пять партий, каждая из которых получила: А – 1700 145 10-1218 голосов, В – 2300, С – 4100, Д– 900 и Е– 5200. Разделим голоса. полученные партиями, на ряд чисел, чтобы получить количество частных, превышающее число 14. Полученные частные располагаем по убывающей и устанавливаем, что 14-е место по порядку занимает частное 860. Оно и является квотой. Делим голоса, полученные партиями, на квоту и устанавливаем, что партии получили следующее количество мандатов: А1, В– 2, СЧ, D-1иЕ– 6. Все мандаты распределены. Однако определение числа причитающихся партии мандатов не решает еще одного важного вопроса – кто из кандидатов, числящихся в бюллетене, получит эти мандаты. На практике этот вопрос имеет огромное значение, ибо от того или иного его решения зависит персональный состав партийных фракций. Применяются два основных правила, согласно которым производится распределение мандатов внутри партийного списка. Правило «связанных списков» сводится к тому, что порядок расположения кандидатов в списке определяется самой партией. Избиратель голосует за весь список. Если партия набрала одну квоту, то избранным будет первый по списку кандидат; если партия набрала две квоты, то соответственно – первый и второй. Поскольку ни одна партия не может рассчитывать на то, что она соберет все поданные по округу голоса, кандидаты, находящиеся в конце списка, никаких шансов на избрание не имеют. Значит, очень важно то, какое место в списке занимает кандидат. Правило «связанных списков» позволяет партии протащить в парламент любого кандидата, поставив его во главе списка в том округе, в котором она имеет гарантированное число голосов. При этом избиратель лишен возможности определить свое отношение к кандидатам, так как он голосует за партию, а не за лиц. Избиратель может не отдать своего голоса неприемлемому для него кандидату, стоящему во главе списка, лишь проголосовав против своей партии. Правило «свободных списков» ликвидирует этот недостаток. Оно позволяет избирателю, проголосовавшему за весь список целиком, выразить свое отношение к кандидатам, проставив против их имен цифрами или иным способом свои преференции, т. е. указать, кого он желает видеть избранным в первую очередь, кого во вторую и т. д. При этом избранными оказываются не те кандидаты, которые стоят во главе списка, а те, которые набрали наибольшее число преференций. Правило «свободных списков» более демократично, ибо при его применении избирателю предоставляется возможность более свободно выразить свою волю. Это правило действует в Швеции, Австрии, Швейцарии и других странах. В ряде случаев пропорциональные системы искажаются различного рода исправлениями и дополнениями. Одним из распространенных способов искажения пропорциональной избирательной системы является панаширование (от франц. panachade, что означает смесь, прослойка»). В этом случае избирателю предоставляется несколько голосов в соответствии с числом подлежащих замещению вакансий. Он может подать их как за один список, так и за депутатов из разных списков. Это открывает большие возможности для различного рода закулисных махинаций и сделок. Сильные партии, которым гарантировано получение определенного числа мандатов в округе, могут передать свои «излишние» голоса более слабым партиям, предложив своим избирателям в порядке панаширования проголосовать за какого-либо кандидата из списка такой слабой партии. Другим распространенным способом искажения пропорциональной системы является соединение списков или блокирование партий на выборах. Законодательство ряда стран предоставляет партиям возможность объединить свои списки. В этом случае объединенный список блокирующихся партий рассматривается по отношению к другим партиям как единый, а полученные мандаты затем делятся между блокировавшимися партиями в соответствии с полученными ими голосами. Блокирование может проводиться как заранее, так и только при подсчете голосов. Оно существенно изменяет распределение мандатов в пользу партий, объединивших свои списки. Законодательство некоторых зарубежных стран вводит так называемый «заградительный пункт», представляющий собой требование, согласно которому участие в распределении мандатов принимают только партии, набравшие установленное число голосов. Так, согласно избирательному закону ФРГ 1956 года, в бундестаге могут быть представлены только те партии, которые получили не менее 5 % голосов избирателей всей страны. В Италии по Закону о выборах 1993 г. партии, не набравшие 4 % голосов избирателей, теряют право на представительство в палате депутатов. «Заградительный пункт» является серьезным нарушением пропорциональной системы, так как он значительно ограничивает сам принцип пропорционализма, придавая ему искусственный характер и стимулируя сокращение числа политически активных партий. Это резко искажает идею выборов как метода формирования представительных учреждений посредством выявления воли избирателей. Пропорциональная система представительства может применяться наряду или совместно с мажоритарными системами. Так, в ФРГ половина депутатов бундестага избирается по мажоритарной системе относительного большинства, а другая половина – по пропорциональной системе. Пропорциональная система, если она не искажена различного рода дополнениями и поправками, дает относительно верное отражение в представительном органе действительного соотношения политических сил. Мы рассмотрели лишь основные виды мажоритарных и пропорциональных избирательных систем, однако в действительности картина выглядит значительно сложнее.

Французский словарь юридических терминов следующим образом определяет panachade: «Предоставление избирателю возможности составить самому избирательный список, подбирая кандидатов из других списков».

§ 4. Референдум в зарубежных странах Референдум представляет собой институт непосредственной (прямой) демократии, процедура которого по ряду параметров весьма близка к процедуре выборов. И в выборах, и в референдуме участвуют избиратели: весь избирательный корпус, если проводятся выборы общенациональные или общенациональный референдум, часть избирательного корпуса, если проводятся выборы федеральные (в субъектах федерации) или федеральный референдум, или местные (муниципальные), если избираются органы местного управления или проводится местный референдум. Основное отличие процедуры выборов от процедуры референдума состоит в объекте волеизъявления избирателей. При выборах таким объектом является кандидат в депутаты или на какую-либо другую должность вне представительного учреждения (президент, вице-президент, губернатор штата, мэр и т. д.). При референдуме объектом волеизъявления является не человек (кандидат), а определенный вопрос, по которому проводится референдум, – закон, законопроект, конституция, поправка к конституции, какая-либо проблема, касающаяся международного статуса соответствующей страны, внутриполитическая проблема. Наконец, следует сказать, что результаты выборов могут определяться как по мажоритарным, так и по пропорциональным системам, а результаты референдума могут быть определены только на основе принципов мажоритаризма. Что касается чисто организационной стороны проведения выборов и референдума, то они практически совершенно одинаковы, за исключением того, что при референдуме избирательные округа не нужны. В точном смысле слова референдум представляет собой обращение к избирательному корпусу для окончательного решения какого-либо (большей частью законодательного или конституционного) вопроса. Это обращение может исходить как от парламента, так и от главы государства в случае решения общенациональных вопросив или от местных властей к местному избирательному корпусу для решения местных вопросов. Своеобразной разновидностью референдума является плебисцит, т. е. опрос населения о политической судьбе территории, на которой оно проживает. В некоторых странах (Франция) плебисцит считается более широким понятием, чем референдум, который считается разновидностью плебисцита. В других странах (США) не делают различия между плебисцитом и референдумом. Обычно родиной референдума считают Швейцарию, хотя есть все основания считать, что плебисциты Луи-Наполеона 1851 и 1852 гг. были, по сути дела, референдумами. История референдума в XX столетии прошла несколько этапов. В целом можно говорить о расширении сферы его применения, о возрастании применения всенародного голосования при решении важных вопросов как общенационального, так и местного значения. Процедура референдума используется для принятия конституций и поправок к ним, для одобрения законопроектов, для изменения формы правления (Италия, Иран), для получения предварительного согласия избирательного корпуса при принятии важных международных или внутригосударственных решений. В ряде стран (Швейцария, США) референдум широко применяется для решения местных вопросов. Так, в США во всех штатах от реальных политических обстоятельств и условий, в которых референдум проводится.

Контрольные вопросы к Главе VII

1. Что такое избирательное право? 2. Назовите основные избирательные цензы. 3. Как выдвигаются кандидаты в депутаты и на другие выборные должности? 4. Чем отличается мажоритарная избирательная система абсолютного большинства от мажоритарной избирательной системы относительного большинства? 5. Каковы особенности пропорциональной избирательной системы? 6. Что такое референдум и каковы его виды?

Глава VIII ГЛАВА ГОСУДАРСТВА В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

§ 1. Фактический и юридический статус главы государства и порядок замещения им должности В системе высших органов власти зарубежных стран глава государства занимает юридически первое место, хотя его фактическая роль в большинстве случаев отнюдь не соответствует этому положению. Он возглавляет всю государственную машину, обладает по букве конституции обширными полномочиями, наделен такими качествами, как безответственность, несменяемость, нейтральность. Обычно глава государства рассматривается как носитель исполнительной власти и высший представитель государства в сфере международных отношений. Он «возглавляет» и «представляет» государство, находясь вдалеке от суетной повседневной политики с ее партийными сделками, парламентскими скандалами, избирательными треволнениями. Повсеместно в зарубежных странах существует индивидуальный глава государства, но есть отдельные исключения, когда функции главы государства осуществляются коллегиальным органом. Так, в Швейцарской конфедерации функции главы государства и правительства осуществляет федеральный совет, состоящий из 7 членов, избираемых на 4 года федеральным собранием (парламентом). Председательствует в федеральном совете президент конфедерации, который избирается сроком на один год федеральным собранием из числа членов федерального совета. Традиционные функции главы государства исполняются как федеральным советом, так и президентом, которые (совместно) являются правительством Союза. В Швейцарии, таким образом, функции главы государства и правительства сосредоточены в одном органе, который формируется так же, как избирается обычно президент парламентарной республики. В чистом виде функции главы государства осуществляются коллегией очень редко и притом временно. Обычно это регентский совет, который назначается в парламентарных монархиях при вакантности престола или до достижения установленного возраста малолетним монархом. Единственной страной с республиканской формой правления, в которой функции главы государства осуществлялись коллегией, был Ирак до февраля 1963 года. В обращении к народу генерала А. К. Касема от 14 июля 1958 г., т. е. в день совершения революции, было сказано: «… идя навстречу пожеланиям народа, главой Иракской Республики временно назначаем Государственный совет, который будет пользоваться властью до тех пор, пока народ не изберет президента». Государственный совет Ирака состоял из трех членов, один из которых, согласно ст. 20 временной конституции Ирака, являлся президентом. Таким образом, в подавляющем большинстве зарубежных стран существует единоличный глава государства, правовое положение которого зависит от формы правления страны. В странах с монархической формой правления главой государства является монарх, правовое положение которого отличается двумя основными особенностями. Во-первых, власть монарха юридически считается непроизводной от какой-либо другой власти, органа или избирательного корпуса. Монарх властвует (ограниченно или абсолютно) по собственному праву и считается источником всей государственной власти. Монаршая прерогатива даже в парламентарных монархиях пронизывает всю государственную систему; все государственное управление осуществляется от имени монарха. Один из крупнейших русских дореволюционных государствоведов Н. М. Коркунов писал по этому поводу следующее: «В его (монарха) руках видимым образом сосредоточиваются все различные элементы государственной власти. Он имеет право участвовать в распоряжении всеми проявлениями государственной власти. В этом смысле можно сказать, что в монархии ни один акт государственной власти не совершается помимо или против воли монарха. Не всегда власть монарха безгранична. В конституционной монархии он разделяет свою власть с народным собранием. Но будет ли монарх абсолютным или ограниченным властителем, он все-таки имеет право участвовать так или иначе во всех проявлениях государственной власти, что и придает ему значение видимого главы и сосредоточения всей государственной деятельности.

Эта характеристика с определенными коррективами верна и для современных парламентарных монархий, где также все государственное управление совершается от имени монарха, хотя фактически он существенно ограничен в сфере практического осуществления политики. Власть монарха наследственна, она переходит от одного представителя царствующего дома (династии) к другому в установленном законом порядке. Порядок престолонаследия устанавливается либо конституциями, либо конституционными законами, которые в значительной степени дополняются обычаями. Законодательная практика зарубежных стран знает три системы престолонаследия. Салическая система сводится к тому, что наследование престола осуществляется только по мужской линии. Женщины из круга престолонаследников исключаются полностью (Швеция). Кастильская система не исключает женщин из очереди престолонаследия, но отдает предпочтение мужчинам – младший брат исключает старшую сестру (Великобритания). Австрийская система не исключает женщин, но дает мужчинам и мужским линиям преимущество во всех линиях и во всех степенях родства. Женщины наследуют престол лишь при полном пресечении всего мужского потомства и всех мужских линий. Эта система была введена в России в 1797 году, после чего, как известно, женщин на российском престоле не было. Определенными особенностями обладает порядок престолонаследия в арабских государствах. Обычно наследником назначается старший сын царствующего монарха. Этот обычай не всегда соблюдается. В Кувейте, например, наследником может быть назначен любой сын монарха, а в Катаре – любой из его родственников. Иногда предложенная монархом кандидатура подлежит одобрению национальным собранием. Наследственный принцип является генеральным для всех монархий, хотя в истории известны случаи, когда монархи избирались. В наше время существует избирательная монархия в Малайской Федерации. Избирательная монархия представляет собой сочетание монархического и республиканского элементов, однако республиканский элемент несуществен и не меняет характера самого института. В случае вакантности престола, малолетства, болезни или длительного отсутствия монарха устанавливается регентство, т. е. правление за монарха, вместо него, осуществляемое либо единолично регентом, либо коллегией – регентским советом. Регентство – институт чрезвычайно гибкий, эластичный. Он неоднократно использовался дворцовыми камарильями для устранения нежелательных венценосцев или для недопущения их на вакантный престол, не прибегая при этом к более радикальным средствам. В новейшее время регентство также применялось неоднократно. В июле 1952 года был учрежден регентский совет при малолетнем наследнике египетского короля Фарука, отрекшегося от престола. В августе 1952 года король Трансиордании Талал был признан парламентом душевнобольным – и власть была передана регентскому совету. В Испании с 1947 года, т. е. после восстановления монархии, регентский совет возглавлял генералиссимус Ф. Франке. После смерти Ф. Франке осенью 1975 года на престол вступил король Хуан Карлос 1 из династии испанских Бурбонов. Отстранение наследственного монарха от должности юридически невозможно, однако монарха можно принудить отречься от престола, наконец, свергнуть его или устранить физически. Все это практиковалось неоднократно. Личность монарха законодательством соответствующих стран признается неприкосновенной и даже священной. Соответствующие статьи содержатся в конституциях всех монархических стран. Так, конституция Дании гласит: «Король не несет ответственности; его особа неприкосновенна» (§ 13). Конституция княжества Лихтенштейн устанавливает: «Князь является Главой Государства… Личность его священна и неприкосновенна» (ст. 7). Уголовное законодательство монархических стран предусматривает особые составы преступлений, направленных против личности монарха или его достоинства. Лица, совершившие «преступления против величества», подвергаются строгим наказаниям. Монарх обладает целым рядом почетных прав и прерогатив, совершенно не свойственных президенту. Среди них наиболее характерны атрибуты монархической власти – корона, мантия, трон, скипетр и держава и т. д., а также титул, в котором обычно перечисляются владения монарха, подчеркивается божественное происхождение его власти и т. д. Например, королева английская в самом Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии именуется так: «Елизавета Вторая Божией милостью Королева Великобритании и Северной Ирландии и ее других владений и территорий Королева, Глава Содружества, Защитница Веры». Денежное содержание монарха складывается из доходов от его личного имущества и ассигнований из государственного бюджета, получаемых им по цивильному листу, принимаемому парламентом. Монарх имеет право на резиденцию, при нем состоит значительное число чиновников (королевский двор), составляющих его штат. Роль монарха в государственном управлении обществом номинальна, сфера его дискреционных полномочий весьма невелика. Видный английский государствовед XIX века Беджгот говорил, что монарх имеет «право советовать, право поощрять и право предупреждать». Сами по себе эти полномочия достаточно весомы, особенно в тех случаях, когда монарх является незаурядной личностью. При острых политических ситуациях спящая прерогатива монарха может быть гальванизирована. Так, английская корона около 280 лет не пользуется своим правом абсолютного вето, но это право не отменено и оно может быть использовано при чрезвычайных обстоятельствах. В послевоенный период в ряде случаев монархия была ликвидирована конституционным путем (Италия, Индия, Гана, Пакистан, Нигерия, Кения, Сьерра-Леоне), при этом в названных странах установление республиканской формы правления было обусловлено серьезными политическими предпосылками. Во многих случаях ликвидация монархии была результатом переворотов (Египет, Ирак, Йемен, Афганистан, Эфиопия) либо революций (Болгария, Вьетнам, Албания, Югославия, Венгрия, Румыния). Прерогатива монарха является своеобразным конституционным резервом, который может быть использован в критических случаях. В странах с республиканской формой правления главой государства является президент, который, как высшее должностное лицо республики, всегда избирается, за исключением тех случаев, когда этот пост занимается в результате государственного переворота.

В зависимости от вида республики и особенностей конституции можно наметить три системы избрания президента. Прямые выборы президента применяются во многих президентских республиках, где, как правило, глава государства занимает свой пост согласно процедуре, не предусматривающей участие парламента (Мексика, Бразилия, Венесуэла, Панама, Парагвай, Перу, Колумбия, Коста-Рика, Ю. Корея). Результаты голосования за выдвинутых кандидатов определяются по мажоритарной избирательной системе абсолютного либо относительного большинства. В выборах президента юридически принимают участие все избиратели, внесенные в списки для голосования. Косвенные выборы президента также в основном применяются в президентских республиках (США). При косвенных выборах президента избиратели выбирают коллегию выборщиков, которая затем избирает президента. Эта система наиболее тщательно разработана конституцией, обычным законодательством и практикой США, хотя следует заметить, что подлинная картина этой процедуры значительно отличается от идеального образца, описанного в научной и пропагандистской литературе. Президент США согласно конституции избирается коллегией выборщиков. Каждый штат избирает столько выборщиков, сколько сенаторов и представителей он посылает в конгресс. ХХШ поправка к конституции (1961 г.) предоставила Федеральному округу Колумбия право избрания трех выборщиков. Таким образом, число членов коллегии выборщиков равно 538 (435 + 100 + 3). Выборщиков избирают списком по мажоритарной системе относительного большинства. Партия, набравшая наибольшее число голосов, получает все места выборщиков от данного штата. Подобная система создания коллегии электоров, которую в США именуют «системой общего списка» или «системой все или ничего», порождает резкие диспропорции между количеством голосов избирателей и количеством выборщиков, полученных конкурирующими кандидатами. На выборах 1960 года кандидат демократической партии Д. Ф. Кеннеди при минимальном перевесе голосов избирателей (34 221 355 и 34 109 398) получил почти на сто выборщиков больше, чем его противник. На президентских выборах 1968 года голоса избирателей и выборщики распределились следующим образом: Р. Никсон (Республиканская партия) – 31 770 237–301; Г.Г.Хэмфри (Демократическая партия)– 31 270 539–191; Д. С. Уоллес (Американская независимая партия) – 9 906 141 -46. На президентских выборах 1972 года Р. Никсон собрал 49,5 млн. голосов и получил 521 выборщика, Дж. Макговерн соответственно 28,4 млн. голосов и… 17 выборщиков. На выборах в 1984 году Р. Рейган получил 54 281 858 прямых голосов и 525 выборщиков, а демократ У.Мондейл – 37 457 215и 13 выборщиков. Аналогичная ситуация сложилась и на президентских выборах 1988 года. За кандидата Республиканской партии Джорджа Буша проголосовало около 49 млн. избирателей (53,3 %) и он получил 426 выборщиков. Кандидат Демократической партии Майкл Дукакис собрал 42 млн. голосов (45,6 %), что дало ему всего лишь 112 выборщиков. Таким образом, при небольшом преимуществе прямых голосов Д. Буш получил почти в четыре раза больше выборщиков, чем М. Дукакис. К этому следует добавить, что в выборах приняло участие более 91 млн. избирателей, что составило 50,16 % общенационального избирательного корпуса. Следовательно, президент США прошел в Белый дом волею 26,7 % всех американцев избирательного возраста. В Основном законе США сказано, что выборщики, будучи избранными, собираются в столицах соответствующих штатов и подают голоса за кандидатов в президенты и вице-президенты. Для избрания обоих высших должностных лиц государства необходимо абсолютное большинство голосов в коллегии выборщиков, в противном случае применяется процедура, предусмотренная ХП поправкой к конституции США, согласно которой был избран в 1824 году Джон Квинси Адамс^. Эта система могла бы действовать только в том случае, если бы выборщики были политически независимы и голосовали на основании своего внутреннего убеждения. Но так не бывает. Вы^Х11 поправка к констшуции, принятая в 1804 году, постановила, что если ни один кавдидат в президенты не наберет абсолютного большинства голосов в коллегии выборщиков, то тогда президента избирает палата представителей из числа трех лиц, баллотировавшихся в президенты и получивших наибольшее число голосов. При этом экстраординарном порядке избрания президента делегация каждого штата имеет один голос, а для избрания необходимо большинство всех штатов. Если ни один кандидат в вице-президенты не получит большинства голосов, то вице-президент будет избран сенатом из числа двух кандидатов, получивших наибольшее число голосов. Для избрания необходимо абсолютное большинство голосов, поданных сенаторами.

Выборщик партиен и голосует только за кандидата своей партии. За всю историю США выборщики голосовали за кандидата другой партии лишь 8 раз. Институализация двухпартийной системы создала ситуацию, при которой о свободном вотуме выборщиков не может быть и речи. Поэтому косвенные выборы фактически превращаются в прямые, но в ухудшенном варианте, так как результаты избирательной борьбы определяются не по числу поданных голосов, а по количеству полученных выборщиков. Избиратель при этой системе голосует не за выборщиков, а за кандидата в президенты от той партии, которая выдвинула список выборщиков, но воля его при этом не только опосредствуется, но и искажается, поскольку учитываются не голоса избирателей, а их порочные «эквиваленты». Система выборщиков создает возможность замещения президентской должности кандидатом, получившим меньшинство прямых голосов: в 1888 году Гаррисон (47,78 %) победил Кливленда (48,78 %); в 1876 г. Избирательная комиссия предпочла Хейса (48,04 %) Тилдену (50,99 %); в 1824 году Палата представителей избрала президентом Д. К. Адамса, хотя он получил 30,54 % голосов избирателей, а его противник Джексон – 43,13 %. Несовершенства коллегии выборщиков никогда не были секретом. Подсчитано, что с момента образования США в конгресс было внесено более 500 резолюций, содержащих различного рода проекты реформ системы избрания президента. После конституционно-политического кризиса 1968 тЪда, когда угроза раскола голосов в коллегии выборщиков оказалась вполне реальной, так как кандидат Американской независимой партии Дж. Уоллес сумел получить 46 выборщиков, была предпринята попытка ввести прямые выборы президента. В сентябре 1969 года Палата представителей одобрила объединенную резолюцию, в которой содержался проект поправки к конституции. Этот проект предусматривал ликвидацию коллегии электоров и введение прямых президентских выборов. Для избрания кандидат должен был собрать 40 % голосов избирателей. На случай раскола голосов предусматривалось проведение второго тура, в ходе которого баллотировались бы два наиболее успешных кандидата в президенты. Этот проект, вводивший процедуру, весьма напоминающую ту, которая применяется во Франции, был отклонен сенатом из-за резкой оппозиции малых штатов.

Косвенные выборы президента по сути своей мало отличаются от прямых, так как они также создают для главы государства возможность противопоставить себя парламенту. В парламентарных республиках (за исключением Австрии, Ирландии, Исландии, где выборы президента прямые) президент избирается путем многостепенных выборов (чаще всего двухстепенных). Воля избирателей при многостепенных выборах опосредствуется в основном общенациональным представительным учреждением – парламентом. В этой системе избрания президента можно выделить три разновидности. 1. Президент избирается парламентом, в голосовании принимают участие только депутаты, никто другой к этой процедуре не допускается. Такой порядок избрания президента принят в Израиле, Турции, Ливане. Согласно ст. 49 конституции Ливанской Республики президент избирается палатой депутатов большинством в 2/3 голосов при тайном голосовании. В том случае, если в первом туре ни один кандидат не наберет квалифицированного большинства голосов, проводится второй тур, на котором требуется для избрания простое (абсолютное) большинство голосов. 2. Для избрания президента создается избирательная коллегия, состоящая из депутатов парламента и представителей органов местного самоуправления крупнейших административно-территориальных единиц. Наиболее типичный в этом отношении порядок устанавливает Конституция Итальянской Республики (ст. 83): «Президент республики избирается парламентом на совестном заседании его членов. В выборах участвуют по три делегата от каждой области, избираемых областным советом с обеспечением представительства меньшинства. Область Валль д’Аоста имеет лишь одного делегата. Избрание президента Республики производится тайным голосованием большинством двух третей собрания. После третьего голосования достаточно абсолютное большинство. Термин „собрание“, содержащийся в этой статье, имеет в виду избирательную коллегию, создающуюся на основе обеих палат парламента». Участие делегатов областей носит символический характер, так как на их долю приходится лишь 7 % голосов. Выборы фактически проводятся на совместном заседании обеих палат парламента.

3. В некоторых федеративных государствах для избрания президента также формируется особая коллегия, состоящая из депутатов союзного парламента и представителей субъектов федерации. Например, в ФРГ федеральный президент, согласно конституции и закону о выборах федерального президента Федеральным собранием 1959 года, избирается Федеральным собранием, состоящим из членов бундестага (нижняя палата парламента) и представителей земель, избранных ландтагами на началах пропорционального представительства. Для избрания президента нужно абсолютное большинство голосов членов Федерального собрания. Если в двух первых турах голосования ни один кандидат не наберет абсолютного большинства, то президент избирается в следующем туре относительным большинством голосов. Схожий порядок был установлен индийской конституцией 1950 года, согласно которой президент избирается особой избирательной коллегией, состоящей из выборных членов обеих палат центрального парламента и выборных членов законодательных собраний (нижних палат) штатов. И в ФРГ, и в Индии количество членов избирательной коллегии от союзного парламента равно количеству членов, представляющих соответственно земли и штаты. При избрании резидента Индийской Республики применяется пропорциональная система представительства посредством единого передаваемого голоса. Во всех трех вариантах выборов президента парламентарной республики глава государства получает мандат от парламента, его власть производна и он не может самостоятельно противопоставить себя общенациональному представительному учреждению. Избранный таким путем президент обладает номинальными полномочиями и не играет существенной роли в государственной жизни страны. Предоставление делегатам единого передаваемого голоса является особой разновидностью пропорциональной системы (полное ее название – пропорциональная система представительства посредством единого передаваемого голоса). Она применяется в Индии, Ирландии, Австралии, Мальте. Согласно этой системе каждый избиратель имеет один голос. Получив бюллетень, он проставляет против имен кандидатов свои предпочтения, указывая соответствующими цифрами, кого он желает видеть в первую очередь, кого – во вторую и т. д. По окончании голосования подсчитываются первые предпочтения, полученные каждым кандидатом, и определяется квота по системе Х. Друпа. 161 11-1218.

В Италии или делегатам субъектов федерации в Индии права принимать участие в выборах президента не колеблет парламентского характера этих выборов, ибо названное представительство является всего лишь данью принципу областной автономии в первом случае, а во втором – такой же данью принципу федерализма». Анализируя существующие в настоящее время системы избирания глав государств в зарубежных странах с республиканской формой правления, можно обнаружить следующую закономерность: чем больше парламент отстранен от избрания президента, тем больше роль президента в осуществлении государственного руководства обществом. В чисто парламентарных республиках, где президент избирается общенациональным представительным убеждением (Италия, ФРГ, Индия), его роль в практической политике сугубо номинальна. В обычных условиях он действует только с санкции правительства. В парламентарных республиках с внепарламентской системой избрания президента (Финляндия, Австрия, Ирландия) его роль значительно весомее и потенциально может возрастать вплоть до превращения в личную диктатуру, примером чего могут служить некоторые президенты Финляндии. Здесь будет уместно заметить, что увеличение реальных полномочий президента парламентарной республики всегда происходит за счет ущемления полномочий премьер-министра. » Для избрания необходимо набрать квоту. Если кто-либо из кандидатов при подсчете первых предпочтений набрал квоту, то он считается избранным, а полученные им избыточные голоса по первому предпочтению разделяются между остальными кандидатами в соотаетствии с количеством голосов, полученных ими по второму предпочтению. Голоса кандидата, набравшего наименьшее число первых предпочтений, также распределяются между остальными, а сам этот кандидат отстраняется от участия в дальнейшем распределении мандатов. Эти операции – передача излишков и распределение голосов наименее успешных кандидатов – продолжаются до тех пор, пока все мандаты не будут распределены. Голоса, поданные за наименее популярных кандидатов, при этой системе формально не пропадают, а передаются тем кандидатам, которые имеют наибольшие шансы набрать квоту. Система единого передаваемого голоса дает возможность провести своих кандидатов не только малым партиям, но и партийно не организованным избирателям. Что касается крупных партий, то они добиваются представительства, соответствующего их действительному влиянию.

§ 2. Компетенция главы государства Вопрос о компетенции главы государства представляется целесообразным рассмотреть вне зависимости от различий в правовом положении глав монархий и республик. В этом параграфе речь будет идти именно о компетенции главы государства, о присущих ему полномочиях. Что же касается полномочий президента президентской республики как главы правительства, то они будут рассмотрены в главе IX учебника. Главы государств в зарубежных странах в основном обладают идентичными полномочиями, хотя в каждой стране имеются свои особенности. В области государственного управления полномочия главы государства невелики даже формально, на практике же они выглядят еще скромнее. Однако следует оговориться, что в некоторых парламентарных республиках ему предоставляются обширные полномочия, но в действительности все его конституционные права осуществляются правительством. Такая система действует, например, в Индии. Конституции всех парламентарных стран наделяют главу государства правом участия в формировании правительства. Так, ст. 92 итальянской конституции гласит: «Президент республики назначает председателя совета министров и по его предложению министров». Еще категоричнее говорит об этом конституция Дании: «Король назначает и увольняет премьер-министра и других министров. Он определяет их число и обязанности» (ст. 14). В Конституции Королевства Нидерландов (редакция 1983 г.) сказано: «Премьер-Министр и другие министры назначаются и смещаются Королевским Указом» (ст. 43). Примерно в таком же духе трактуют этот вопрос конституции других парламентарных стран. На практике же роль главы государства в формировании правительства носит чисто номинальный характер. Он может назначить премьером лишь лидера победившей партии или главу партийной коалиции (подробно о формировании правительства будет сказано в следующей главе). Назначение главой государства гражданских и военных чиновников также лишено реального содержания, так как все это делается правительством, но от имени главы государства. Полномочия главы государства как верховного главнокомандующего практически представляют собой почетную прерогативу, поскольку оперативное руководство вооруженными силами осуществляется генеральным штабом, министерством обороны, штабами родов войск, которые действуют согласно директивам правительства. Важное место в полномочиях главы государства занимает право объявления чрезвычайного положения на территории всей страны или части ее (ст. 16 конституции Франции, ст.352 конституции Индии). В законодательной области полномочия главы государства достаточно обширны. Он обладает правами, позволяющими ему в случае необходимости активно воздействовать на парламент. Глава государства созывает парламент на очередные и чрезвычайные сессии, может прервать при определенных условиях сессию парламента. Важнейшим орудием в руках главы государства является право роспуска нижней палаты (очень редко обеих палат) парламента. В случае роспуска парламента или истечения срока его полномочий глава государства назначает внеочередные или очередные выборы (Президенты президентских республик обычно правом роспуска не обладают). Государственное право конкретных стран по-разному определяет методы и формы участия главы государства в законодательном процессе. В ряде случаев президенту или монарху предоставляется в ограниченной форме право законодательной инициативы, которое обычно осуществляется ими в виде посланий (у монарха – тронная речь). Главы парламентарных государств редко используют свое право обращения к парламенту с посланиями. В президентских же республиках послания являются программой законодательной деятельности для парламента. В законодательной практике Соединенных Штатов применяются три вида президентских посланий – послание о состоянии Союза, экономический доклад и послание по бюджету. Каждое из них представляет собой законодательную программу для конгресса. С точки зрения чисто юридической президентские послания не имеют никакой обязательной силы, но на практике их воздействие на конгресс достаточно велико. Конституционная теория в ряде зарубежных государств рассматривает главу государства как непременного участника законодательного процесса. Конституции некоторых стран (Великобритания, Индия и др.) включают главу государства в состав парламента как его органическую часть. Юридическим выражением этой концепции является то, что законопроект получает силу только тогда, когда он санкционируется главой государства. Отказ дать санкцию – вето влечет за собой ряд серьезных правовых последствий. Конституционное (государственное) право зарубежных стран знает три вида вето. Абсолютное, или резолютивное вето состоитт в том, что отказ главы государства утвердить принятый парламентом законопроект является окончательным и безусловным и преодолеть его нельзя. Абсолютное вето – институт чисто феодальный, так как это право главы государства фактически сводит на нет все полномочия парламента. В настоящее время правом абсолютного вето обладают формально монархи Великобритании, Бельгии, генерал-губернаторы доминионов, входящих в Содружество наций. Однако абсолютное вето лишь числится в арсенале прерогатив монарха, но нигде не применяется. Юридически оно существует, фактически же оно пребывает в состоянии длительного летаргического сна. Относительное, или отлагательное вето представляет собой такой запрет, налагаемый главой государства на законопроект, который либо может быть преодолен парламентом, либо носит временный характер. Принятый парламентом законопроект направляется для подписи главе государства, который в установленный срок (иногда этот срок не определен) может либо подписать его, санкционировать, либо отказать в санкции, т. е. наложить вето. Сам акт наложения вето состоит в том, что глава государства составляет послание, в котором излагаются его возражения против законопроекта. Опротестованный законопроект вместе с посланием направляется главой государства парламенту, который может поступить двояко: а) принять возражения главы государства, внести соответствующие изменения в законопроект и вновь отправить его для получения санкции (капитуляция); б) отклонить возражения главы государства, для чего необходимо повторное одобрение законопроекта квалифицированным большинством голосов. Отлагательное вето в руках президента президентской республики является мощным действенным орудием, с помощью которого глава исполнительной власти активно вмешивается в законодательный процесс.

Согласно конституции США президент может наложить вето на любой билль конгресса в течение 10 дней с момента его получения (воздержание от наложения вето равносильно одобрению законопроекта). Получив билль с возражениями президента, конгресс может преодолеть вето, одобрив опротестованный билль двумя третями голосов в обеих палатах, в то время как для принятия билля требуется лишь простое большинство. Процедура преодоления вето очень сложна, и конгрессу далеко не всегда удается опрокинуть возражение президента. За последнее время случаи преодоления вето участились. Это объясняется так называемым «разделенным правлением», т. е. такой ситуацией, при которой президент и большинство в конгрессе принадлежат к различным партиям. Реальная сила вето в США настолько велика, что президент имеет возможность эффективно влиять на законодательный процесс посредством одной лишь угрозы его применения. Глава государства в парламентарной республике также наделен правом вето, но это немощное полномочие, бессильное орудие, применяемое крайне редко, да и то лишь по указанию правительства. Президент Индии может наложить вето на любой нефинансовый билль, принятый парламентом, но применил он это право всего несколько раз, при этом поводом для опротестования законопроектов послужили чисто технические причины. То же самое можно сказать о применении права вето президентами Италии, ФРГ и других парламентарных государств. Таким образом, право вето приобретает реальную силу только в руках президента президентской республики, т. е. в руках премьера, одновременно являющегося главой государства. Частое применение вето в президентских республиках объясняется также тем, что правительства этих стран формируются внепарламентским путем, а поэтому возникает основа для коллизий между «двумя властями » – исполнительной и законодательной. Президенту США предоставляется 10-дневный срок для одобрения законопроекта. Если в течение этого срока он не подпишет билль, последний автоматически вступает в силу. Однако если в течение 10-дневного срока окончится сессия конгресса, то все не подписанные президентом билли считаются отклоненными. Такая форма отклонения законопроекта носит название „карманного вето“.

Выборочное вето. Обычно глава государства может одобрить или опротестовать весь законопроект целиком, а не отдельные статьи его. Это создает массу неудобств, так как порою президенту или монарху приходится либо одобрять законопроект с неугодными ему статьями, либо опротестовывать в целом приемлемый законопроект из-за неугодных ему статей. Короче говоря, вето – оружие негибкое, так сказать, стратегическое. Этим иногда пользуются парламенты, включая в крайне необходимые правительству законопроекты статьи, которые, будь они сформулированы в виде отдельного билля, были бы заведомо отвергнуты президентом. Предоставление главе государства права опротестовывать лишь отдельные статьи, одобряя законопроект в целом, т. е. права выборочного вето, сделало бы вето еще более действенным. Выборочное вето – явление довольно редкое. В США, например, этим правом пользуются лишь губернаторы некоторых штатов. Президент лишен такой возможности. В США неоднократно вносились предложения о предоставлении президенту права выборочного вето. Подобная новелла значительно усилила бы роль президента в законодательном процессе, особенно по отношению к финансовому законодательству. В этом можно усмотреть общую для ряда зарубежных стран тенденцию к усилению исполнительной власти за счет парламента. Наиболее четкое выражение эта тенденция нашла в конституции V Французской Республики, ст. 10 которой предписывает: «Президент республики обнародует законы в течение 15 дней, которые следуют за передачей правительству окончательно принятого закона. Он может до истечения этого срока потребовать от парламента нового обсуждения закона или некоторых его статей. В этом новом обсуждении не может быть отказано». К полномочиям главы государства в области законодательной относится также его право назначать в некоторых странах членов верхних, а иногда и нижних палат парламента. Внешнеполитические полномочия главы государства конституциями зарубежных стран определяются примерно одинаково, хотя имеется целый ряд частностей и деталей чисто национального характера. Глава государства является высшим представителем страны в сфере внешних сношений. Выезжая с официальными визитами за границу, он пользуется правом на особо торжественный прием, ему предоставляется целый ряд привилегий. Дипломатическая практика обычно не делает различий между монархом и президентом в этом отношении. Глава государства считается представителем своей страны по праву и не нуждается для этого в специальных полномочиях. Тем не менее и международное право, и дипломатическая практика знают различия в официальных и неофициальных визитах глав государств. Глава государства назначает послов, посланников и иных дипломатических агентов. Он принимает дипломатических представителей иностранных государств. Международной практике известны случаи, когда главы государств, особенно в президентских республиках, посылают за рубеж с различного рода поручениями, иногда очень важными, специальных агентов и представителей, снабженных надлежащими полномочиями. Главе государства предоставлено право ведения международных переговоров; он заключает и ратифицирует (иногда с согласия парламента) международные договоры и соглашения. Обычно, хотя это и не предусмотрено конституциями, глава государства может сноситься с главами других государств по международным вопросам. Конституции многих стран предоставляют главе государства право объявления войны и заключения мира, хотя, как правило, для этого требуется санкция парламента. Ни то, ни другое не имеет, впрочем, существенного значения, так как это полномочие на практике целиком перешло к правительствам. В президентских республиках право объявления войны фактически осуществляется президентом, хотя по букве конституции оно входит в сферу исключительных полномочий парламента. С наибольшей очевидностью это проявилось в Соединенных Штатах Америки, где неоднократно использовались полномочия президента как верховного главнокомандующего вооруженными силами. Президент мало считался с тем, что право объявления войны принадлежит конгрессу, и действовал в силу обстоятельств, руководствуясь соображениями целесообразности. Конституционное право конгресса объявлять войну было нарушено президентом Д. Полком в 1845 году, когда Соединенные Штаты начали войну против Мексики. В 1898 году президент В. Мак-Кинли без ведома конгресса начал войну с Испанией, которая была санкционирована Капитолием лишь после ее окончания. После второй мировой войны президент США без официального объявления начал военные действия в Корее, вел необъявленную войну во Вьетнаме. Библиотека конгресса подсчитала, что США в 165 случаях использовали свои вооруженные силы за границей и только в пяти случаях речь может идти об объявленных войнах. Глава государства обычно имеет также право помилования, смягчения или замены наказания, изменения приговора; право награждения орденами, медалями и иными знаками отличий; право присвоения почетных званий и титулов. Глава государства играет важнейшую роль в различного рода церемониях и празднествах, начиная от национальных торжеств и военных парадов и кончая открытием школ и университетов и спуском на воду судов. Участие в подобных актах – главное в повседневной. деятельности глав парламентарных государств. Конституции зарубежных государств наделяют главу государства свойством безответственности, юридическим выражением которого является институт контрасигнатуры. Любой акт (указ, прокламация, приказ, ордонанс и т. д.), исходящий от главы государства, приобретает юридическую силу только в том случае, если он получает скрепу (подпись) премьер-министра или соответствующего министра, к ведомству которого этот акт относится. Без скрепы акт главы государства ничтожен. Ответственность за этот акт несет не глава государства, а подписавший его министр. Таким образом, ни один акт главы государства не получит юридической силы, если он не будет соответствовать воле правительства. Зарубежные конституции содержат по этому поводу самые категорические предписания. Так, конституция Австрии постановляет: «Все акты президента Союза нуждаются для своей действительности в контрасигновании канцлера Союза или соответствующего министра, поскольку иное не установлено конституционным порядком» (ст. 67.2). Аналогичные положения содержатся в конституции Бельгии: «Ни один акт короля не может иметь силу, если он не контрасигнован министром, который лишь в силу этого является ответственным за данный акт» (ст. 64), в конституции Италии: «Никакой акт президента республики не действителен, если он не контрасигнован предложившими его министрами, которые за этот акт ответственны. Акты, имеющие силу закона, и другие, указанные в законе, скрепляются подписью также председателя совета министров» (ст. 89) и в конституциях ряда других стран. Институт контрасигнатуры является юридическим оформлением ограничения полномочий главы государства.

Оценку подлинной роли главы государства по букве конституции дать нельзя, так как между тем, что записано в конституции, и действительностью – дистанция огромного размера. Юридически глава государства почти всемогущ и всесилен. Практически он низведен до положения некоего символа, ибо реальных возможностей воздействия на государственную политику он лишен. Этот разрыв между юридическим и фактическим положением главы государства характерен для всех парламентарных стран. В целом ряде зарубежных стран не существует юридических ограничений дискреционной деятельности главы государства, полномочия которого осуществляются правительством единственно в силу конституционного соглашения, формально не имеющего юридической силы. Отсюда возникает вопрос о возможности осуществления главой государства принадлежащих ему полномочий помимо и вопреки воле правительства. В таких странах, как Англия и Индия, а также в некоторых других никаких конституционных барьеров против этого не установлено. Конечно, в обычных условиях подобный бунт главы государства совершенно гипотетичен, тем не менее в новейшей истории подобные случаи были. В сложных условиях, при наличии острого политического кризиса возможно использование таких полномочий главы государства, как право роспуска парламента, вето, смещение правительства. Сфера дискреционных полномочий главы государства в обычных условиях весьма незначительна, однако возможны ситуации, при которых глава государства может получить возможность действовать самостоятельно. Обычно такое положение возникает при расколе правящей политической партии. Такой случай, например, имел место в Англии в 1957 году, когда после отставки А. Идена, вызванной суэцким конфликтом, в консервативной партии оказались два равноценных претендента на пост премьер-министра – Макмиллан и Батлер. Королева получила возможность выбора, но предпочла обратиться за советом к старейшим государственным деятелям: У. Черчиллю и лорду Солсбери. Умудренные опытом консерваторы дали, с их точки зрения, добрый совет своей королеве, в соответствии с которым она назначила премьер-министром Г. Макмиллана. 170.

В Италии реальная роль президента возрастала по мере усложнения партийного состава правительства, когда в политическую практику вошли многопартийные коалиции, отличавшиеся крайней неустойчивостью. В случае выхода главы государства из повиновения правящая элита имеет различные средства – конституционные и неконституционные, с помощью которых она может обуздать непокорного либо удалить неугодного президента или монарха. Очень часто в наше время президентов свергают силой. Этот способ – пронунциаменто – широко применялся в странах Латинской Америки и на других континентах. Наконец, конституции многих зарубежных государств закрепляют механизм смещения президента при наступлении определенных обстоятельств. Наиболее типична процедура импичмента^, установленная американской конституцией. Президент США (и другие должностные лица федерации, кроме военных и законодателей) может быть подвергнут суду импичмента, если он совершит измену, взяточничество или другое тяжкое преступление. В этом случае палата представителей возбуждает дело и формулирует статьи обвинения. Дело по существу рассматривается сенатом под председательством главного судьи Верховного суда. В случае признания президента виновным – для этого необходимы две трети голосов присутствующих сенаторов – он отстраняется от должности. Эта процедура была применена однажды в отношении президента Джонсона, в 1867 году, но для его осуждения нехватило одного голоса. В 1974 году Юридический комитет сформулировал и одобрил статьи обвинения президента Р. Никсона, но сама процедура импичмента не состоялась, так как Р. Никсон ушел в отставку, в результате чего президентом стал Д. Р. Форд. Согласно конституции Франции 1958 года президент может быть привлечен к ответственности только в случае совершения государственной измены. Обвинение предъявляется обеими палатами парламента, выносящими идентичные решения двумя третями голосов. Дело по существу рассматривает Верховный суд. ^ Импичмент появился в Англии в конце XIV века и применялся для осуждения высших должностных лиц короны. Обвинение предъявляла палата общин, а судили лорды.

Аналогичную процедуру устанавливает и конституция Италии 1947 года. Случаи привлечения президентов к ответственности в конституционном порядке чрезвычайно редки.

Контрольные вопросы к Главе VIII

1. Что такое престолонаследие? 2. Каковы взаимоотношения главы государства с парламентом и правительством? 3. Назовите основные полномочия главы государства. 4. Как избирается президент США, Франции, Индии? 5. Какие виды права вето Вы знаете? 6. Что такое контрасигнатура?

Глава IX ПАРЛАМЕНТ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

§ 1, Парламент и парламентаризм Общенациональное представительное учреждение демократического общества – парламент – имеет многовековую историю. Дальние прародители его – английский парламент, испанские кортесы – возникли еще в ХП – ХШ веках. Однако парламент демократического государства качественно отличается от сословных представительных учреждений эпохи феодализма. Поэтому и сама его история начинается с эпохи буржуазных революций. Согласно теории разделения властей, которая в той либо иной степени нашла свое отражение в конституционализме любой демократической страны, парламент как носитель верховной законодательной власти занимает привилегированное положение в системе высших органов государственной власти. Так, американская конституция постановляет: «Все законодательные полномочия, сим установленные, предоставляются Конгрессу Соединенных Штатов…» Согласно американской конституционной теории конгресс является носителем «законодательной ветви власти». Подобное же положение содержит ст. 36 конституции Аргентины: «Законодательная власть нации предоставляется Конгрессу». Статья 26 конституции Греции устанавливает: «Законодательная власть осуществляется Палатой депутатов и Президентом республики». В несколько иной форме эта мысль выражена в ст. 70 итальянской конституции: «Законодательная функция осуществляется совместно обеими палатами». Весьма категорично определяет юридический статус парламента конституция Японии: «Парламент является высшим органом государственной власти и единственной законодательной властью государства». Наконец, в ст. 45 конституции Федеративной республики Бразилии 1988 г. сказано: «Законодательная власть осуществляется Национальным конгрессом, который состоит из Палаты депутатов и Федерального сената». Согласно букве демократических конституций парламент является верховным законодательным органом государства, однако в действительности его реальные полномочия иные.

В парламентарных странах парламент подвержен эффективному воздействию со стороны правительства, которое не только монополизировало законодательную инициативу, но и оказывает сильное влияние на все стороны деятельности парламента. В президентских республиках парламент юридически более независим. Он не может быть распущен президентом, законодательная инициатива принадлежит только депутатам. Тем не менее президенты и в этих случаях располагают богатым арсеналом средств воздействия на парламент. В тех странах, где существует конституционный надзор (США, Италия, ФРГ, Франция, Япония, Индия, Австралия и т. д.), любой акт парламента может быть отменен по причине несоответствия его конституции. Парламентаризм – это особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда, законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента. Парламент и парламентаризм – понятия взаимосвязанные и взаимообусловленные, но отнюдь не равнозначные. Парламентаризм не может существовать без парламента, его основой является именно сильный и полновластный парламент. Но парламентаризм есть в то же время высшее качество парламента, которое может им утратиться. Парламент может существовать без существенных элементов парламентаризма, что характерно для авторитарных режимов. Юридическим выражением парламентаризма является контроль парламента за деятельностью правительства. Этот контроль по-разному осуществляется в парламентарных странах и президентских республиках, но он является определяющей чертой парламентаризма и именно в нем находит свое выражение привилегированное положение парламента. Хотя в президентских республиках отсутствует институт парламентской ответственности, им известны определенные формы контроля над деятельностью правительства. Парламентаризм возник и оформился в тот период, когда избирательное право было цензовым и в категорию политически активных граждан входили только мужчины-собственники. По мере демократизации избирательного права и расширения избирательного корпуса шла эволюция парламентаризма.

В XX веке и особенно после второй мировой войны возрастает относительная самостоятельность парламентов по отношению к правительствам. Этот процесс проходит по-разному в различных странах. Он знает подъемы и спады. Так, скажем, в период Уотергейтского скандала в США резко возросла реальная власть конгресса, так как президентская власть была скомпрометирована. Однако с приходом республиканской администрации Р. Рейгана в 1981 году система сдержек и противовесов стабилизировалась за счет активизации президентской власти. В V Республике Франции после ухода президента Ш. де Голля и увядания голлизма шел процесс возрастания реальных полномочий Национального собрания и восстановления парламентаризма. Этот процесс наиболее полное выражение получил в период двухкратной президентуры Ф. Миттерана. Демократия и парламентаризм, пережив кризис 30 – 40-х годов, приобрели новые качественные черты. Об этом свидетельствует расширение в послевоенные годы избирательного права, законодательных, бюджетных и контрольных полномочий парламентов во многих странах.

§ 2. Порядок формирования парламентов и статус депутатов Порядок формирования парламентов часто находится в прямой зависимости от их структуры. Нижние палаты парламентов, так же, как однопалатные парламенты, почти всегда формируются посредством прямых выборов. Принцип выборности нижних палат и однопалатных парламентов не колеблет и то, что в отдельных случаях некоторая часть депутатов назначается (назначение представителей англо-индийской общины в Народную палату индийского парламента). Что касается формирования верхних палат, то здесь можно выделить следующие основные способы: 1. Формирование верхних палат посредством непрямых (многостепенных или косвенных) выборов. Наиболее типичные примеры дает государственная практика Индии, Норвегии и Франции. Не более 238 членов Совета штатов индийского парламента (12 членов этой палаты назначаются президентом) избираются выборными членами законодательных собраний штатов по пропорциональной системе представительства посредством единого передаваемого голоса, т. е. путем двухстепенных выборов.

Двухстепенные выборы применяются при формировании верхней палаты норвежского парламента – стортинга. Избиратели избирают по пропорциональной системе депутатов парламента без подразделения их по палатам. Избранные депутаты стортинга избирают четвертую часть своих членов, которые образуют верхнюю палату – лагтинг. Остальные 3/4 членов стортинга составляют нижнюю палату – одельстинг. Посредством трехстепенных выборов в основном формируется сенат V Французской Республики. Сенаторы избираются депутатами Национального собрания, депутатами генеральных советов департаментов и делегатами муниципальных советов. Таким образом, в первых двух случаях имеют место двухстепенные выборы, а во втором случае – трехстепенные. 2. Формирование верхних палат посредством прямых выборов, хотя и с некоторыми отличиями от той системы, которая применяется в соответствующих странах при формировании нижних палат. Верхняя палата конгресса США – сенат – избирается непосредственно населением, но не по территориальным избирательным округам, как члены палаты представителей, а от каждого штата по два сенатора. Определение результатов голосования осуществляется по мажоритарной избирательной системе относительного большинства. Сенат Итальянской Республики также избирается посредством прямых выборов, но при этом последовательно применяются как мажоритарная, так и пропорциональная системы. Согласно действующему законодательству депутаты итальянского сената избираются по одноименным округам, на которые разбиваются области в соответствии с установленной нормой представительства. Избранным считается тот кандидат, который набрал квалифицированное большинство голосов (65 %). Распределение мандатов между кандидатами, не набравшими квалифицированного большинства голосов, осуществляется по пропорциональной системе, причем в этом случае роль избирательного округа играет область. На практике избрание сенаторов по одноименным избирательным округам представляет собой исключение. Своеобразная система применяется при выборах верхней палаты японского парламента – палаты советников. 150 депутатов этой палаты избираются по префектуальным избирательным округам (в Японии 46 префектур), а остальные сто – от общенационального избирательного округа. 3. Чисто феодальный способ формирования верхней палаты применяется в Великобритании. Традиционная система замещения мест в палате лордов была за последнее время несколько модернизирована. Законом о пэрстве 1958 года было введено пожизненное пэрство, распространенное на женщин. Эта «демократизация», осуществленная консерваторами, имела своей целью прежде всего ввести в верхнюю палату лордов, способных к активной парламентской работе. Законом о пэрстве 1963 года право занятия мест в палате лордов было предоставлено всем шотландским пэрам, которые до этого избирали лордов из своей среды. В настоящее время в состав палаты лордов входит более 1200 пэров, которые подразделяются на следующие основные труппы: 1) наследственные пэры, имеющие право передавать свой титул по наследству; 2) пожизненные пэры, не имеющие права передачи титула по наследству; 3) ирландские и шотландские пэры (в настоящее время их в палате лордов нет); 4) пэры по апелляции; 5) духовные пэры (епископы и архиепископы англиканской церкви). 4. Формирование верхней палаты посредством назначения в наиболее чистом виде применяется в Федеративной Республике Германии. Верхняя палата боннского парламента – бундесрат – состоит из членов, назначаемых правительствами земель из своего состава. 5. Верхние палаты парламентов некоторых стран (сенат Бельгии, сенат Ирландии) формируются смешанным путем, при котором сочетаются элементы выборности, назначения и наследственности. Оценка способа формирования верхних палат парламентов может быть произведена лишь с учетом того, в какой степени способ формирования влияет на фактическую роль соответствующей верхней палаты как консервативного, сдерживающего начала. Если сопоставить метод формирования верхних палат с объемом их компетенции и правовым статусом, то можно установить следующую закономерность. Чем дальше процесс формирования этих палат отстоит от избирательного корпуса, тем меньше объем их компетенции. Самые сильные и влиятельные верхние палаты (сенат США, сенат Италии, палата советников Японии) избираются прямыми выборами. Слабые же верхние палаты (палата лордов. Совет штатов Индии, бундесрат) формируются без участия избирательного корпуса. Правовое положение депутата парламента определяется конституциями, конституционными и органическими законами, регламентами палат и обычаями. Современная конституционно(государственно-) правовая доктрина рассматривает депутата парламента как представителя всей нации, а не соответствующего избирательного округа. Логическим следствием этой концепции является запрещение императивного мандата и права отзыва. Соответствующие нормы содержатся в конституциях почти всех стран. Так, ст. 67 конституции Италии гласит: «Каждый член парламента представляет всю нацию и выполняет свои функции без обязательного мандата». С не меньшей категоричностью говорит об этом ст. 38 (1) конституции ФРГ: «Депутаты германского Бундестага… являются представителями всего народа, не связаны наказами и поручениями и подчинены лишь своей совести». В ст. 27 конституции Франции 1958 года содержится почти аналогичное положение: «Всякий императивный мандат является недействительным». Отсутствие императивного мандата и права отзыва не делает депутата парламента полностью независимым. Это объясняется следующими причинами: во-первых, депутат, как правило, партиен и подчиняется партийной дисциплине; во-вторых, депутат зависит от тех организаций, которые финансировали его избирательную кампанию; наконец, депутат в известной степени зависит и от своего избирательного округа, поскольку судьба мандата решается голосованием. Депутат в демократическом государстве является профессиональным парламентарием. Именно в силу этого его мандат обладает свойством несовместимости ни с какой государственной или иной должностью. Парламентская деятельность считается единственным законным занятием депутата, исключая право занятия министерских постов в парламентских странах. В содержание депутатского мандата входят следующие основные компоненты:

Индемнитет. Депутат парламента получает вознаграждение за свою деятельность, включая покрытие расходов на резиденцию, переписку, служебные поездки и т. д. Чрезмерно высокий индемнитет в ряде стран превращает место в парламенте в доходную должность. В некоторых странах депутатский индемнитет приравнивается к жалованию чиновников высшего разряда (Япония, Франция, Финляндия) или составляет установленную часть министерского оклада. Иммунитет. Законодательство демократических государств предоставляет депутату целый ряд прав и привилегий, которые должны гарантировать его независимость. Важнейшими элементами депутатского иммунитета являются свобода слова и голосования и депутатская неприкосновенность. Свобода слова и голосования сводятся к тому, что депутат не может быть привлечен к уголовной ответственности за высказывания в парламенте и за голосование, поскольку они осуществляются в силу мандата. Однако парламентская практика различных стран знает много юридических и фактических ограничений этих свобод. Свобода слова и голосования почти повсеместно осуществляются в жестких рамках партийной дисциплины. Серьезные ограничения на свободу слова налагают также многочисленные законы об охране государственной тайны и соответствующие правила парламентских регламентов, которые в США очень метко именуются «правилами затыкания рта». Депутатская неприкосновенность обычно состоит в том, что парламентарий не может быть подвергнут уголовному преследованию или аресту без санкции соответствующей палаты, за исключением тех случаев, когда он задержан на месте совершения преступления. Лишение депутата иммунитета может быть осуществлено решением той палаты, к которой он принадлежит. Депутатская неприкосновенность применяется обычно в период сессий. Прекращение срока действия мандата наступает по окончании срока полномочий парламента, по истечении срока, на который избран депутат (этот порядок применяется обычно к депутатам).

В конституционном (государственном) праве термин «индемнитет» имеет два значения: освобождение от ответственности и вознаграждение за парламентскую деятельность. Здесь он применяется во втором своем значении.

(Верхних палат, которые не обновляются целиком), вследствие смерти депутата, в результате лишения мандата или признания выборов недействительными. Парламент обычно является верховным судом в отношении полномочий своих депутатов, поэтому он не только может лишить депутата иммунитета, но и признать недействительным его мандат.

§ 3. Классификация парламентов В настоящее время существует свыше зарубежных парламентов, каждый из которых обладает своими особенностями. Однако это отнюдь не исключает возможности их классификации, в основу которой в данном случае будут положены следующие существенные признаки: структура парламента и объем компетенции. Классификация парламентов по структуре. Традиционной системой построения зарубежных парламентов был бикамерализм (двухпалапность). Вторая, или верхняя палата была введена, во-первых, для представительства аристократии и, во-вторых, для сдерживания радикализма нижней палаты. Существует мнение, что вторая палата совершенно необходима как интегральная часть парламента. Однако ряд ученых считают, что вторая палата в унитарных государствах не имеет никаких разумных оснований для своего существования. Весьма убедительную аргументацию бессмысленности и реакционности бикамерализма дал в свое время видный идеолог лейборизма С. Криллс: «Если мы хотим достигнуть эффективной демократии, то абсолютно невозможно иметь две палаты, делящие суверенитет государства. Вторая палата является либо представительной – в этом случае она не что иное, как дубликат первой палаты, либо она не представляет народ в целом – в этом случае она не должна иметь место в подлинно демократическом парламенте». Вторая палата имеет смысл в федеративном государстве, где она представляет интересы субъектов федерации. Бикамерализм в унитарных государствах ведет к ущемлению прав нижней палаты, к затягиванию и усложнению законодательной процедуры. Многие верхние палаты не знают установленного срока полномочий и обновляются по частям (сенат США, Совет штатов Индии, сенат Франции и др.), что определяет их особое положение и дает определенные организационные преимущества. Свойство непрерывности, которым некоторые конституции наделяют верхние палаты, ставит их в положение постоянного элемента в системе высших органов государственной власти. В этом случае верхние палаты превращаются в некий символ непрерывности и стабильности власти. Длительное время подавляющее большинство парламентов зарубежных стран были двухпалатными. Однопалатные парламенты составляли исключение (Дания, Люксембург, Финляндия, Гватемала, Парагвай, Новая Зеландия). Однако в настоящее время большинство парламентов однопалатные. Классификация парламентов по объему компетенции. Компетенция является важнейшим фактором, определяющим не только правовое положение парламента и его роль в политической жизни страны, но и взаимоотношения его с другими высшими органами государственной власти. Зарубежный конституционализм знает различные способы определения компетенции парламента, в зависимости от которых эти учреждения можно подразделить на три группы. К первой группе относятся парламенты с абсолютно определенной компетенцией, для которых конституции устанавливают точный перечень вопросов, являющихся объектом их законодательной деятельности. Такие парламенты не имеют права переступать границы своих полномочий, так как в противном случае суды отменят принятые ими нормативные акты. Наиболее типичным примером парламента подобного рода является конгресс США. Раздел восьмой статьи первой американской конституции содержит перечень из 18 пунктов, уполномочивающих конгресс на совершение определенных действий. Раздел девятый той же статьи дает перечень того, чего конгресс не может делать, – это дополнительное ограничение. Таким образом, сфера деятельности конгресса строго определена. Все, что находится за ее пределами, относится к компетенции штатов, которые обладают так называемыми остаточными полномочиями. Содержащийся в конституции перечень дополняется доктриной «подразумеваемых полномочий». В основном по такому же методу определяется компетенция парламента Франции. Статья 34 французской Конституции дает исчерпывающий перечень объектов законодательной деятельности парламента, оставляя, однако, возможность для его дальнейшего дополнения и уточнения органическими законами. Все, что не входит в компетенцию парламента, относится к ведению правительства. Таким образом, если в США полномочия разграничиваются между конгрессом и субъектами федерации, во Франции они разграничиваются между парламентом и правительством. Ко второй группе относятся парламенты с абсолютно неопределенной компетенцией, т. е. те парламенты, которые юридически располагают неограниченными полномочиями и имеют право издавать законы по любому вопросу. Нет нужды доказывать, что эта доктрина носит умозрительный характер: полномочия парламента всегда ограниченны. Тем не менее эта концепция играет роль конституционного принципа при определении компетенции парламентов Великобритании и Новой Зеландии. Фактически ту же мысль проводят конституции Италии и Ирландии, которые, наделяя парламенты законодательными полномочиями, не устанавливают сферы нормоустанавливающей деятельности парламента. Однако в Италии и Ирландии применяется конституционный надзор, который совершенно несовместим с доктриной неограниченности парламентских полномочий. Третью группу составляют парламенты с относительно определенной компетенцией. Для таких парламентов характерна относительная подвижность границ, в пределах которых они осуществляют свои властные функции. Наиболее типичным примером в этом отношении является индийский парламент. Конституция Индии устанавливает три сферы полномочий: в первую группу входят вопросы, отнесенные к исключительной компетенции союза, по которым может законодательствовать только федеральный парламент; вторую группу составляют вопросы, входящие в компетенцию штатов; третья группа вопросов относится к совместной компетенции союза и штатов. По этим вопросам может законодательствовать как союзный парламент, так и легислатуры штатов, но в случае коллизии приоритет сохраняется за законом союза. В таком же порядке решается вопрос о компетенции парламента Малайзии. Несколько по-иному распределяется компетенция между бундестагом и ландтагами земель в ФРГ. Основной закон точно определяет компетенцию федерального парламента, устанавливая в ст. 73 перечень соответствующих вопросов. За землями, согласно ст. 70, сохраняется право законодательства в той мере, в какой настоящим Основным законом права законодательной власти не предоставлены федерации. Казалось бы, земли, подобно американским штатам, обладают остаточной компетенцией. Но это не так. Конституция ФРГ устанавливает строго определенную область «конкурирующей законодательной компетенции», в сфере которой, как гласит ст. 72, «земли обладают правом законодательства лишь тогда и постольку, когда и поскольку федерация не использует своих прав законодательства». Категоричность этого положения смягчается ст. 72(2), где устанавливаются обстоятельства, при которых федерация может законодательствовать по вопросам, отнесенным к сфере конкурирующей компетенции. Таким образом, метод определения компетенции парламента в ФРГ сочетает в себе элементы американской и индийской систем, что и позволяет отнести его к этой группе.

§ 4. Полномочия парламента Все зарубежные конституции наделяют парламент законодательными полномочиями. Принятие законов является главной задачей парламента. Теоретически только парламент обладает суверенным правом принимать законы. Законодательная деятельность парламента претерпела исторически весьма серьезные изменения. В современных государствах парламент продолжает законодательствовать, но эта его деятельность утратила суверенный характер. Хотя вместе с усложнением функций государства увеличился объем законодательной деятельности парламента, центром нормотворчества стало правительство. В зарубежной литературе это явление пытаются объяснить тем, что объем государственной работы настолько возрос, законодательная техника настолько усложнилась, а само законодательство настолько специализировалось, что парламенту поневоле пришлось отказаться от значительной части своих суверенных полномочий в пользу правительства, так как сам справиться с этой задачей он не мог. Процесс повышения роли исполнительной ветви власти в законодательной деятельности парламента протекает по следующим основным направлениям.

Во-первых, современный зарубежный парламент почти целиком утратил право законодательной инициативы. Принимаемые им акты разрабатываются и вносятся главным образом правительством в широком смысле слова, т. е. министерствами, ведомствами, департаментами и другими центральными административными органами. Переход законодательной инициативы в руки правительства в различной степени произошел во всех зарубежных странах. В парламентарных странах, где существует институт ответственного правительства, последнее осуществляет законодательную инициативу либо через министров, либо через депутатов правящей партии. Законопроекты составляются в административном аппарате, и парламент получает их уже в готовом виде. В президентских республиках, которые не знают парламентской ответственности, правительство осуществляет законодательную инициативу не в столь откровенной форме, но не менее эффективно. Во-вторых, ослабление роли парламента в законодательной деятельности проявляется в непрерывном росте доли делегированного законодательства и иных видов административного нормотворчества. В определенной степени утрачен не только суверенный характер парламентского законодательства, но и сама законодательная прерогатива в известной мере перешла к административному аппарату. Удельный вес парламентских актов в системе правовых норм резко сократился, а их применение и истолкование находится в прямой зависимости от администрации. В-третьих, парламентское большинство, принимающее законы, в известной степени лишено самостоятельности и голосует по указанию своих партийных лидеров. В парламентарных странах партийная дисциплина обычно настолько сильна, что фракция большинства фактически подчинена правительству. Вся деятельность депутатов строго контролируется. Эта система особенно эффективна в тех странах, где существуют однопартийные правительства (например, Великобритания). В президентских республиках партийная дисциплина значительно слабее и партийные фракции более свободны. Отсутствие института ответственного правительства выводит сам процесс формирования исполнительного органа власти за стены парламента. Однако и в этих странах свободное голосование отнюдь не является общим правилом.

Таким образом, законодательная деятельность в зарубежных государствах в известной мере лишь формально осуществляется парламентом. В определенной степени она направляется и кЙшролируется правительством. Эта общая закономерность не всегда проявляется в полном объеме. Возможны такие политические ситуации, когда парламент получает возможность активизировать свои полномочия. Так произошло в США в период Уотергейтского дела, приведшего к резкому падению престижа президентской власти. Это соотношение сил сохранилось и после вступления в должность президента Д. Р. Форда. Подобная же ситуация сложилась в конце президентуры Р. Рейгана, а также во Франции после выборов 1986 года. Принятие бюджета и иные финансовые полномочия являются старейшей прерогативой парламента. Однако по мере того, как исполнительная власть укреплялась, финансовые полномочия во все возрастающей степени переходили от парламента к правительству. В современных индустриально развитых государствах подготовка и исполнение бюджета и все остальные финансовые полномочия почти полностью перешли в руки правительства. Финансовая деятельность современного государства очень сложна, и ею занимаются многие звенья центрального правительственного аппарата. В сфере финансовой деятельности парламенту принадлежит большей частью пассивная роль. Составление бюджета осуществляется правительством. Например, конгресс США никакого участия в подготовке федерального бюджета не принимает (эта задача возложена на административно-бюджетное управление, подчиненное президенту); он лишь утверждает финансовые предложения правительства. Более того, конгресс, как правило, даже не имеет представления о бюджете в целом, обычно вотируя лишь отдельные финансовые билли. Благодаря этой системе конгресс вплоть до будущего года не знает, что собой представляет федеральный бюджет, а президент может производить дополнительные расходы, ставя конгресс перед совершившимся фактом. Однако ситуация может меняться, когда президент и большинство в обеих палатах конгресса принадлежат к различным политическим партиям. В Великобритании палата общин также имеет дело с уже подготовленными кабинетом финансовыми предложениями, которые утверждаются ею без существенных изменений. Рассмотрение как доходной, так и расходной части бюджета, осуществляемое «комитетом путей и средств» и комитетом ассигнований, носит формальный характер, а любые предложения оппозиции отвергаются правительственным большинством. Подобное положение характерно для всех без исключения стран. Юридически все финансовое законодательство исходит от парламента, практически же он в этой области играет чисто номинальную роль. Парламент не может играть более активной роли в сфере бюджетных отношений (как и в других сферах) уже потому, что он не обладает надлежащим информационным обеспечением. Контроль над деятельностью правительства является одним из наиболее важных полномочий парламента. Парламентский контроль над деятельностью правительства присущ лишь демократическому политическому режиму. Конкретное выражение его зависит от формы правления. В президентских республиках контрольные полномочия парламентов менее разнообразны, но эффективность их повышается в связи с отсутствием у правительства полномочий по роспуску парламента. В парламентарных странах, напротив, обширные контрольные полномочия парламента в значительной степени нейтрализуются принадлежащим правительству правом роспуска парламента. Современной парламентской практике известны следующие основные методы осуществления контроля над деятельностью правительства. 1. Постановка вопроса о доверии, применяемая лишь в парламентарных странах, где правительство несет ответственность перед парламентом (обычно перед нижней палатой) за свою деятельность. Использование этого контрольного средства фактически сводится на нет в связи с тем, что, во-первых, вопрос о доверии, как правило, ставится правительством в его же интересах; во-вторых, в случае вынесения вотума недоверия правительство может распустить парламент и назначить новые выборы. Практика показывает, что правительство зачастую использует постановку вопроса о доверии для шантажа парламента, ставя его тем самым под угрозу роспуска. В современной парламентской практике уход правительства в отставку в результате вынесения ему вотума недоверия представляет собой достаточно редкое явление и чаще всего его жертвой становятся коалиционные правительства (Италия).

Провал в парламенте важного правительственного законопроекта может вызвать уход правительства в отставку, если оно само этого пожелает или если оно будет вынуждено сделать это по причине особой важности отклоненного законопроекта. Вынесение вотума недоверия отдельному министру применяется в современной парламентской практике довольно редко. За последние годы такие случаи имели место в Японии, Индии и некоторых других странах. 2. Резолюция порицания, которая в отличие от вотума недоверия вносится не по инициативе правительства, а по предложению палаты. Правовые последствия принятия резолюции порицания те же самые, что и при вынесении вотума недоверия. Этот вид парламентского контроля особенно тщательно регламентируется во Франции. Статья 49 Конституции 1958 года содержит следующее положение: «Национальное собрание выражает правительству недоверие посредством принятия резолюции порицания. Такая резолюция может быть поставлена на обсуждение лишь в том случае, если она подписана по меньшей мере 1/10 общего числа членов Национального собрания. Голосование может состояться только через 48 часов с момента внесения резолюции. Подсчитываются лишь голоса, поданные за резолюцию порицания, которая может быть принигга лишь большинством голосов, составляющих Национальное собрание. Бели резолюция отклонена, то ее авторы не могут вносить новую аналогичную резолюцию в течение той же сессии…» Таким образом, принятие резолюции порицания обставлено целым рядом конституционных рогаток, основная цель которых – оградить правительство от этой формы парламентского контроля. В других парламентарных странах процесс принятия резолюций порицания не менее сложен. 3. Интерпелляция, т. е. обращенное к правительству требование дать объяснение по поводу проводимой им внутренней или внешней политики или по какому-либо конкретному вопросу. Интерпелляции применяются в парламентской практике многих стран (Италия, Бельгия, Дания, Финляндия, Нидерланды, Норвегия, Япония). Характерно, что ни в Великобритании, ни в странах, воспринявших британскую правовую систему, интерпелляции не применяются.

Внесение интерпелляций практикуется, как правило, только в нижних палатах, и эта процедура распадается на следующие основные стадии: внесение в палату меморандума о причинах интерпелляции и самого текста интерпелляции; сообщение правительству о поступившей интерпелляции и установление даты ответа; ответ правительства на интерпелляцию; внесение дополнительных вопросов и открытие общих прений; постановка вопроса об одобрении или неодобрении деятельности правительства. Интерпелляция может вызвать отставку правительства, если его деятельность в ходе обсуждения и последующего голосования будет признана неудовлетворительной. 4. Вопросы устные и письменные. Эта форма широко применяется в парламентарных странах и служит не столько для контроля правительства, сколько для его критики. Парламентские вопросы носят самый различный характер – от чисто информационных до откровенно антиправительственных. Парламентская практика знает множество способов, посредством которых правительство нейтрализует действенность вопросов. Внесение парламентских вопросов всегда обставляется различного рода процедурными ограничениями. В качестве иллюстрации приведем 39-е правило регламента канадской палаты общин: «Вопросы, касающиеся получения информации по публичным вопросам от Министров Короны, могут быть внесены в порядок дня; туда же вносятся вопросы, поступившие от других депутатов, имеющих отношение к какому-либо биллю, предложению или другому публичному вопросу, связанному с делами Палаты, в котором такие депутаты могут быть заинтересованы; однако при постановке таких вопросов или ответах на них никакие аргументы или мнения не должны быть предложены, никакие факты не должны быть объявлены, за исключением тех, которые могут быть необходимы для объяснения существа вопроса; при ответе на такой вопрос существо дела, к которому он относится, не должно быть подвергнуто обсуждению». Несмотря на строгие правила о «допустимости вопросов», устанавливаемые парламентскими регламентами, этот способ критики правительства является весьма эффективным. В Великобритании и странах, воспринявших ее парламентские процедуры, почти каждое заседание парламента начинается с «часа вопросов». Министры и другие члены правительства отвечают на депутатские вопросы в устной или письменной форме. Соответствующая информация становится достоянием общественного мнения. 5.Деятельность расследовательских комитетов и комиссий, которые создаются парламентами всех стран, вне зависимости от формы правления. Эти органы используются не только для ревизии деятельности административного аппарата, но и распространяют свою активность на работу политических партий, профсоюзов, общественных организаций. Для осуществления этих задач расследовательские комитеты наделяются значительными полномочиями. Они имеют право затребовать информацию и документацию от любых государственных органов, политических и общественных организаций, вызывать для дачи показаний должностных лиц, экспертов и отдельных граждан. Широко распространенная правовая доктрина считает, что подобные полномочия предоставляются парламентским расследовательским комитетам для того, чтобы помочь законодательной деятельности. Ученые считают, что именно эти органы являются наиболее эффективным средством осуществления контрольных функций парламента. Расследовательские комитеты часто делают скандальные разоблачения бюрократизма, взяточничества и некомпетентности тех либо иных органов государственной администрации. Деятельность комитетов во многих странах публична, их слушания транслируются по радио и телевидению. Особенно активны в этом отношении постоянные комитеты и подкомитеты сената и палаты представителей конгресса США. Иногда расследовательские комитеты добиваются существенных результатов. Так, расследовательский комитет сенатора Сэма Эрвина много сделал в раскрытии Уотергейтского дела и последовавшей затем отставке президента Ричарда Никсона. Немалую роль в разоблачении аферы «Иран-Контрас» сыграли специальные комитеты сената и палаты представителей конгресса США в 1987 году. Юридической базой для расследовательских комитетов являются различного рода акты. Так, в ФРГ учреждение расследовательских комитетов предусмотрено основным законом (ст. 44/1). Во многих странах эти комитеты создаются на основе конституционных и органических законов, парламентских статутов и регламентов. В США подобное уполномочие содержится в Акте о реорганизации 1946 года, который предоставил особым комитетам право осуществлять «постоянное наблюдение за исполнением административными органами законов». Аналогичные положения содержатся в Законе о контроле над бюджетом 1974 года. Временные расследовательские комитеты создаются на основе совместных или раздельных парламентских резолюций. Наконец, в ряде стран (Великобритания, Новая Зеландия и т. д.) расследовательские комитеты могут создаваться на основе обычаев и прецедентов. Своеобразной формой осуществления парламентского контроля над деятельностью правительства и подчиненной ему администрации является институт омбудсманов. Этот институт впервые зародился в Швеции в самом начале XIX века и получил впоследствии широкое распространение в ряде стран (Дания, Финляндия, Норвегия, Великобритания, ФРГ, Новая Зеландия и др.). Омбудсманы назначаются на должность парламентами и являются их должностными лицами. Они наделяются парламентами достаточно широкими контрольными полномочиями. Так, например, парламентский комиссар по контролю над администрацией в Великобритании производит расследования по жалобам на дурное управление, которые избиратели направляют своим депутатам в палате общин. Его полномочия распространяются на всю деятельность центральных департаментов, за исключением политических решений. Вне сферы его юрисдикции остается также внешняя политика и деятельность британских должностных лиц за пределами Соединенного Королевства. Он имеет доступ ко всем департаментским бумагам и о результатах своего расследования докладывает палате общин. Для рассмотрения предложений парламентского комиссара обычно назначается расследовательский комитет. Результаты расследований, произведенных омбудсманами, обычно публикуются в печати. Парламенты в ряде случаев принимают законодательные меры для устранения обнаруженных злоупотреблений. Институт омбудсманов в известной мере дополняет традиционные формы парламентского контроля. Его достаточно высоко оценивают в зарубежной правовой литературе. Однако выдвигаются и аргументы против этого метода контроля. После введения омбудсманов в некоторых штатах США высказывались опасения, что они фактически присваивают себе функции мэров, окружных атторнеев и других выборных должностных лиц. Судебные полномочия зарубежных парламентов являются ограниченными, и их реализация не занимает заметного места в обычной парламентской деятельности. Полномочиями суда первой инстанции парламенты наделяются редко. Наиболее типичным примером является британская палата лордов, которая по традиции является судом первой инстанции по делам мэров, обвиняемых в совершении тяжких государственных или уголовных преступлений. Наделение парламентов апелляционной юрисдикцией также представляет исключение. Такими полномочиями обладает палата лордов в Великобритании. В целом ряде стран парламентам предоставлено право осуществления особой судебной процедуры (импичмент) по делам определенной категории должностных лиц. Импичменг впервые был применен в Англии еще тогда, когда не существовал институт парламентской ответственности министров. Юридически и сейчас палата общин может привлечь к ответственности любого министра или другого чиновника, совершивших уголовное или политическое преступление. В этом случае приговор был бы вынесен палатой лордов в соответствии с обвинением, сформулированным палатой общин. В последний раз импичмент в Великобритании применялся в 1805 году. Конституция США также предусматривает возможность привлечения к ответственности в порядке импичмента целого ряда федеральных должностных лиц, включая президента. Согласно конституции палата представителей, играющая роль камеры придания суду, составляет обвинение в форме «статей импичмента», которые направляются сенату для вынесения приговора. Лицо, признанное виновным в порядке импичмента, отстраняется от должности, но в дальнейшем может быть привлечено к уголовной ответственности в обычном порядке. За все время существования США процедура импичмента применялась 13 раз и только в 4 случаях сенат признал подсудимых виновными. Последний раз в 1936 году суду импичмента был подвергнут федеральный судья Х. Риттер и признан виновным сенатом. В 7 случаях процедура импичмента возбуждалась, но по разным причинам была прервана. В 1970 году в палату представителей были внесены две резолюции о привлечении к суду импичмента члена Верховного суда США У. Дугласа, но специальный судебный подкомитет палаты не усмотрел в его действиях оснований для импичмента. В 1974 году процедура импичмента была прервана отставкой президента Р. Никсона (предварительный опрос конгрессменов и сенаторов показал, что он безусловно будет признан виновным). В период скандала «Иран-Контрас» проект «Резолюции об импичменте в отношении президента Рональда Рейгана…» был внесен в палату представителей. Процедура импичмента с определенными дополнениями и изменениями воспринята парламентами многих стран. Так, согласно Конституции Франции 1958 года президент может быть привлечен к ответственности за совершение государственной измены. В этом случае обвинение предъявляется парламентом, а дело по существу рассматривается Верховным судом. Аналогичная процедура предусмотрена Итальянской Конституцией 1947 года, согласно которой президент может быть привлечен к ответственности за государственную измену или посягательство на конституцию. Обвинение в этом случае предъявляется парламентом, а приговор выносится конституционным судом. Индийская конституция 1950 года также предусматривает процедуру импичмента, но вносит при этом существенное новшество – обвинение может быть предъявлено любой палатой, а приговор, соответственно, выносится другой палатой. К судебным или квазисудебным полномочиям парламента может быть отнесено принадлежащее ему право решать споры о правомерности депутатского мандата и законности выборов. Внешнеполитические полномочия парламентов носят ограниченный характер. Парламент практически почти лишен возможности оказывать решающее влияние на формирование и осуществление внешней политики. Он может высказывать свое мнение и осуществлять в доступных для него формах контроль за внешней политикой правительства. Эти функции обычно возлагаются на комиссии по иностранным делам соответствующих палат. Чисто формальными являются права парламента объявлять войну и заключать мир, поскольку эти полномочия фактически полностью сосредоточены в руках правительства. Что касается принадлежащего некоторым парламентам права ратификации и денонсации международных договоров, то и это полномочие, как правило, лишено действенного характера. Часто правительство имеет право заключать международные соглашения, не требующие ратификации их парламентом.

§ 5. Законодательный процесс в зарубежных странах Законодательный процесс в зарубежных странах самым тщательным образом регламентирован и строго формализован. Это касается как самой процедуры, так и формы законодательных актов. Законодательный процесс можно подразделить на несколько основных стадий. 1. Выявление потребности в принятии закона и осуществление законодательной инициативы. Эти стадии законодательного процесса организационно очень близки. Потребность в принятии определенного закона обычно устанавливается соответствующими звеньями государственного аппарата либо на основе получаемой им информации, либо в результате воздействия на него различного рода групп давления. Субъектами права законодательной инициативы по зарубежному государственному праву являются депутаты парламента, комитеты палат, глава государства, правительство и центральные исполнительные ведомства. Существующий в некоторых странах (Италия, Швейцария, США и др.) институт народной инициативы применяется очень редко. Народная инициатива состоит в том, что парламент обязан рассмотреть законопроект, под которым подписалось установленное число избирателей. Осуществление законодательной инициативы в парламентарных странах практически целиком сосредоточено в руках правительства, хотя юридически ею прежде всего обладают депутаты. В парламентской практике законопроекты вносит только правительство, а депутаты – законопредложения. В президентских республиках право внесения законопроектов формально рассредоточено между депутатами и парламентскими комитетами. Исполнительная власть по букве закона не обладает правом законодательной инициативы. Однако и в этих странах основным источником законопредложений является президентская власть. Общей закономерностью, свойственной всем зарубежным странам, является то, что парламент всегда работает в соответствии с законодательной программой правительства. По субъекту законодательной инициативы законопроекты подразделяются на правительственные и депутатские. Законопроект, внесенный отдельным депутатом от своего собственного имени, имеет мало шансов стать законом, если только он не будет поддержан правительством. По содержанию законопроекты подразделяются на следующие основные виды: публичные, которые устанавливают общие нормы поведения; финансовые, касающиеся каких-либо финансовых вопросов (ассигнования, налоги, займы и т. д.); частные, которые касаются отдельных физических или юридических лиц и носят характер административных актов (имущественные претензии к правительству, правовой статус корпораций, иммиграционные дела и т. д.). В парламенте Великобритании внесение публичных и финансовых биллей осуществляется тремя способами: а) внесение билля с предварительного разрешения палаты; б) внесение билля после предварительного уведомления; в) внесение билля посредством передачи его из палаты лордов в палату общин. В конгрессе США процедура внесения законопроектов крайне проста: в палате представителей билль опускается в специальный ящик, в сенате акт внесения сопровождается краткой речью автора билля. В индийском парламенте внесение билля также лишь в редких случаях сопровождается краткими прениями. Обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях. Несмотря на внушительность процедуры, эта стадия законодательного процесса оказывает далеко не решающее влияние на судьбу законопроекта. В зависимости от особенностей регламента общие дебаты проводятся либо до рассмотрения законопроекта в комитете (см. ниже), либо после доклада комитета. Во многих странах палаты на этой стадии превращают себя в «комитеты всей палаты», что делается для упрощения процедуры и сокращения прений. Во всех зарубежных странах применяются различного рода правила и приемы, резко ограничивающие парламентскую свободу слова. Так, в Великобритании депутат для получения права на выступление должен «поймать глаз спикера». Это довольно трудное дело и поэтому «заднескамеечникам» редко приходится выступать. Дебаты ограничиваются самыми различными способами. «Закрытие прений» применяется как в палате, так и в комитетах. Любой депутат может внести предложение о немедленном голосовании по обсуждаемому вопросу. В случае принятия такого предложения дебаты прекращаются. Эффективным методом ограничения прений является так называемая «гильотина» – по решению палаты на обсуждение законопроекта устанавливается определенное время, по истечении которого дебаты автоматически прекращаются. Согласно процедурному правилу «кенгуру» спикер сам решает вопрос о том, какие из предложенных поправок будут поставлены на обсуждение и голосование. В США применяется целый ряд способов ограничения прений и ускорения прохождения законопроекта. Согласно действующей практике общие дебаты начинаются после того, как палата преобразует себя в «комитет всей палаты по положению всего Союза». Время на проведение дебатов, установленное «единодушным согласием палаты», по предложению председателя может продолжаться от одного часа до нескольких дней. Рядовому депутату редко удается высказать свое мнение, так как в комитете всей палаты, даже получив слово, оратор ограничен пятиминутным регламентом. Но и на пленарных заседаниях прения скомканы. Формально депутат может говорить в течение часа, но случается это крайне редко. Время для выступления распределяет председатель соответствующего комитета. Обычный регламент – пять – десять минут. Ограничивается не только время для выступлений, но и продолжительность самих дебатов. Комитет правил своим приказом может сократить прения по всем биллям, за исключением финансовых, может прекратить прения и потребовать немедленного голосования. Спикер имеет право отклонить любое предложение как «затягивающее голосование», он может указать палате на то, что она «отклоняется от рассмотрения дел». В палате представителей часто применяется заимствованный из английской практики «предварительный вопрос» (закрытие прений). В отличие от палаты предетавителей прения в сенате не ограничены. Они могут быть закрыты по требованию 3/5 сенаторов. Но это правило применяется очень редко. Благодаря этой особенности регламента в сенате процветает флибустьерство. Противники билля, используя действующий в конгрессе принцип дисконтинуитета (прерывистость сессий парламента; в силу этого принципа незавершенный билль не может быть перенесен с одной сессии на другую), могут провалить законопроект, выступая с непомерно длинными речами. Этим приемом обычно пользуются диксикраты для провала прогрессивных законопроектов. Так, сенатор Аллен из Небраски говорил 14 часов подряд, сенатор Бильбо в 1944 году говорил в течение двух дней. В 1960 году сенаторы-диксикраты устроили обструкцию, которая продолжалась около месяца. Аналогичная практика применяется в японском парламенте. В Индии дебаты по законопроекту, проводящиеся после доклада комитета, ограничены содержанием доклада и основными принципами билля. Продолжительность дебатов, а также распределение времени между фракциями устанавливается совещательным комитетом по парламентским делам, решение которого утверждается палатой. Во время дебатов каждая партия получает определенное количество времени, пропорциональное численности соответствующей фракции. Ограничения прений в парламентской практике Индии – обычное явление. Их форма заимствована у британского парламента. В Италии закрытие дебатов может быть потребовано группами депутатов в палате депутатов и в сенате. В случае принятия подобного предложения прения сразу прекращаются. Применяется также отбор поправок для обсуждения и голосования. Аналогичная процедура применяется в парламентах Франции, Дании, Бельгии, Голландии и ряда других стран. Значение парламентских дебатов в современную эпоху приобрело особый характер, так как во многих странах они транслируются по телевидению. 3. Рассмотрение законопроекта в парламентских комитетах. В зарубежных странах это важнейшая стадия законодательного процесса. Перенесение центра тяжести в законодательной деятельности с пленарных заседаний в комитеты объясняется прежде всего изменением характера деятельности парламентов. Нередко парламентские комитеты решают судьбы законодательства. Наиболее типичной в этом отношении является комитетская система США, где основная деятельность конгресса осуществляется не им самим, а многочисленными постоянными комитетами, формируемыми как палатой представителей, так и сенатом. Сенаторы-представители южных штатов.

Каждую сессию в конгресс поступает в среднем около 12–13 тыс. биллей и резолюций, 90 % которых навсегда погребаются в архивах соответствующих комитетов. Работа комитетов над биллями, принятыми ими к своему производству, распадается на две стадии. На первой стадии билль исследуется для того, чтобы выяснить, какие экономические, политические и иные последствия он может вызвать. При этом заслушиваются мнения правительственных учреждений, представителей различных организаций, свидетелей и экспертов. Собрав нужную информацию, комитет приступает к главной части своей работы, которая называется «исполнительная сессия» и в отличие от первой стадии, проводящейся публично, носит конфиденциальный характер. Именно на этом этапе работы комитет решает главный вопрос: будет ли сделан палате доклад по биллю и какой характер будет носить этот доклад. Комитет может доложить билль палате, ничего в нем не меняя, может выбросить отдельные статьи, внести новые, изменить название и редакцию билля. Он может составить совершенно новый билль, ничего общего не имеющий со старым. Комитет, таким образом, обладает в отношении билля дискреционными полномочиями и не связан никаким поручением или указанием палаты. Подобные полномочия комитетов превращают их в самостоятельные законодательные коллегии, решения которых санкционируются палатами. Комитеты палаты представителей и сената являются автономными органами, которые действуют совершенно независимо и не подвержены внешнему влиянию со стороны партийных лидеров, фракции большинства и президента. В американской литературе их называют «маленькими законодательными собраниями». Итак, американские законодательные комитеты отличаются следующими особенностями: а) каждый комитет обладает определенной предметной компетенцией, т. е. является специализированным; б) все законодательные комитеты являются постоянно действующими органами, они создаются палатами на весь срок полномочий; в) в отношении биллей, поступивших на их рассмотрение, они обладают неограниченными полномочиями. Значительными полномочиями обладают постоянные специализированные комиссии итальянского парламента, которым палаты в соответствии со ст. 72 конституции могут передать право окончательного утверждения законопроектов. Постоянные специализированные комиссии палат итальянского парламента сохраняют в своем составе то же соотношение партийных сил, что и в палатах. Эти комиссии фактически являются вполне автономными законодательными органами. Контроль палат за их деятельностью носит номинальный характер. На практике комиссиями принимается около трех четвертей всех законодательных актов. Система законодательных комитетов Великобритании обладает целым рядом индивидуальных особенностей. Палата общин имеет в настоящее время несколько постоянных комитетов, из которых специализированы два – комитет по делам Шотландии и комитет по депутатским биллям. Остальные комитеты не имеют определенной предметной компетенции, что подчеркивается наименованием их по начальным буквам латинского алфавита – А, В, С и т. д. Кроме названных, есть еще два постоянных комитета – Великий комитет по делам Шотландии и Великий комитет по делам Уэльса. Распределение всех биллей по комитетам (за исключением финансовых) производится спикером палаты общин. Английские законодательные комитеты не обладают дискреционными полномочиями. Палата, направляя билль в постоянный комитет, сопровождает его своими рекомендациями, которые обязательны для него. Эти рекомендации вырабатываются палатой на стадии второго чтения, так что комитет получает билль, который в принципе уже одобрен палатой. В американском же конгрессе комитет рассматривает билль до стадии второго чтения, а само второе чтение представляет собой формальное обсуждение и одобрение лишь тех биллей, которые уже одобрены комитетом. Английский законодательный комитет в отличие от американского рассматривает билль в соответствии с рекомендациями палаты. Он может вносить в него поправки, дополнения и изменения, но он не может самостоятельно отклонить билль. Палата сохраняет за собой право проверки результатов работы комитета. Если комитет не внес никаких поправок и дополнений, то доклад не заслушивается и билль сразу же передается на стадию третьего чтения. Если поправки и дополнения имели место, то доклад комитета палате обязателен. Английские законодательные комитеты выгодно отличаются от американских. Они не узурпируют законодательные полномочия палаты общин, а в значительной степени играют роль вспомогательных органов.

Весьма своеобразный характер носит система законодательных комитетов парламента Индии. До принятия конституции 1950 года в Законодательном собрании Индии существовали постоянные совещательные комитеты, которые создавались в соответствии с номенклатурой министерств и фактически их обслуживали. В настоящее время действует новая система комитетов, которые создаются на основе правил процедуры, разработанных после принятия конституции. Билль, поступивший в индийский парламент, либо может быть направлен в специальный или объединенный (состоящий из членов обеих палат) комитет, либо опубликован до передачи в комитет для выяснения общественного мнения. В случае принягтия предложения об опубликовании билля для выяснения общественного мнения секретариат соответствующей палаты обращается к правительствам штатов с просьбой опубликовать билль в местной печати, запросить мнение государственных и общественных организаций и т. д. По получении информации от правительств штатов секретариат соответствующей палаты знакомит с нею депутатов. Затем депутат, ответственный за билль, вносит предложение о передаче его в специальный или объединенный комитет. В исключительных случаях председатель соответствующей палаты может поставил» билль на обсуждение, не направляя его в комитет. Когда вносится предложение о передаче билля в специальный комитет, то депутат, ответственный за билль, должен предложил» персональный состав комитета, а также указать, к какому сроку специальный комитет должен представить палате свой доклад по биллю. При направлении билля в объединенный комитет депутат – автор законопроекта – также должен назвать имена его членов. В объединенном комитете число членов от народной палаты относится к числу членов от совета штатов как 2: 1. Это означает, что в любом случае, т. е. при направлении билля как в специальный, так и в объединенный комитет, судьба его решается нижней палатой парламента. Направляя билль в комитет, палата не только снабжает его своими рекомендациями, но и указывает, в соответствии с какими правилами процедуры он должен работать. Основная задача комитета – привести билль в соответствие с рекомендациями палаты. Доклад комитета публикуется, распространяется среди депутатов, после чего проводятся общие дебаты.

Следовательно, законодательные комитеты индийского парламента обладают следующими особенностями: а) они являются временными, т. е. создаются для каждого конкретного билля; б) их компетенция и процедура определяется решениями соответствующей палаты; в) никакими дискреционными полномочиями они не обладают. Законодательные комитеты индийского парламента являются вспомогательными органами палат и действуют строго в соответствии с их рекомендациями. Ни один парламент в современных зарубежных странах не может работать без законодательных комитетов, которые должны играть роль вспомогательных органов. Однако иногда на практике эти комитеты превращаются в нормоустанавливающие органы. Примерно такую роль играют законодательные комитеты в США, ФРГ, Италии, Франции и многих других зарубежных странах. Конфиденциальные законодательные комитеты с дискреционными полномочиями представляют крупным политическим партиям и группам давления максимум благоприятных возможностей для осуществления их интересов. 4. Принятие законопроекта палатой, в которую он был внесен, является заключительной стадией перед передачей его в другую палату (в однопалатных парламентах законопроект после принятия направляется главе государства для получения санкции и промульгации). Эта стадия – третье чтение – состоит из постатейного голосования и принятия законопроекта в целом. В парламентской практике зарубежных стран применяются различные способы голосования, причем некоторые из них восходят к глубокой древностм. В англосаксонских и некоторых других странах применяется голосование «криком» и «ногами», которое существовало еще в Спарте. В первом случае сторонники и противники поставленного на голосование предложения по очереди кричат соответственно «да» и «нет», а председательствующий на слух определяет, кто кричит громче. Если депутаты выражают сомнение в справедливости суждения председательствующего, то проводится голосование вставанием. В США, Великобритании, Индии и ряде других стран применяется голосование делением: сторонники и противники предложения проходят в разные двери мимо счетчиков, которые и определяют результаты голосования. В важных случаях проводится поименное голосование с занесением его результатов в протокол палаты. Проводятся голосования с вызовом на трибуну, бюллетенями, поднятием рук и т. д. В настоящее время в парламентах ряда стран (палата представителей США, Финляндия, Швеция) для подсчета голосов применяются электронные машины. Законопроект, одобренный той палатой, в которую он был внесен, направляется вместе с сопроводительными документами в другую палату. 5. Прохождение законопроекта в другой палате является стадией, которая, естественно, свойственна только бикамеральным парламентам. Во второй палате законопроект проходит те же самые стадии, что и в той палате, в которую он был внесен. Следует лишь иметь в виду, что во многих странах (США, Великобритания, Канада, Аргентина, Индия) финансовые законопроекты могут быть внесены только в нижние палаты. Для окончательного принятия идентичный текст законопроекта должен быть одобрен обеими палатами. В случае возникновения разногласий применяется процедура выработки согласованного решения. Примирительная процедура применяется в тех бикамеральных парламентах, где обе палаты обладают одинаковыми правами и соглашение между ними может быть достигнуто только на основе компромисса. Если одна из палат окончательно отвергает законопроект и не идет на уступки, то такой законопроект считается отвергнутым и в силу принципа дисконтинуитета не может быть внесен вновь на той же сессии парламента. Выработка и принятие согласованного текста законопроекта осуществляются двумя основными методами. Метод челнока состоит в том, что спорный законопроект пересылается из одной палаты в другую до тех пор, пока одна из них не согласится с предложениями другой либо пока законопроект не будет отвергнут окончательно. Процедура челнока весьма сложна и громоздка. Примирение достигается самими палатами на пленарных заседаниях, что отвлекает палаты от их повседневных дел и затягивает законодательный процесс. Метод согласительных комитетов состоит в том, что процедура примирения осуществляется не самими палатами, а по их поручению особыми органами, которые наделяются для этого соответствующими полномочиями. Подобный способ применяется в конгрессе США. В случае принятия билля палатой представителей и сенатом в разных версиях председателями обеих палат назначается на паритетных началах согласительный комитет. Этот орган, не связанный никакими рекомендациями (до 1974 г. он работал негласно), имеет своей целью добиться принятия компромиссного решения по биллю. О принятом им решении согласительный комитет докладывает палатам, которые могут либо принять его предложение, либо отклонить его целиком. За палатами сохраняется право вернуть билль согласительному комитету для повторного рассмотрения. Процедура преодоления возражений верхней палаты применяется в тех бикамеральных парламентах, где верхней палате предоставлена роль сдерживающего начала. Возражения верхних палат в этих парламентах могут быть преодолены нижними палатами в соответствии с установленными процедурными правилами. Существуют два основных способа преодоления возражений верхних палат: а) Возражение верхней палаты преодолевается самой нижней палатой посредством повторного принятия спорного законопроекта. Эта система применяется в подавляющем большинстве двухпалатных парламентов. Наиболее типичными являются английский и французский варианты. В Великобритании право палаты лордов окончательно отвергать принятые палатой общин билли было впервые ограничено Актом о парламенте 1911 года. Согласно этому закону лорды были лишены права вносить поправки к финансовым биллям. Что касается опротестованных палатой лордов нефинансовых публичных биллей, то они направляются монарху для получения королевской санкции, если палата общин на трех последовательных сессиях одобрит спорный законопроект, с тем, однако, чтобы между днем второго чтения на первой сессии и днем принятия его на третьей сессии прошло не более одного года (до 1949 г. – не более двух лет). Английский метод преодоления возражений верхней палаты достаточно громоздок, но он исключает вмешательство правительства в эту процедуру. В V Французской Республике преодоление разногласий между Национальным собранием и сенатом регламентируется ст. 45 конституции: «Любой законопроект или законопредложение последовательно рассматривается в обеих палатах парламента для того, чтобы был принят идентичный текст. Если в результате разногласий между палатами законопроект или законопредложение не было принято после двух чтений в каждой палате или если правительство потребует его срочного обсуждения после одного чтения в каждой из палат, премьер-министр имеет право созвать заседание смешанной паритетной комиссии, уполномоченной предложить текст, касающийся вопросов, по которым не было принято решение. Текст, выработанный смешанной комиссией, может быть представлен правительством на одобрение палат. Бели смешанной комиссии не удастся принять единый текст или если этот текст не будет принят согласно условиям, предусмотренным в предыдущем абзаце (т. е. без согласия правительства), правительство может после нового чтения в Национальном собрании и в Сенате потребовать, чтобы Национальное собрание приняло окончательное решение. В этом случае Национальное собрание может либо возвратиться к тексту, выбранному смешанной комиссией, либо к последнему тексту, принятому им самим, измененному в случае необходимости одной или несколькими поправками, внесенными Сенатом». Таким образом, хотя формально право окончательного решения законодательного конфликта остается за Национальным собранием, фактически это делает правительство, которое подчинено президенту. б) Преодоление возражений верхней палаты посредством созыва совместного заседания палат для принятия окончательного решения по спорному вопросу. Эта процедура детально регламентируется индийской конституцией. Если законопроект, принятый одной из палат индийского парламента, отвергается другой палатой целиком, то вступает в силу процедура, предусмотренная ст. 108 конституции. Принятый одной из палат билль может встретить в другой палате отдельные возражения. Если палата, в которую билль был внесен, согласится с ними, то билль считается принятым и направляется президенту. Если же возражения отклоняются, то палаты пытаются добиться соглашения путем переговоров. Если соглашение не достигнуто, то коллизия преодолевается в соответствии с положениями ст. 108. Наконец, палата, получившая билль, может вообще оставить его без внимания, в этом случае также действует ст. 108. Итак, в том случае, когда принятый одной из палат законопроект будет целиком отвергнут другой палатой, либо палаты не придут к соглашению в отношении поправок, либо билль пробудет в другой палате более 6 месяцев без рассмотрения, применяется следующая процедура, предусмотренная подпунктом (с) пункта первого ст. 108 конституции: «Президент может, если билль не 203.

Согласно Конституции Франции 1958 года закон должен быть промульгирован в течение 15 дней с момента его передачи правительству. Это положение не действует в том случае, если президент использует свое право вето или если возбуждается дело о неконстятуционности закона перед Конституционным советом. В некоторых странах, например в Индии, финансовые законы вступают в силу тотчас после одобрения их парламентом.

Контрольные вопросы к Главе IX

1. Каково соотношение парламента и парламентаризма? 2. Как формируются верхние палаты? 3. Из каких элементов состоит правовой статус депутата парламента? 4. Расскажите о классификации парламентов. 5. Перечислите внутриполитические и внешнеполитические полномочия парламента. 6. Каковы виды контрольных полномочий парламента? 7. Каковы основные этапы законодательного процесса? 8. Как классифицируются парламентские комитеты?

Глава Х ПРАВИТЕЛЬСТВО В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

§ 1. Место правительства в системе государственных органов Правительство в зарубежных странах представляет собой коллегиальный исполнительный орган власти. Для определения места правительства в системе государственных органов необходимо проанализировать его отношения с парламентом, главой государства, органом конституционного надзора (такой орган существует не во всех странах) и политическими партиями. Отношения правительства с парламентом зависят от формы правления. В президентских республиках правительство, возглавляемое президентом, формируется внепарламентским путем и не несет за свою деятельность ответственности перед парламентом. Юридически в этих странах правительство должно только исполнять законы, принимаемые парламентом. Поэтому само правительство, согласно применяющемуся в президентских республиках принципу разделения властей, рассматривается как исполнительный орган, лишенный каких-либо средств воздействия на законодательное учреждение, кроме права отлагательного вето. Президентская модель правительства предполагает создание системы, при которой обе «ветви власти» – законодательная и исполнительная – действуют независимо друг от друга, но имеют возможность уравновешивать одна другую. «Система сдержек и противовесов», как ее называют в США, исходит из предположения об идентичном правовом положении высших органов государства. Действительность, однако, отличается от законодательных установлений. Хотя относительная самостоятельность парламента в президентских республиках значительнее, чем в парламентарных странах, правительства тем не менее занимают центральное положение и играют решающую роль как в управлении, так и в законодательстве. В парламентарных странах правительства занимают по отношению к парламенту еще более сильные позиции, чем в президентских республиках. При том, что в этих странах правительство несет политическую ответственность перед парламентом, формируется парламентским путем и обязано уйти в отставку в случае выражения ему вотума недоверия, оно фактически контролирует и набавляет деятельность парламента. Нельзя забывать, что правительство состоит из лидеров правящей партии, а это означает, что парламентское большинство в своем поведении связано партийной дисциплиной. Эта закономерность находит свое наиболее полное выражение в тех странах, где действуют однопартийные правительства (в настоящее время консервативное правительство Великобритании). В тех странах, где у власти находятся коалиционные правительства, парламенты обладают большей долей относительной самостоятельности по отношению к правительству. Чем сложнее парламентская коалиция, тем она менее устойчива, тем она более зависима от соотношения партийных сил в парламенте. Однако общая закономерность, в силу которой правительство при всех политических ситуациях играет главную роль в практическом осуществлении государственной власти, действует повсеместно. Отношения правительства с главой государства могут быть рассмотрены только применительно к парламентским странам. В президентских республиках президент лично возглавляет правительство. В парламентских странах глава государства может осуществить свою конституционную компетенцию только через правительство или с его санкции. Любые акции главы государства есть не что иное, как правительственная деятельность. Такие важнейшие полномочия главы государства, как право роспуска парламента, досрочного перерыва сессии, издание указов, право вето и т. д., осуществляются только по прямому указанию правительства. Институт контрасигнатуры нейтрализует любую попытку главы государства осуществить какие-либо дискреционные действия. Участие главы государства в формировании правительства носит чисто номинальный характер. В еще меньшей степени он может оказывать влияние на практическую деятельность. Только при экстраординарных обстоятельствах глава государства может оказать влияние на формирование правительства или его политику. Отношения правительства с высшим органом конституционного надзора в определенной степени зависят от способа формирования последнего и от объема его полномочий. Известную роль играет и партийный состав органа конституционного надзора. 207.

В тех странах, где орган конституционного надзора формируется при прямом (Япония, США) или косвенном (Франция, Индия) участии правительства, последнее, как правило, имеет большие возможности для контроля над этим органом. Но даже в тех государствах, где орган конституционного надзора создается без участия правительства (ФРГ, Италия), имеются достаточные возможности для воздействия на него высшего исполнительного органа государственной власти. Объем компетенции органа конституционного надзора и степень обязательной силы его решений также оказывают определенное влияние на отношения его с правительством. Практика показывает, что в тех странах, где конституционный надзор наделен широкой компетенцией, а решения его имеют окончательный характер, возможны в отдельных случаях (например, в период «нового курса» Ф.Д. Рузвельта) столкновения между этими высшими органами государственной власти. Отношения правительства с политическими партиями зависят прежде всего от формы правления. В парламентарных странах правительство тесно связано с политическими партиями, так как оно опирается на партийное большинство в парламенте, являющееся конституционной основой его существования. В этих странах правительство осуществляет жесткий контроль над своей фракцией, всеми доступными способами поддерживая партийную дисциплину. Система парламентской ответственности создает условия, при которых правительство формируется только из лидеров победившей партии (в данном случае речь идет об однопартийных правительствах). Таким образом, правительство представляет собой одновременно и руководство партии. В британском парламенте партийные фракции как лейбористов, так и консерваторов дисциплинированны и находятся в подчинении у лидеров партии даже тогда, когда партия пребывает в оппозиции. Так, деятельность лейбористской фракции в палате общин регулируется «постоянными правилами парламентской лейбористской партии», которые являются органическим дополнением общепартийного устава. Г. Ласки следующим образом характеризовал партийную дисциплину: «Жесткость (партийной дисциплины), конечно, означает возрастающий контроль кабинета над Палатой общин… Время независимых депутатов прошло»». Фракция консервативной партии подвержена не меньшему контролю. Лидер партии консерваторов обладает большими полномочиями. Фракция подчинена целиком либо правительству, либо «теневому кабинету», если партия находится в меньшинстве. Подобное же положение наблюдается почти во всех парламентарных странах с однопартийными правительствами. Коалиционное правительство лишено возможности командовать партиями, составляющими парламентское большинство, с такой эффективностью, как это делают однопартийные правительства. Коалиционное правительство вынуждено лавировать, идти на компромиссы. При такой ситуации правительственный контроль над партиями неизбежно ослабевает, но это отнюдь не либерализм, а проявление слабости правительства. В президентских республиках взаимоотношения правительства с партиями носят иной характер по той причине, что исполнительный орган власти не зависит от парламентского большинства. В свою очередь парламент в этих странах не подвержен угрозе роспуска, что укрепляет его позиции по отношению к правительству. Правительство в президентских республиках в меньшей степени заинтересовано в контроле над парламентскими фракциями, но это не означает, что такой контроль отсутствует. В президентских республиках режим бюрократического командования партиями заменяется более гибкими методами – уговоры, личные контакты, патронаж, взаимные уступки и т. д. Правительство в президентских республиках осуществляет контроль над парламентом не через партийные фракции, а непосредственно, причем этот контроль сохраняется и тогда, когда правительство и парламентское большинство принадлежат к различным партиям. Анализ фактического положения правительства в зарубежных странах позволяет сделать следующие выводы: правительство занимает центральное место в системе высших органов государственной власти, хотя это положение не закрепляется конституциями; правительство является основным инструментом осуществления как внутренней, так и внешней политики; правительство осуществляет контроль над крупными политическими партиями при любой форме правления.

§ 2. Порядок формирования и структура правительств зарубежных стран В современных зарубежных странах в зависимости от формы правления правительства формируются двумя основными способами, специфические черты которых определяются степенью участия парламентов в этом процессе. Внепарламентский способ формирования правительств применяется в президентских республиках. Уполномочие на формирование правительства в этих странах имеет юридически своим источником не парламент, а избирательный корпус, так как правительство формируется президентом, избираемым посредством непарламентских выборов. Роль парламентов даже юридически невелика. В США назначение глав исполнительных департаментов осуществляется президентом «по совету и с согласия» сената, но фактически представляет собой его личную прерогативу. Сенат, который в соответствии с конституцией одобряет назначения президента на высшие государственные должности большинством в 2/3 голосов, редко отказывает ему в своей санкции. В новейшей истории США имели место отдельные случаи, когда некоторые предложения президента, касающиеся замещения высших государственных постов, встречали возражение в сенате, но это обычно объяснялось чисто партийными противоречиями или даже личными отношениями. За время своего восьмилетнего пребывания в должности (1981–1989 гг.) президент Р. Рейган неоднократно реорганизовывал и перетряхивал свой кабинет и всегда получал «совет и согласие» сената. Он столкнулся с сопротивлением верхней палаты лишь при заполнении вакансий в Верховном суде. Внепарламентский способ формирования правительства применяется и в странах, имеющих смешанную форму правления, наиболее типичным примером которых является V Республика Франции. Хотя Конституция 1958 года и говорит об ответственности правительства перед парламентом (ст. 20), правительство формируется внепарламентским путем и не из членов парламента. В ст.8 Конституции сказано: «Президент Республики назначает премьер-министра. Он прекращает исполнение обязанностей премьер-министра после вручения им заявления об отставке правительства. По предложению премьер-министра он назначает других членов правительства и прекращает исполнение ими их служебных обязанностей». Таким образом, порядок формирования правительства в V Республике в принципе не отличается от аналогичной процедуры, принятой в президентских республиках. Парламентский способ формирования правительства, существовавший в IV Республике, полностью аннулирован. Парламентский способ формирования правительства применяется в странах с парламентарными формами правления. Уполномочие на формирование правительства в этих странах получает та партия или партийная коалиция, которая победила на выборах и получила большинство мест в парламенте (точнее – в нижней палате). В конституциях многих стран это положение либо отсутствует, либо изложено в крайне расплывчатой форме. Например, ст. 92 Итальянской Конституции содержит положение, согласно которому «Президент Республики назначает председателя совета министров и, по его предложению, министров». Буквальное толкование этой нормы может создать совершенно неправильное представление о том, что выбор председателя совета министров и определение состава правительства осуществляется президентом и назначенным им главой правительства помимо парламента. На самом деле итальянская система, хотя и выводит образование предварительного состава правительства за стены парламента, оставляет за парламентом важнейшее право – вынесение вотума доверия. Если бы практика соответствовала букве конституции, то партийный состав правительства не зависел бы от исхода выборов. В Великобритании глава государства имеет право назначения премьер-министра, но это право сугубо номинально и не может быть истолковано как дискреционное полномочие короны, выбор которой всегда детерминирован партийным составом палаты общин. Даже в пределах узкого круга партийных лидеров корона лишена возможности выбора, так как нежелательное партийному руководству лицо никогда не сможет сформировать правительство. Только раскол в руководстве партии может предоставить короне ограниченную возможность выбора премьер-министра, но такие случаи крайне редки. 211 В ФРГ глава правительства – федеральный канцлер – предлагается бундестагу президентом, но последний решает этот вопрос только после консультации с лидерами крупнейших партийных фракций. Роль президента в деле подбора премьер-министра совершенно пассивна. Предложенный президентом канцлер избирается без обсуждения бундестагом, после чего назначается на должность президентом. Если в течение двух туров кандидатура федерального канцлера не соберет абсолютного большинства голосов членов бундестага, то президент может назначить на эту должность кандидата, получившего относительное большинство, или распустить парламент. Процедура назначения премьер-министра в Индии представляет собой республиканский вариант английской системы. Согласно конституции (ст. 75) глава правительства назначается президентом, но в силу действующего конституционного соглашения президент может назначить на эту должность только лидера партии, располагающей большинством мест в народной палате. Внутренняя структура правительств очень разнообразна, но ее можно свести к двум основным системам – континентальной и англосаксонской. В основу предлагаемой систематизации положен принцип определения состава правительства, а также способ образования вспомогательных учреждений, его обслуживающих. Континентальная система характеризуется тем, что в состав правительства входят все главы центральных ведомств с общенациональной территориальной юрисдикцией. Министры, главы департаментов, государственные секретари, возглавляемые премьер-министром, составляют единый коллегиальный орган. При континентальной системе организации правительства вне его рамок не остается каких-либо высших должностных лиц, возглавляющих общегосударственные исполнительные ведомства. Подобный порядок организации правительства неизбежно приводит к увеличению его численности, что снижает его работоспособность. Поэтому во многих странах, имеющих эту систему, создается более узкий орган, состоящий из самых видных государственных деятелей, возглавляющих важнейшие ведомства. Наиболее типичным примером в этом отношении является итальянское правительство. В Италии не существует законов, ограничивающих численный состав правительства или определяющих номенклатуру министерств. Статья 95 Конституции предписывает создание президиум а совета министров, который является внутриправительственным органом. В состав президиума совета министров входят: председатель совета министров, вице-председатели, министры без портфеля и государственные вице-секретари при председателе совета министров. Учреждение подобного органа, фактически подменяющего правительство, представляет собой определенный шаг к англосаксонской кабинетной системе. В ФРГ правительство в собственном смысле слова представляет собой коллегию, состоящую из федерального канцлера и федеральных министров. Один из министров назначается федеральным канцлером на должность вице-канцлера, который заменяет главу правительства в о время болезни или временного отсутствия, хотя сама по себе эта должность не имеет никаких связей с бундестагом. В работе федерального правительства обычно принимают участие некоторые другие высшие должностные лица – начальник канцелярии президента республики, начальник ведомства печати и информации, личный референт канцлера. Для обсуждения и решения важных государственных вопросов на заседания федерального правительства приглашаются премьер-министры земель, что предусмотрено регламентом правительства ФРГ, принятым II мая 1951 г. Западногерманская государственная практика не знает особой внутриправительственной коллегии, что можно объяснить двумя обстоятельствами: 1) элемент коллегиальности в работе федерального правительства минимален, поскольку все важные вопросы решаются едино лично канцлером; 2) численный состав правительства сравнительно невелик (почти равен британскому кабинету). В Конституции V Французской Республики мало говорится о правительстве. Вопрос о его составе вообще не урегулирован. В состав французского правительства (как Совета министров, так и Совета кабинета) входят министры, возглавляющие центральные исполнительны е ведомства (министерства), и государственные секретари, т. е. главы департаментов, которые считаются «младшими министрами». В современной Франции правительством в собственном смысле слова (Советом министров) является коллегия, возглавляемая президентом. Премьер-министр согласно ст. 21 Конституции может председательствовать на заседаниях Совета министров вместо президента лишь в исключительных случаях, по прямому поручению президента и с определенной повесткой дня. Та же коллегия, но возглавляемая не президентом, а премьер-министром, представляет собой Совет кабинета, основная роль которого сводится к подготовке решений для Совета министров. Кабинет США, с точки зрения его внутренней структуры, относится также к континентальной системе. Американская конституция ничего не говорит о кабинете. Тем не менее к концу двухкратного президентства Д. Вашингтона кабинет вошел в обычный государственный обиход и приобрел черты правительства, хотя не имел никаких законных оснований для своего существования. Численный состав кабинета в США неоднократно менялся. В 1789 году в него входило 5 министров, в 1840 году -7, в 1901 году -9, в 1913 году -10. К 1945 году число членов кабинета достигло 11, а с 1953 года вновь сократилось до 10. В 80-е годы в состав кабинета входили главы 13 департаментов: государственный секретарь, министр финансов, министр обороны, генеральный атторней (министр юстиции), министр внутренних дел, министр сельского хозяйства, министр труда, министр торговли, министр образования, министр здравоохранения и социального обеспечения, министр жилищного строительства и городского развития, министр транспорта, министр энергетики. Кроме глав исполнительных департаментов, членами кабинета, естественно, являются президент и вице-президент. Президент может предоставлять ранг члена кабинета некоторым другим высшим федеральным чиновникам. Американский кабинет является чисто совещательным органом, так как все решения в пределах полномочий исполнительной ветви власти принимаются только единолично президентом. В этом отношении американский кабинет весьма похож на британский кабинет и резко отличается от европейских континентальных правительств. За последнее время значение кабинета значительно снизилось в связи с ростом влияния канцелярии Белого дома и исполнительного аппарата при президенте. Следует иметь в виду, что фактически процесс принятия решений может осуществляться президентом и без участия кабинета в полном составе. Для этой цели президенты часто создают более узкие совещательные коллегии, состоящие из наиболее доверенных людей, которые в США именуются «кухонными кабинетами». Англосаксонская система обязана своим происхождением государственной практике Великобритании, откуда она затем распространилась в другие страны (Канада, Австралия, Индия и др.). Эта система правительственной структуры отличается двумя существенными особенностями. Во-первых, реально существующий высший исполнительный орган государственной власти конституцией не признается и юридически является незаконным. Во всех странах, придерживающихся этой системы, кабинет существует на основе конституционного соглашения. Английские юристы Уэйд и Филлипс пишут: «Несмотря на то, что существование кабинета признано одним из положений Закона о министрах короны 1937 года, предусматривающим выплату жалования министрам – членам кабинета, кабинет является таким органом правления, в основе существования которого лежит конституционный обычай. Ни статуты, ни общее право не определяют его состава и не формулируют его полномочия. Кабинет – это всего лишь обозначение определенной группы королевских служащих, которых премьер-министр приглашает для того, чтобы они вместе с ним давали советы королю по вопросам управления страной». В Великобритании, Канаде, Австралии до сих пор конституционная догма на первый план ставит тайный совет (в Австралии и Новой Зеландии он называется исполнительным советом), реальное значение которого в практическом осуществлении государственного руководства обществом равно нулю. Во-вторых, в состав правительства в собственном смысле слова, т. е. кабинета, входят не все главы центральных исполнительных ведомств, а лишь важнейшие из них. Министры в «ранге членов кабинета» занимают привилегированное положение по отношению к тем членам правительства, которые в кабинет не входят. Таким образом, при англосаксонской системе понятия «правительство» и «кабинет» не совпадают. Для того чтобы проиллюстрировать обе характерные черты англосаксонской системы, остановимся на ее прародителе – британском кабинете. Прежде всего следует иметь в виду, что понятия «кабинет» и «правительство» в Великобритании не совпадают. Под правительством понимается совокупность всех высших должностных лиц в рамках системы исполнительной власти, которые подразделяются на несколько рангов, и далеко не все из них возглавляют те либо иные департаменты. Правительство Маргарет Тетчер в конце 80-х годов состояло из 30 министров, или государственных секретарей, 24 государственных министров и 45 парламентских секретарей и заместителей секретарей. Численный состав правительства меняется в зависимости от его реорганизаций (слияние департаментов или их разделение), но в ограниченных пределах. Кабинет представляет собой узкую коллегию, состоящую из наиболее важных министров и государственных секретарей (кабинетских министров и старших кабинетских министров). Считается, что кабинет окончательно оформился в начале ХУШ века при короле Георге 1 (1 660 – 1727 гг.) и с тех пор вошел в государственную практику. Кабинет не имеет никакой статутной основы, так как его существование не опирается на парламентские законы. Он существует на основе конституционного соглашения. Современный британский ученый Р. М. Паннет так пишет об этом полновластном органе: «Кабинет является комитетом Правительства, состоящим из двадцати или около этого старших членов Правительства, которые собираются вместе для того, чтобы надзирать и координировать работу всей правительственной машины». R.М. Pwmet. British Government and Politics. – Chicago, 1988. – Р. 221.

Уэйд и Филлипс. Конституционное право. – М» 1950. – С. 182. Исполнительный совет в Австралии и других доминионах по своему составу не отличается от кабинета.

В состав кабинета М. Тетчер, например, входили: премьер-министр (он же первый лорд казначейства); государственные секретари и министры, возглавляющие департаменты сельского хозяйства, рыболовства и продовольствия (один департамент), искусств, обороны, образования и науки, занятости, энергетики, окружающей среды, иностранных дел и Содружества, социального обеспечения, внутренних дел, юстиции, торговли и промышленности, транспорта, по делам Шотландии, по делам Северной Ирландии, по делам Уэльса, департамент лорда-адвоката, а также канцлер Герцогства Ланкастерского, лорд-канцлер, лорд-президент и лорд-хранитель печати. В 1918 году Комитет Холдейна так определил функции кабинета: окончательное определение политики, которая должна быть представлена парламенту; верховный контроль за исполнительной властью в соответствии с предписаниями парламента; постоянная координация и разграничение деятельности всех государственных департаментов (так в Британии называются министерства). Кабинет не издает никаких нормативных актов. Но он определяет и направляет всю правительственную политику, его решения носят характер политической директивы. Они превращаются в нормативные акты через парламент и соответствующих министров. Только в этом случае они обретают юридическую силу. Кабинет возглавляется премьер-министром – лидером победившей на выборах партии. Он играет решающую роль как в формировании кабинета, так и в руководстве его деятельностью. Индийский вариант англосаксонской системы очень близок к британскому образцу. Конституция Индии говорит лишь о совете министров, наделяя его очень скромными полномочиями. Однако на практике, закрепленной конституционным соглашением, сложился кабинет, который значительно уже по своему составу. В состав возглавляемого премьер-министром кабинета входят лишь важнейшие министры: иностранных дел, внутренних дел, обороны, продовольствия и сельского хозяйства, общественных работ, жилищного строительства и снабжения, образования и научных исследований, финансов, труда, планирования и энергетики, торговли и промышленности, железных дорог. За пределами кабинета остается значительное число министров и других высших должностных лиц, входящих в состав совета министр ов. Континентальная и англосаксонская системы являются наиболее распространенными, но отнюдь не универсальными правительственными структурами. Существует ряд разновидностей правительственной организации, которые либо сочетают в себе черты названных систем, л ибо обладают своей собственной спецификой. Так, в Новой Зеландии юридически высшим исполнительным органом государственной власти является исполнительный совет, представляющий собой копию британского тайного совета. На практике же все полномочия по управлению страной сосредоточены в руках кабинета, который существует на основе обычая. Исполнительный совет состоит из министров и возглавляется генерал-губернатором, который формально считается главой исполнительной власти. В действительности исполнительный совет лишь оформляет решения кабинета. Конституция же, тем не менее, игнорирует существование полновластного кабинета. Аналогичная система применяется в Австралии. В современную эпоху во многих зарубежных странах наблюдается тенденция к сужению состава правительства. В настоящее время численный состав правительств колеблется от 6 до 20 членов. В этом находят свое выражение процессы экономической централизации, неизбежно порождающие то, что государствоведение называет «концентрацией руководства». Существенным дополнением каждого правительства является вспомогательный аппарат. Первоначальной формой вспомогательного аппарата были различного рода комитеты и комиссии, которые создавались при правительстве. По мере усложнения государственных функций и расширения сферы их действия рос и усложнялся вспомогательный аппарат. В Великобритании вспомогательный правительственный аппарат имеет ярко выраженную специфику. Английские правительственные комитеты подразделяются на две основные группы: 1. Постоянные комитеты, которые учреждаются кабинетом по наиболее важным вопросам и возглавляются обычно ведущими министрами. 2. Временные комитеты, которые создаются кабинетом по мере надобности по самым различным вопросам. Возглавляются они также членами кабинета. Состав постоянных и временных комитетов определяется премьер-министром. Особенность их правового статуса в том, что они выступают от имени кабинета, который делегирует им соответствующие полномочия. Комитеты не только готовят для кабинета проекты постановлений, но и сами принимают важные решения. Все комитеты работают под руководством кабинета, но каждый из них курирует определенную группу министерств. Число постоянных и временных комитетов растет, но они, в силу обычая, считаются неофициальными вспомогательными органами кабинета, а их структура и деятельность держатся в тайне. Надо иметь в виду, что британский кабинет является не нормоустанавливающим, а директивным органом. Нормативные акты создают только министры. Американская система организации правительственного вспомогательного аппарата является до некоторой степени логическим завершением английской системы. Государственная практика США пришла к необходимости стабилизации временных и постоянных вспомогательных учреждений, которые на основании Акта о реорганизации 1939 года были объединены в определенную систему органов, именуемую Исполнительным аппаратом при президенте (ИАП). Правовые основы деятельности органов, входящих в ИАП, те же самые, что и в Англии, так как они наделяются делегированными полномочиями президента. В настоящее время, после реорганизации 1982 года, в состав ИАП входят следующие ведомства: Канцелярия Белого дома. Канцелярия Вице-президента, Административно-бюджетное управление, Управление по качеству окружающей среды, Совет экономических консультантов, Управление по политике в области науки и технологии. Управление торгового представителя США, Национальный совет безопасности, Управление по политике развития и Управление по делам администрации. Эти ведомства действуют в шести функциональных сферах в соответствии с теми приоритетами, которые устанавливает президент: 1) национальная безопасность и иностранные дела; 2) внутренняя политика; 3) экономические дела; 4) администрация и аппарат управления; 5) отношения с конгрессом и 6) общественные отношения. Фактическое значение различного рода ведомств, входящих в Кабинет и ИАП, зависит от усмотрения президента. Немалую роль играют при этом весьма влиятельные советники президента по различного рода вопросам внешней и внутренней политики. Глава правительства (премьер-министр, канцлер, председатель совета министров, а в президентских республиках – президент) в современных странах является центральной политической фигурой и обладает огромными полномочиями. В президентских республиках глава правительства – президент – располагает не меньшими, а порою и большими полномочиями, чем парламентарный премьер-министр. Премьер-министр соединяет в своих руках функции лидера партии и главы самого могущественного органа государственной власти. Он назначает и смещает членов правительства. Министры, хотя это не записано ни в одной конституции, обязаны беспрекословно подчиняться главе правительства. Если какой-либо министр не согласен с мнением премьера, то он должен либо отказаться от своего мнения, либо уйти в отставку. Любое заявление премьер-министра считается официальным и не может критиковаться членами правительства. В то же время ни один министр не может публично высказываться без разрешения главы правительства. При принятии решений мнение премьера является определяющим. Он играет главную роль в разработке политической линии правительства, он располагает правом единолично принимать решения по важнейшим государственным вопросам.

§ 3, Компетенция правительства и его функции Определение фактического объема полномочий правительства зарубежных стран не может быть осуществлено посредством анализа самих конституционных текстов. Для этого необходимо исследовать реальную деятельность правительства. Для всех стран характерен разительный разрыв между юридическим и фактическим статусом правительства. По общему правилу в унитарных государствах предметная компетенция правительства не определяется, так как законодатель исходит из предположения о том, что границы между исполнительной, законодательной и судебной властями совершенно очевидны. Более того, многие зарубежные конституции все исполнительные полномочия вручают главе государства, хотя фактически они всегда осуществляются правительством. Некоторые конституции наделяют правительство чисто совещательными функциями, конструируя его как некий консультативный орган при главе государства. Так, Конституция Дании 1953 года устанавливает: «Король облечен верховной властью в отношении всех дел Государства с ограничениями, определенными настоящей Конституцией; эту власть он осуществляет через министров». Норвежская Конституция тоже предоставляет исполнительную власть королю (§ 3), а о правительстве – государственном совете – говорит очень мало, сводя в конечном счете его роль к подаче советов суверену. В ряде зарубежных конституций кратко определяется компетенция правительства. Так, ст. 20 Конституции V Французской Республики гласит: «Правительство определяет и осуществляет политику Нации. В его распоряжении находятся административные органы и вооруженные силы». Однако в современной Франции почти вся реальная государственная власть сосредоточена в руках президента. В некоторых странах (например, Панама) конституции содержат статьи, устанавливающие предметную компетенцию правительства, но приводимые ими перечни носят сугубо формальный характер. В государствах с федеративной формой государственного устройства полномочия правительства также, за редким исключением (Швейцария), не определяются. Конституции этих стран ограничиваются разграничением компетенции между союзом и субъектами федерации.

Фактическое положение правительства в зарубежных странах не может быть абсолютно точно определено, поскольку границы осуществления властных функций органом, являющимся главным инструментом осуществления власти, весьма подвижны и изменчивы. В унитарных странах объем полномочий правительства устанавливается в процессе осуществления властных функций всеми высшими органами государственной власти. В федеративных государствах при демократическом режиме объем полномочий правительства зависит не только от фактического разграничения функциональной и предметной компетенции высших органов государственной власти, но и от распределения компетенции между союзом и субъектами федерации. Правительство федеративного государства в сфере осуществления внешних функций обладает такими же полномочиями, как и правительство унитарного государства. В сфере же осуществления внутренних функций объем полномочий федеративного правительства уже, чем унитарного. В системе высших органов власти зарубежного государства правительство является наиболее активным и динамичным элементом, в наименьшей степени подверженным правовой регламентации. Оно стоит над всеми другими высшими органами государства. Не будучи подвержено контролю со стороны, правительство имеет возможность само определять объем своих полномочий. Рассмотрим важнейшие функции правительства зарубежных государств. Управление государственным аппаратом является одной из основных функций правительства. Правительство не только играет решающую роль в деле комплектования всего государственного аппарата, но и руководит его деятельностью. Современный государственный аппарат, приспособленный для осуществления многообразных государственных функций, не только велик численно, но и очень сложен в чисто организационном отношении. Правительство, являющееся прежде всего политическим учреждением, направляет и координирует деятельность государственного аппарата через министерства, департаменты, штабы и другие ведомства. По отношению к государственному аппарату правительство выступает в качестве центра, который на основании полученной им информации принимает решения, осуществляемы е различными звеньями этого аппарата.

Исполнение законов по букве конституций – важнейшая функция правительства. Подобное утверждение является аксиомой для классического государствоведения, строго придерживавшегося принципа разделения властей. Согласно традиционной теории правительству вверяется исполнительная власть, т. е. ему вменяется в обязанность заботиться о должном исполнении законов, принимаемых парламентом. Однако один из исследователей британской политической системы С. Лоу еще в начале века писал: «Едва ли будет преувеличением сказать, что министры могут делать все, что угодно, при непременном условии, что они располагают доверием народных представителей. Пока министры пользуются этим доверием, они могут считать себя в числе наиболее могущественных и полновластных правителей на земле… Пока министры облечены тем высшим авторитетом, который покоится на доверии народных представителей, поле их политической деятельности можно считать почти ничем не ограниченным». Правительства в зарубежных странах во все возрастающей степени занимаются нормоустанавливающей деятельностью и активно вторгаются в сферу исключительной компетенции парламента. Контроль над законодательной деятельностью парламента фактически превратился в самостоятельную функцию правительства. Этот контроль осуществляется по двум главным направлениям. Во-первых, правительство является главным источником законодательной инициативы. В президентских республиках эта сторона деятельности правительства носит более сдержанный характер, что объясняется отсутствием парламентской ответственности и связанным с н ей непарламентским способом формирования правительства. В парламентарных странах правительство является фактически единственным субъектом законодательной инициативы. Во-вторых, правительство оказывает решающее воздействие на законодательный процесс. В президентских республиках правительство осуществляет этот контроль в меньшей степени и в иных формах, чем в парламентарных странах, но он все же достаточно эффективен. По общему правилу в президентских республиках правительство использует для этого право вето и непосредственные контакты с парламентариями. Партийные фракции играют значительно меньшую роль, в то время как в парламентарных странах именно фракции являются главным средством, с помощью которого правительство контролирует законодательный процесс. Нормоустанавпивающая деятельность правительства является одним из основных направлений в его работе. Правительство – автор большей части нормативных актов, действующих в любом зарубежном государстве. Нормоустанавливающая деятельность правительства может быть подразделена на три основные отрасли: 1. Правительство издает различного рода нормативные акты на основе и во исполнение парламентских законов. Речь идет в данном случае о нормативных актах, принимаемых по вопросам, не входящим, как правило, в сферу исключительной компетенции парламента. Правительственные акты этой группы носят подзаконный характер. 2. Правительство издает нормативные акты по прямому или косвенному уполномочию парламента. Такое уполномочие на издание нормативных актов может быть прямо выражено в парламентском законе либо оно подразумевается, если закон сформулирован неопределенно. В о Франции такие законы называются «законами-рамками», в англосаксонских странах – «скелетным законодательством». Правительство таким образом получает уполномочие на издание нормативных актов по предметам правового регулирования, относящимся к исключительной компетенции парламента. Парламент в данном случае делегирует правительству свои полномочия прямо либо косвенно. 3. Правительство издает нормативные акты, содержащие в себе общие правила поведения по вопросам, входящим в’ исключительную компетенцию парламента, без какого бы то ни было уполномочия со стороны последнего. Парламенту предоставляется право молчаливо согласиться с вторжением правительства в сферу его полномочий. Второй и третий виды нормоустанавливающей деятельности правительства – делегированное законодательство – в современную эпоху являются главными формами его нормоустанавливающей деятельности. В Великобритании делегированное законодательство получило широкое распространение и осуществляется всеми звеньями правительственного аппарата. Субъектами этого законодательства являются министры, которые имеют право переуступать свое право на издание нормативных актов главам подчиненных им учреждений и ведомств, которые в свою очередь могут передавать это право нижестоящим ведомствам, в результате чего возникает многоступенчатая субделегация. Субъектами делегированного законодательства являются также органы местного управления. Акты делегированного законодательства в Великобритании по своему числу намного превосходят парламентские законы. Парламентский и судебный контроль над делегированным законодательством, юридически существующий в Великобритании, на практике применяется слаб о. В США делегированное законодательство осуществляется как президентом, так и главами исполнительных департаментов и многочисленных федеральных агентств. Издаваемые в этом порядке указы, приказы, прокламации, военные приказы, директивы, регламенты и т. д. обладают такой же юридической силой, как и акты конгресса. Пределы делегированного законодательства не установлены. В V Французской Республике основными субъектами делегированного законодательства являются президент, премьер-министр и министры, которые издают ордонансы, декреты, решения, постановления, циркуляры, инструкции, регламенты и т. д. Делегированное законодательство во Франции не только по своему объему и значимости превосходит нормоустанавливающую деятельность парламента, но и трудно контролируемо. Составление и исполнение бюджета является чисто правительственным полномочием, поскольку роль парламента в этом процессе фактически номинальна. Составление доходной и расходной частей бюджета осуществляется различными административными ведомствами, а окончательный проект представляется на утверждение правительства министерством финансов. Прохождение проекта бюджета через парламент иногда представляет собой чисто формальную процедуру, так как принятие поправок и дополнений к нему – явление достаточно редкое. Парламент лишь утверждает бюджет, составленный правительством. После утверждения бюджет полностью выходит за сферу деятельности парламента, его исполнение целиком сосредоточено в руках правительства и подчиненного ему административного аппарата. Формально принадлежащее парламенту право контроля за исполнением бюджета не всегда эффективно. Осуществление внешней политики в современных зарубежных странах прежде всего входит в компетенцию правительства. Глава государства в парламентарных странах в сфере международных отношений заметной роли не играет. Что касается парламента, то на его долю остаются лишь некоторые контрольные функции, поскольку он не имеет возможности воздействовать на внешнеполитический аппарат, полностью подчиненный правительству. Даже самые сильные зарубежные парламенты могут оказывать известное влияние лишь на разработку внешнеполитических доктрин, но не на их практическое применение. Правительство контролирует и направляет деятельность всех органов и институтов, с помощью которых осуществляются внешнеполитические функции государства. Оно комплектует дипломатический и консульский аппарат, определяет контингенты вооруженных сил, руководит деятельностью органов закордонной разведки, ведет международные переговоры и заключает международные договоры и соглашения. Полномочия правительства весьма велики и их осуществление даже в обычных условиях мало подвержено законодательной регламентации. В условиях же чрезвычайного положения, которое вводится прокламацией или приказом главы государства, эти полномочия приобретают жесткий характер. Чрезвычайное положение имеет своим последствием приостановление действия конституционных прав и свобод, конституционных и процессуальных гарантий. Поводом для введения чрезвычайного положения являются войны, забастовки, внутренние беспорядки и т. д. Вот перечень обстоятельств, при которых американские президенты прибегали к использованию чрезвычайных полномочий: Г.Кливленд во время паники 1892 года и забастовки чикагских железнодорожников в 1894 году; Т. Рузвельт во время забастовки угольщиков в 1902 год у; В. Вильсон во время первой мировой войны; Г. Гувер и Т. Рузвельт во время Великой депрессии 30-х годов; Ф. Рузвельт во время второй мировой войны; Г. Трумэн и Д. Эйзенхауэр во время «холодной войны». Условия применения правительством чрезвычайных полномочий подробно регламентируются. Например, по Конституции Индии Президент Индийской Республики может ввести чрезвычайное положение в следующих случаях: если безопасности Индии или части ее территории угрожает война, внешняя агрессия или внутренние беспорядки; если президент получил от властей штата сообщение о том, что управление этим штатом не может осуществляться в соответствии с конституцией. Правительство Индии неоднократно прибегало к использованию чрезвычайных полномочий в локальных масштабах. В общенациональных масштабах чрезвычайное положение было введено после возникновения индокитайского пограничного конфликта, во время военных действий на индо-пакистанской границе в 1965 году, а также в 1971–1972 гг. Чрезвычайными полномочиями наделяет президента Франции ст. 16 Конституции 1958 года. Во многих странах (Великобритания, ФРГ, США) действует специальное законодательство о чрезвычайном положении.

Контрольные вопросы к Главе Х

1. Какое место занимает правительство в политической системе зарубежного государства? 2. Каковы основные способы формирования правительств в зарубежных странах? 3. Какова внутренняя структура правительства? 4. Что представляет собой кабинет Великобритании? 5. Какова структура Исполнительного аппарата при президенте СIIIА 6. Расскажите о компетенции правительства и его функциях. 7. Что представляет собой нормоустанавливающая деятельность правительства?

Глава XI МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

§ 1. Понятие и сущность местного управления Управление на местах осуществляется органами местного управления, а также органами, представляющими центральную власть. Местным (или муниципальным) управлением именуется управление делами, главным образом, местного значения, осуществляемое выборными органами, которые уполномочены представлять население той или иной административно-территориальной единицы, н их административным аппаратом. Местное управление – это относительно децентрализованная форма государственного управления. Главными признаками органов этого управления являются их выборность и сравнительная самостоятельность в руководстве делами местного значения (наличие собственного исполнительного аппарата, материальной базы в виде муниципальной собственности, права устанавливать и взимать местные налоги, издавать нормативные акты). Органы местного управления составляют элемент государственной организации. Однако среди органов государства на местах они не занимают верховного положения, поскольку многие функции управления территориями изъяты из их ведения, поручены агентам правительства, различных министерств и пр. Местное управление является особым звеном в государственном механизме, примыкающим в функциональном отношении к аппарату государственной администрации.

В ряде стран муниципальным именуется лишь городское управление (например, в США, Великобритании). Однако в специальной литературе термин «муниципальное» нередко применяется и в отношении других видов местного управления.

Органы местного управления с их аппаратом стали к настоящему времени одним из крупнейших звеньев государственной организации развитых стран. Так, в США на муниципальной службе находится более 55 % общего числа наемных работников. Органы местного управления в силу их выборности и официальной роли представителей местного населения составляют часть представительной системы. Их деятельность в экономической и социальной сферах имеет немалое значение для населения. В организации муниципальных органов бюрократические начала проявляются не столь резко, как в других звеньях государственного аппарата. Все эти качества делают выборное местное управление одним из устоев демократии. Теоретические основы местного управления впервые были разработаны идеологами буржуазной революции, связывавшими его природу и роль с идеями выборности местных властей и самоуправления общин. Принцип выборности местных властей соответствовал идее представительного правления, выдвинутой в противовес феодальному абсолютизму. Концепция самостоятельности выборных муниципальных органов, их независимости от центра в руководстве делами городских и сельских общин отражала функции раннебуржуазного местного управления и, соответственно, их признание предметом самоуправления мест, находящимся вне сферы государственных интересов. Теория местного самоуправления, обосновавшая «естественное право» общин на самоуправление, исторически отражала опыт городского самоуправления феодальной Европы. В условиях феодальной раздробленности города, где формировался класс буржуазии, покупали и отвоевывали у феодальных властителей экономические и политические привилегии, вольности, закреплявшиеся королевскими хартиями, договорами с феодалами. Развитие местного управления при классическом капитализме (XIX – начало XX в.) началось под знаком отступления от провозглашенных демократических лозунгов свободы и равенства. Во-первых, при формировании муниципальных органов избирательный корпус был ограничен лишь имущей частью населения, владельцами недвижимости. Во-вторых, муниципальные органы ставились под правительственный надзор в целях подчинения местных и групповых интересов общегосударственным интересам. Централистские тенденции постепенно получали преобладающее влияние в муниципальной политике партий и правительств.

Вмешательство центра в местные дела усиливалось по мере того, как расширялись функции органов местного самоуправления в сфере просвещения, коммунального хозяйства и в других отраслях. В XX веке под давлением государства местное управление частично утрачивало черты действительно местного самоуправления, свободного от вмешательства бюрократического аппарата центральной власти. При фашистском режиме в Германии и Италии выборное местное управление, разделив судьбу других демократических институтов, вообще было ликвидировано. Общей тенденцией стало стремление центральной власти сокращать полномочия местного управления, усиливать его зависимость от бюрократического аппарата. Вместе с тем усиление требований демократизации местного управления, подчинения деятельности муниципальных органов интересам населения явилось обратной реакцией на чрезмерную роль централизованного бюрократического аппарата, ограничение прав и свобод граждан. Соотношение централизма и децентрализации в управлении на местах, степень демократизма в устройстве местных учреждений все в большей степени определялись способностью граждан принудить центральную власть к уступкам. Разгром фашизма, вызвавший огромный рост авторитета и влияния демократических сил, повлек за собой в ряде стран прогрессивные изменения в положении муниципальных органов. Так, некоторые демократические принципы местного самоуправления были закреплены в послевоенных конституциях Франции, Италии, Японии. В 70 – 80-х годах в ряде стран были предприняты реформы местного управления (Великобритания, Франция, ФРГ и др.). Они отразили общий курс на модернизацию государственного аппарата в целях приспособления к научно-технической революции. Эти реформы устрани ли, хотя и не полностью, архаизмы в организации местного управления. Вместе с тем они в целом укрепили позиции чиновничьего аппарата муниципальных органов, сократили функции выборных органов местного управления. Произошло сокращение ассигнований централь ной власти на нужды местных органов, связанные с содержанием различных социальных служб, снижение активности местных властей в сфере здравоохранения, жилищного хозяйства и т. п.

Эволюция местного управления, муниципальная политика государств находят отражение в теориях местного управления, получивших распространение в современном государствоведении. Выдвигаются различные теории, отражающие подчинение муниципалитетов государственной администрации, что означает отказ от идеи местного самоуправления. Для указанного направления весьма характерна концепция дуализма местного управления. Вторжение централь ной администрации в местную жизнь она объясняет тем, что ряд местных дел (например, просвещение, дорожное строительство) приобрел общегосударственное значение. Согласно этой теории, муниципалитет, осуществляя соответствующие управленческие функции, выход ит за рамки местных интересов и, следовательно, должен действовать как инструмент государственной администрации. Вместе с тем муниципалитеты сохраняют самостоятельность в чисто местных делах. Теория дуализма муниципального управления не раскрывает социальных причин, породивших наступление центральной власти на самостоятельность и права муниципалитетов. Так, причиной вмешательства центра в муниципальные дела объявляется необходимость обеспечит ь единообразные высокие стандарты в управлении отраслями, получившими общегосударственное значение. На деле контроль центральной власти над муниципалитетами прежде всего служит обеспечению ее интересов в области просвещения, коммунального хозяйства и в д ругих отраслях местной жизни. Лишен достаточных оснований и взгляд, согласно которому самостоятельность муниципалитетов ограничивается лишь в отраслях, имеющих общегосударственное значение, и сохраняется в чисто местных делах. В современных условиях не только контроль, но и прямое распорядительство центральных органов распространяется на всю сферу местного управления. Как отмечается некоторыми авторами, все большее число существенных решений принимается центром, который оставляет на долю местных представительных органов обязанность безоговорочно выполнять их. Это означает, что местные представительные органы превращаются в механизм выполнения директив центрального правительства, в придаток общегосударственной администрации.

Появились муниципальные концепции, связанные с теорией государства всеобщего благоденствия. Муниципалитеты объявляются инструментом социального обслуживания, обеспечивающим и охраняющим в равной мере интересы всех классов и слоев общества. Теория социального обслуживания трактует функции муниципалитетов как одно из проявлений сущности «государства всеобщего благоденствия». Однако государственная власть ведет линию на поддержание и развитие главным образом тех муниципальных служб, которы е отвечают интересам крупного предпринимателя. Усиливается противоречие между потребностями граждан в жилье, образовании, социальном обеспечении и стремлением власти лимитировать сферу муниципальной активности преимущественно тем, что выгодно частному пр едпринимательству. За счет расширения частного предпринимательства свертываются муниципальные социальные программы – жилищные, здравоохранения и другие. Соответственно сокращается материальная база социальных функций органов местного управления. Во многих странах имеет хождение концепция внеполити-ческого местного управления, которая провозглашает, что муниципалитеты должны стоять в стороне от политики, быть служебным аппаратом, специализированным на оказании обществу определенных услуг. Иногда концепция «муниципалитеты – вне политики» служит обоснованию запрещения забастовок муниципальных служащих. Доказывается необходимость насаждения в муниципалитетах форм и методов деятельности, присущих частным корпорациям. Поскольку муниципальные советники испытывают на себе определенное влияние избирателей, они объявляются плохими администраторами. Смысл призыва держать муниципалитеты вне политики состоит не в изоляции этих органов от политической жизни (это и невозможно), а в том, чтобы сделать местное управление послушным инструментом проведения правительственной политики.

§ 2. Основные черты административно-территориального устройства западноевропейских, североамериканских стран и Японии. Система органов управления на местах Административно-территориальное устройство указанных стран является важным элементом их государственной организации. Это устройство складывалось исторически под влиянием естественно-географических, социально-экономических и демографических факторов, по требностей государственного управления. Во Франции победа буржуазной революции привела к упразднению административно-территориальной системы периода абсолютизма. В 1800 году в стране было установлено новое административно-территориальное деление, которое в дальнейшем не претерпело коренных изм енений. В США, ФРГ, Италии важнейшие элементы существующей административно-территориальной системы возникли в XIX веке. Весьма своеобразно развивалось административно-территориальное устройство Англии. В этой стране буржуазия постепенно приспосаблива ла к своим нуждам систему административно-территориальных единиц, основы которой восходят ко времени феодализма. В Японии современное административно-территориальное деление окончательно сложилось вскоре после второй мировой войны. Для ряда государств характерна консервация некоторых устарелых административно-территориальных форм. Так, в качестве самостоятельных административно-территориальных единиц нередко сохраняются карликовые образования, утратившие реальную экономичес кую и демографическую основу. Нередки и несоответствия между статусом городских или сельских территорий, полученным в прошлом, и их современным социально-экономическим характером. Сохранение подобных архаизмов обычно диктуется социально-политическими инт ересами. Применяется, например, дробление тех территорий, где происходит активная политическая и экономическая борьба, где преобладают политически активные национальные меньшинства. Вместе с тем в развитии административно-территориального деления в совре менных условиях все большее значение начинает приобретать стремление государственной власти обеспечить простор для крупного производства, для государственного стимулирования деятельности частных корпорации путем создания региональных образований и объединения мелких административно-территориальных единиц. Реформы административно-территориального устройства были предприняты в основном в 70-х годах в Великобрита нии и ФРГ, а в конце 80-х годов – во Франции. Следует, однако, отметить, что они не устранили существенных различий в территории и численности населения административно-территориальных единиц, относящихся к одному и тому же виду. В унитарных государствах вопросы административно-территориального устройства относятся к ведению центральной власти, а в федеральных – США, ФРГ, Канаде, Австралии и др. – к компетенции субъектов федерации. В государственной организации стран административно-территориальное устройство играет двоякую роль. Во-первых, в соответствии с ним строится система местных органов общегосударственной администрации, представляющих правительство, различные министерства и департаменты. Во-вторых, административно-территориальное деление определяет систему выборных органов местного управления. Следует, однако, отметить, что в целом ряде стран некоторые звенья административно-территориальной организации вообще не имеют выборного управлени я (например, кантоны и округа во Франции, округа в ФРГ). Подавляющее большинство рассматриваемых государств имеет двух-трехзвенное административно-территориальное устройство со значительными различиями в характере и роли отдельных видов административно-территориальных единиц и соответствующих им органов управл ения на местах. По характеру взаимоотношений между органами местного управления различаются системы, построенные на принципе соподчинения вышестоящих и нижестоящих муниципальных органов (например, во Франции, Италии, ФРГ, Японии), и системы, в которых та кое соподчинение юридически отсутствует или носит весьма ограниченный характер (США, Великобритания). В США непосредственными административно-территориальными подразделениями всех штатов, кроме Коннектикута и Род-Айленда, являются графства. В стране имеется несколько более 3 тыс. графств, различных по размерам и численности населения. Свыше 60 % графст в имеет менее 25 тыс. жителей, между тем как 137 графств (4 %) насчитывают по 250 тыс. населения и более, причем в 19 из них проживает по 1 млн. и более человек. В 20 штатах графства подразделяются на низовые административно-территориальные единицы – тауншипы и приравненные к ним тауны. Таун шипы наиболее распространены на северо-востоке и севере страны. В них проживает свыше 22 % населения США. Более 100 тауншипов имеют свыше 50 тыс. жителей, между тем как примерно 15 тыс. этих единиц насчитывают по 5 и менее тыс. человек. В штатах Новой Анг лии имеется примерно 1400 таунов – компактных городских и сельских общин, главным образом мелких. Графства и тауншипы охватывают в основном сельские территории, хотя часть этих административно-территориальных единиц отнесена к городскому типу. Особый вид административно-территориальных единиц составляют городские поселения, имеющие статус муниципальных корпораций (сити, бороу, виллижис). В них проживает 2/3 населения страны, причем на 164 крупнейших города приходится 56 млн. жителей. Более половины муниципальных корпораций имеют менее 1 тыс. жителей. Большую роль в административно-территориальной организации США играют особые подразделения штатов – специальные округа. Они создаются для управления отраслями местной жизни, выделенными из компетенции муниципальных советов. Органы специальных округов – уп равления, комиссии – либо избираются населением, либо полностью или частично назначаются штатами, графствами. Многие из них выступают не в качестве местного самоуправления, а лишь как агенты штатов. В США насчитывается более 64 тыс. различных специальных округов (из них более 50 тыс. школьных). Специфической чертой муниципального управления в США является административная раздробленность огромных урбанизированных территорий – крупных городов с пригородными зонами или сросшихся городских поселений, именуемых метропо-литенскими ареалами. В США на такие ареалы приходится около 65 % населения страны. Как правило, на территории ареалов существует множество административно-территориальных единиц, большое количество муниципальных органов, действующих разрозненно. В ареале Нью-Йорка, например, функцион ирует 1400 различных муниципальных органов. Значительное распространение в метрополитенских ареалах получили разнообразные межмуниципальные организации с ограниченными координационными функциями (региональные советы, плановые комиссии и пр.). В Великобритании в соответствии с законом о местном управлении 1972 года (вступил в силу в 1974 году) территория Англии и Уэльса непосредственно подразделяется на 52 графства (44 в Англии и 8 в Уэльсе). Из них 6 графств в Англии, отличающиеся особенно вы сокой степенью урбанизации, имеют статус метрополитенских графств. На метрополитенское графство в среднем приходится около 2 млн. жителей, а на остальные – по 700 тыс. в Англии и по 340 тыс. в Уэльсе. Территория графств делится на округа, заменившие суще ствовавшие до 1974 года административно-территориальные единицы, – города с правами графств, прочие города, городские и сельские округа. Округ может охватывать как городские, так и сельские территории. Всего создано 36 округов в метрополитенских и 333 ок руга в прочих графствах, из них 37 в Уэльсе. Население округов составляет в среднем 335 тыс. в округах метрополитенских графств и около 100 тыс. в прочих округах. Ряд городов, преобразованных по закону 1972 года в округа, продолжают пользоваться почетным титулом города (сити или бороу), однако их правовой статус в целом аналогичен статусу остальных округов. По закону о местном управлении Шотландии (вступил в силу в 1975 году) территория Шотландии делится на 9 регионов с населением в среднем 575 тыс. жителей, а в последних создано 55 округов. В Северной Ирландии имеется 6 графств и 2 города с правами графств. Низовыми территориальными ячейками местного управления в Англии являются приходы, а в Уэльсе и в Шотландии – общины, создаваемые на сельских и некоторых городских территориях. Во всех административно-территориальных единицах, кроме мелких единиц и общин приходов, имеются выборные органы местного управления – советы. В малых приходах функции местного управления выполняют собрания избирателей, а в крупных приходах – избираемые с обраниями советы. По специальным округам строится управление государственными учреждениями здравоохранения и некоторыми другими отраслями. Специальные округа не получили в Великобритании столь широкого распространения, как в США.

Территория Большого Лондона с 1964 года подразделяется на 32 административных района. Особую административную единицу составляет исторический центр города – Сити с архаической системой самоуправления. В 1980 году правительство консерваторов провело закон о ликвидации советов Большого Лондона и 6 метрополитенских графств. Функции этих советов были переданы различным специальным органам, назначаемым из центра, и частично возложены на советы лондонских р айонов и округов в указанных графствах. Истинной причиной этой антидемократической меры было стремление правительства консерваторов ослабить позиции лейбористов, которые имели большинство в советах Большого Лондона и метрополитенских графств. Свое решени е правительство мотивировало ссылками на неэффективность управленческой деятельности ликвидированных органов, на необходимость сокращения расходов на управление. Территория Франции подразделяется на 95 департаментов, которые состоят из округов, последние делятся на кантоны. Департаменты охватывают низовые административно-территориальные единицы – городские и сельские коммуны (36,5 тыс.). Коммуны и департаменты р ассматриваются как территориальные коллективы, имеющие свои выборные органы – советы коммун и генеральные советы департаментов. Вместе с тем департаменты служат территориальной основой для управления на местах общегосударственными делами и центрами прави тельственного надзора за выборными муниципальными органами. В округах и кантонах выборные органы местного управления отсутствуют. Округа являются территориальными подразделениями департамента, в рамках которых осуществляется надзор за муниципалитетами. К антоны представляют территориальную основу для органов юстиции, полиции и для проведения выборов в генеральные советы департаментов. Париж имеет статус коммуны и одновременно департамента. Высшим звеном территориальной организации местного управления во Франции являются регионы, созданные в 1973 году. По Закону 1982 года о децентрализации регионы (их 26) подобно коммунам и департаментам стали обладать статусом «территориальный коллектив», означающим наличие выборного органа местного управления. Регионы являются базой планирования и проведения экономических и социальных мероприятий, значение которых выходит за ра мки отдельного департамента. Помимо указанных основных форм административно-территориальной организации, многочисленными актами об «административной реформе территориальных коллективов», принятыми в 1958–1967 гг., было предусмотрено создание специальных межкоммунальных образований: «синдикатов и секторов коммун», «городских дистриктов» или «расширенных городских коммун». Синдикаты представляют объединения ряда коммун для совместного осуществления тех или иных общественных работ. Секторы, которые могут быть образованы на срок до 5 лет в новых или реконструируемых городах, объединяют управление общественными службами коммун, входящих в их состав. Дистрикты и расширенные городские коммуны объединяют города с прилежащими территориями. В Италии, согласно Конституции 1947 года, высшим звеном административно-территориального деления являются 20 областей. Последние, кроме области Балле д’Аоста, разделены на 92 провинции, которые в свою очередь охватывают около 8 тыс. городских и сельских коммун. В областях, провинциях и коммунах органами местного управления являются областные, провинциальные и коммунальные советы. Специфической особенностью административно-территориального устройства Италии является предусмотренное Конституцией предоставление областям статуса автономных образований (с правом издания областных законов и рядом других полномочий). Из 20 областей 5 (Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто-Ад-жидже, Фриуле-Венеция-Джулия и Балле д’Аоста) имеют особый статус, их автономия является более широкой. Парламент Италии утверждает для этих областей специальный статут с помощью конституционного зак она, для других областей такой статут утверждается обычным законом. Система административно-территориальных единиц в ФРГ определяется конституциями земель. Территория земель подразделяется на 278 уездов, а в последние входит 14135 общин. В шести крупнейших землях из II созданы административные округа в качестве опорных б аз администрации земель. В 60 – 70-х 237 годах в землях были проведены реформы, направленные на резкое уменьшение числа общин, имеющих муниципальное управление. В земле Северной Рейн-Вестфалии, например, число таких общин сократилось с 2224 до 1276. Сокращается и число уездов. Эти реформы повле кли за собой существенное уменьшение количества выборных членов муниципальных органов, их отдаление от населения. В уездах и общинах имеются выборные органы местного управления – уездные и общинные советы. В общинах с населением менее 200 человек наряду с советами функционируют собрания избирателей. В округах выборные органы управления отсутствуют. В некоторых земля х муниципальные органы объединяются в союзы для совместного выполнения отдельных задач. В городах – землях Бремене и Гамбурге городские собрания являются органами власти этих земель и вместе с тем органами городского управления. В Японии, согласно закону 1947 года о местной автономии, образовано 47 префектур и приравненных к ним единиц (районы Токио, Киото и Осаки, район Хоккайдо). Население префектур составляет от 0,5 млн. до 12 млн. человек. Префектуры подразделяются на города (пункты с населением свыше 50 тыс. жителей), поселки и села. На 1 января 1981 г. статус города имели 650 поселений. Крупнейшие города с населением свыше 500 тыс. человек, хотя и входят в состав префектур, имеют особый правовой режим. Ранее существовавши е самостоятельные административные подразделения префектур – «ган» – с 1923 года сохраняются лишь в качестве избирательных округов и территориальной базы для филиалов некоторых отраслевых органов префектур. Органами местного управления в Японии являются префектуральные, городские, поселковые и сельские собрания, избираемые населением.

Кроме того, статус департаментов предоставлен некоторым заморским территориям (так называемые «заморские департаменты» – Гваделупа, Гвиана, Мартиника, Реюньон).

§ 3. Компетенция и финансовая база органов местного управления. Законодательство относит к ведению органов местного управления дела, связанные, главным образом, со сферой обслуживания и охраной порядка. С конца XIX века объем деятельности этих органов вырос в основном за счет расширения их функций в области просвещения, дорожного строительства и частично – жилищно-коммунального хозяйства. Содержание и пределы функций органов местного управления определяются прежде всего сочетанием интересов частного предпринимательства и центральной власти, что порождает дисбаланс центробежных и центростремительных тенденций в организации управления. След ствием указанных факторов являются слабость материально-финансовой базы местного управления, отсутствие у муниципальных органов права самостоятельно решать ряд существенных вопросов местной жизни. Полномочия органов местного управления обычно устанавливаются специальными законами о местном управлении и законами, регулирующими отдельные отрасли государственного управления (просвещение, здравоохранение и т. п.). В федеративных государствах определени е прав и обязанностей муниципалитетов относится к ведению законодательных органов субъектов федерации. В некоторых странах, например в Великобритании, Канаде, муниципальные органы могут обращаться в парламент с просьбами об издании законоположений (т ак называемых частных биллей), устанавливающих для них какие-либо дополнительные полномочия и льготы. В США часть городов и незначительное число графств имеют особые хартии самоуправления (home rule), которыми регулируются структура и компетенция их муни ципальных органов. Эти хартии нуждаются в утверждении законодательного органа штата или принимаются на основе разработанной штатом модели. В современных условиях распространенным явлением становится регулирование полномочий органов местного управления не парламентскими актами, а правительственными постановлениями, инструкциями министерств. Пределы полномочий местных органов в США, Англии и большинстве других рассматриваемых государств устанавливаются путем детального перечисления их прав, обязанностей и предметов ведения. В этих странах муниципалитеты могут совершать лишь такие действия, к оторые прямо предписаны законодательством. В противном случае акты местных властей признаются противоправными. В США этот принцип (ultra vires) нашел отражение в правиле, сформулированном в 1911 году судьей Д. Диллоном: «Любое справедливое, разумное, существенное сомнение в полномочиях муниципальных корпорации толкуется судами против них и спорное полномочие отрицается». В государствах, где компетенция муниципальных органов регулируется иными способами, она не менее ограничена. Например, в ФРГ формально признается право муниципалитетов осуществлять все действия, не запрещенные законом. На деле число запретов столь велико, что муниципальные органы часто лишены возможности проявлять инициативу во многих делах местного значения. Законодательство нередко подразделяет полномочия муниципальных органов на обязательные и необязательные. К первым относятся полномочия по вопросам, которым придается общегосударственное значение. Так, муниципалитеты обязаны поддерживать в порядке дороги, обеспечивать санитарное состояние населенных пунктов, противопожарную службу, содержать школы. Круг обязанностей муниципалитетов может быть расширен за счет полномочий, делегированных им вышестоящими властями. Возможность такого делегирования предусмотр ена, например, в США, Великобритании, ФРГ, Японии. Необязательными являются полномочия, реализуемые по собственному усмотрению муниципальных властей. Как правило, в их число входит осуществление различных видов обслуживания населения: создание муниципаль ных коммунально-бытовых предприятий, жилищное строительство, организация муниципального транспорта, газо– и электроснабжения, муниципальных больниц, библиотек, театров. Основными методами муниципальной деятельности являются регулирование, контроль и непосредственное управление муниципальным имуществом, предприятиями и учреждениями. Регулирующая и контрольная деятельность муниципальных властей в области местного хозяйств а и обслуживания населения в основном состоит в выдаче лицензий на право открытия и содержания магазинов, бытовых и зрелищных предприятий, торговлю спиртными напитками, занятия различными промыслами и т. п., в установлении правил торговли, застройки, благ оустройства, в планировке застройки населенных пунктов (выделение участков под жилищное, промышленное строительство, зеленых зон), в наблюдении за соблюдением природоохранительного законодательства.

В области охраны порядка к ведению муниципальных органов относится установление правил поведения в общественных местах, противопожарный и санитарный надзор. В ряде стран, например, в США, Канаде, Франции, муниципалитеты имеют собственную полицию. По вопр осам, не урегулированным вышестоящими властями, муниципалитеты могут издавать нормативные акты, как правило, подлежащие утверждению центральных органов или их агентств на местах. Многие из полномочий, отнесенных к сфере местного управления, принадлеж ат лишь крупным муниципалитетам – муниципалитетам провинций, больших городов и т. п. Компетенция муниципальных органов низовых звеньев (сельских общин, небольших городов) незначительна. Под непосредственным управлением муниципальных органов находятся составляющие муниципальную собственность предприятия, главным образом, в сфере коммунального хозяйства и бытового обслуживания и некоторая часть жилого фонда, а также школы, муниципальные б иблиотеки, парки, благотворительные учреждения. В ряде стран муниципалитеты ведают учреждениями здравоохранения, выплатой пособий по безработице и пенсий. В отдельных случаях муниципалитеты владеют промышленными предприятиями, в том числе и на паях с час тными компаниями (например, в ФРГ, Австрии). Многие из указанных видов муниципальной деятельности связаны с повседневными нуждами населения. Однако государством эти функции ограничиваются. В Великобритании, например, в 1934 году из ведения муниципалитетов была изъята выплата пособий по безработице, в 1940 году – назначение пенсий по возрасту, в 1948 году – управление больницами, газо– и электроснабжением; в 1965 году муниципалитетам, не владеющим муниципальным транспортом, было запрещено обзаводиться им. В 1974 году муниципалитеты полностью утрати ли остававшиеся в их ведении службы здравоохранения (поликлиники и др.), из их ведения было также изъято управление водоснабжением. В США только 2,1 % городов с населением свыше 5 тыс. человек располагают муниципальным транспортом, 6,4 % – ведают газоснабж ением, 19,1 % – снабжением электроэнергией, 76 % – владеют водопроводом, 60,5 % – канализационной системой. 454 города не осуществляют ни одного из перечисленных видов обслуживания. В Великобритании, в Скандинавских странах,

Австрии и некоторых других государствах муниципальное хозяйство более развито. Однако в той же Великобритании далеко не каждый муниципалитет владеет коммунальными службами. Во Франции владение городским транспортом, рынками, осветительной сетью является необязательным для муниципалитетов. В 1982 году законом о децентрализации в стране было осуществлено перераспределение управленческих функций и полномочий между центральными органами и территориальными коллективами в некоторых вопросах. Было несколько ра сширено участие региональных, департаментских и коммунальных органов в управлении экономическим развитием, здравоохранением, благоустройством, в охране окружающей среды, устранены наиболее жесткие формы централизованного контроля за деятельностью местных властей. Законодательство устанавливает довольно широкий круг полномочий региональных органов. К компетенции региональных советов относится региональное планирование, управление благоустройством, вопросы градостроительства, образования и профессионального обучени я, здравоохранения. В соответствующих масштабах в осуществлении этих функций участвуют также органы коммун и департаментов. Значительным своеобразием отличается компетенция областных советов в Италии. Эти советы обладают правом законодательствовать в вопросах, определяемых конституцией. К их числу относятся сельское хозяйство, использование природных ресурсов, общественные ра боты областного значения, дороги и транспорт, градостроительство, ярмарки и рынки, здравоохранение, работа социально-культурных учреждений, городская и сельская полиция, границы общин и др. Областные советы могут делегировать ряд своих управленческих пол номочий провинциям и общинам, а также оказывают финансовое содействие провинциальным и общинным советам в их осуществлении. Финансовая база органов управления складывается из их собственных доходов и дотаций из государственного бюджета. Главный источник собственных доходов муниципальных органов – налоги и сборы с населения. Они устанавливаются и взимаются муниципалитетами под контролем центральных органов. Основную долю платежей дает налог на недвижимое имущество (домовладения и хозяйст венные сооружения, земельные участки). Муниципалитеты устанавливают и другие местные налоги, например, школьный, косвенные налоги на товары широкого потребления, как исключение – подоходный налог. Доходы от муниципального хозяйства обычно составляют в бюджетах органов местного управления незначительную долю. Доходы органов местного управления, несмотря на рост местных налогов, недостаточны для покрытия муниципальных расходов, особенно на строительные работы. По этой причине муниципальные органы широко прибегают к займам у финансовых корпораций, выплачивая им в качестве процентов по займам значительную часть своих доходов. Широкое распространение получила практика выделения муниципалитетам правительственных субсидий. В различных странах они, как правило, составляют от 15 до 50–60 % доходов местных бюджетов. По словам одного из видных специалистов местного управления С. Хью мза, помощь центрального правительства, подобно некоторым лекарствам, не дает больному умереть, но вместе с тем не выводит его из состояния инвалидности. Она порождает зависимость муниципального управления от центрального правительства, причем не только в финансовых, но и в политических вопросах. Характерным примером может служить реформа муниципальных финансов, проведенная в 1970 году в ФРГ. Согласно установленному порядку, муниципалитеты передают федеральному правительству более 40 % поступлений от местного поимущественного и предпринимательског о налогов, получая взамен 14 % поступлений от федерального подоходного налога. Таким образом, стабилизация муниципальных финансов достигается путем усиления зависимости мест от финансовой поддержки федеральной власти.

§ 4. Порядок формирования, структура и организация работы органов местного управления Муниципальные выборы. Органы местного управления состоят из выборных муниципальных советов (или собраний) и исполнительного аппарата. Порядок выборов в муниципальные советы регулируется специальными избирательными законами. В федеративных государствах их издание, как правило, относится к ведению законодательных органов субъектов федерации.

В странах с давними демократическими традициями установлен принцип всеобщего избирательного права при выборах в муниципальные советы. Однако этот принцип нередко нарушается сохранением различных избирательных цензов (особенно ценза оседлости). Пассивны м избирательным правом обычно пользуются лица, достигшие 21–25 лет. Как правило, не допускается избрание в муниципальный совет его служащих, лиц, объявленных несостоятельными должниками. В составе муниципальных советов низок процент рабочих, женщ ин, молодежи. Так, в Великобритании доля квалифицированных рабочих в муниципальных советах в 2 раза меньше, а неквалифицированных – в 20 раз меньше, чем их удельный вес в составе взрослого населения; 54 % советников имеют возраст старше 55 лет, женщины со ставляют лишь 1/8 часть советников. Кандидат в советники должен прожить на территории муниципалитета не менее 12 месяцев до дня выборов или иметь на этой территории постоянную работу, либо быть владельцем или арендатором недвижимого имущества, находящего ся на территории муниципалитета. В больших масштабах наблюдается абсентеизм избирателей. Как правило в муниципальных выборах в таких, например, странах, как США, Англия, участвует от 25 до 60 % избирателей. Порядок выдвижения кандидатов, формирования избирательных округов и определения результатов голосования в различных странах и даже в пределах одной страны, например, в США, отличается большим разнообразием. Распространенным способом выдвижения кандидатов является представление петиции, подписанной определенным числом избирателей. В США обычным методом первичного отбора кандидатов той или иной партии служат местные первичные выборы (праймериз). Существует три вида избирательных округов по выборам в муниц ипальные советы: одномандатные, многомандатные и, наконец, территория муниципалитета может составлять один многомандатный избирательный округ. Наиболее распространены многомандатные избирательные округа. В Великобритании, например, члены советов графств избираются по одномандатным избирательным округам, а округов – по одномандатным или многомандатным избирательным округам. Кандидаты в муниципальные советы выступают на выборах как представители политических партой и других организаций или как независимые.

В США и в некоторых других странах выборы во многие муниципалитеты проводятся на непартийной основе: все кандидаты баллотируются как «независимые» и партийные фракции в муниципальных советах формально отсутствуют. Для определения итогов выборов использую тся различные варианты мажоритарной и пропорциональной систем, причем заметно стремление к мажоритарным системам. Во Франции в коммунах используются два порядка избрания членов муниципальных советов в зависимости от численности населения коммуны. В коммунах с населением менее 3500 жителей выборы проводятся по мажоритарной системе в два тура. В коммунах с численность ю населения 3500 и более жителей используется порядок, в котором сочетаются мажоритарная и пропорциональная системы. Если в первом туре голосования за список кандидатов подано абсолютное большинство голосов, он получает половину мест; вторая половина мес т распределяется пропорционально числу полученных голосов между всеми оставшимися списками, включая список большинства. Если в первом туре не получено абсолютное большинство голосов, проводится второй тур голосования. В период между двумя турами допускае тся объединение списков кандидатов. Список, получивший в этом случае большинство голосов избирателей (абсолютное или относительное), получает половину мест. Вторая половина мест распределяется между всеми списками, как и в предыдущем случае. Генеральные советы департаментов избираются по мажоритарной системе в два тура голосования в пределах своего избирательного округа – кантона. Региональные советы – избираются на основе всеобщего и прямого избирательного права по списку в один тур по системе пропорци онального представительства. Каждый департамент региона выступает в качестве самостоятельного избирательного округа, в котором выставляются списки кандидатов от разных партий. Каждый из этих списков получает представительство в региональном совете, если число поданных за список голосов избирателей превысит 5 % от общего числа голосующих. Следует отметить, что из принципа выборности муниципальных советов законодательство делает немало исключений, особенно в отношении формирования региональных органов. В США советы графств нередко составляются из представителей нижестоящих муниципальных вл астей.

Структура, компетенция и порядок деятельности муниципальных советов. Исполнительный аппарат. Муниципальные советы избираются на различные сроки. Так, в США период их полномочий 2, 3 или 4 года, в Великобритании – 4 года, причем в зависимости от вида сове та ежегодно переизбираются 1/3 советников или же раз в 4 года проводится переизбрание всего состава муниципалитета. Муниципальные советы Лондона избираются на 3 года. Во Франции советы коммун и генеральные советы департаментов избираются на б лет, причем через каждые 3 года переизбирается половина состава генерального совета. В Италии срок полномочий муниципальных советов – 5 лет, в ФРГ – 4 или 5 лет, собраний в Японии – 4 года. Для местного управления указанных стран в целом характерен небольшой численный состав муниципальных советов. Так, в США в эти советы избирается от 5 до 22 человек (в большинстве городов от 5 до 9) и как исключение – до 50 человек; в коммунах Франции – об ычно от 9 до 69 (в Париже – 163, Марселе -101, Лионе – 73), в Италии – от 15 до 80; в ФРГ – от 5 до 80 человек, в Великобритании – до 70–75, в Японии – от 12 до 100, а в муниципальные советы Токио и префектур – до 120 советников. Характерно, что в результате муниципальной реформы в Великобритании в 1972–1974 гг. число советников в графствах и округах уменьшилось примерно на 11,6 тыс., т. е. примерно на одну треть (в Англии и Уэльсе). Законодательство зачастую не устанавливает принципа сохранения заработной платы за членами муниципальных органов на время исполнения ими своих функций. Лица, избранные в состав муниципальных советов, ведут работу бесплатно (например, в ФРГ) или получают вознаграждение от муниципальных советов. Оплата муниципальных советников предусмотрена в Японии, США, Великобритании в виде ежегодных выплат определенной суммы или платы за посещение заседаний совета. Во Франции муниципальный совет может (но не обязан) у становить своим членам определенную плату. В большинстве рассматриваемых стран муниципальные советы юридически возглавляют муниципальный аппарат управления. К их ведению относится принятие местного бюджета, издание нормативных решений по вопросам, отнесенным к их компетенции и не урегулированным вышестоящими органами, установление местных налогов, разрешение вопросов о получении займов и их расходовании, об использовании муниципальной собственности, в большинстве стран – формирование руководящих исполнительных органов муниципалитета и контроль за ними, назначение местных референдумов и некоторые другие дела. Особое положение зан имают муниципальные советы в США, где широко используется принцип деконцентрации муниципальных функций. Управление муниципальными школами, больницами, библиотеками, санитарным делом, водоснабжением, парками, противопожарной службой во многих случаях изъя то там из ведения муниципальных советов и осуществляется по специальным округам. Выборные или назначаемые органы специальных округов: управления, комитеты и т. д. – тесно связаны с администрацией штатов, не подчинены муниципальным советам. Зачастую происходит присвоение функций муниципальных советов исполнительными органами. В некоторых странах (например, в ФРГ) советы правомочны делегировать свои полномочия исполнительным органам. Нередко функции муниципальных советов сводятся к механичес кому одобрению проектов, подготовленных чиновниками. Многие действительно важные решения вырабатываются и проводятся в жизнь даже без ведома муниципальных советников. Основной формой работы муниципальных советов являются заседания, проводимые в сессионном порядке. Во Франции и Японии муниципалитеты собираются на очередные сессии 4 раза в год, а генеральные советы французских департаментов – дважды в год. Во Франции се ссия муниципального совета коммуны, посвященная принятию бюджета, длится 6 недель, прочие – до 15 дней, в Японии продолжительность сессий – не более недели. В Италии муниципальные советы должны собираться не реже двух раз в год. В Великобритании муниципал ьные советы графств собираются на очередные заседания ежеквартально, а другие советы – ежемесячно. В США заседания советов созываются еженедельно, раз в две недели или ежемесячно. Инициатива созыва внеочередных заседаний муниципальных советов, как правило, принадлежит мэру, группе советников (1/5, 1/3 и более), а в странах, где надзор за муниципалитетами осуществляют агенты центрального правительства – префекты, губернаторы, и эти м чиновникам. Следует отметшъ, что активность рядовых членов муниципальных советов нередко ограничивается различными запретами. Так, в Японии советники не вправе вносить в совет проекты финансовых актов; проект решения может быть внесен советниками лишь, если он подписан не менее 1/8 членов совета. Заседания советов обычно носят открытый характер, но муниципалитет может принять решение о проведении закрытого заседания. Как общее правило, муниципальные советы образуют различные комиссии или комитеты – постоянные и временные. Так, в Великобритании 2/3 советов графств имеют до 9 комитетов и 1/3 – более девяти. В обязательном порядке образуются комитеты по вопросам образов ания, социальных дел и полиции. Однако в США муниципальные советы могут и не иметь комиссий. Функции комиссий носят главным образом подготовительно-совещательный характер, хотя в Англии, а также в США (при комиссионной форме организации исполнительного а ппарата) комиссии обладают и распорядительными правами. В Великобритании и некоторых других странах совет может объявить, что он заседает в качестве комиссии. В этом случае не применяется формальная процедура ведения заседания, удаляется публика. Таким о бразом создаются условия для обработкой советников при закрытых дверях с тем, чтобы добиться предварительного одобрения какого-либо спорного проекта. Видную роль в муниципальном управлении играет исполнительный аппарат. Он состоит из административных органов общей компетенции (коллегиальные исполнительные органы, мэры, управляющие) и органов отраслевой и специальной компетенции (департаменты, комитеты, бюро, инспектуры и т. п.). Административные органы общей компетенции занимают руководящее положение в отношении других звеньев исполнительного аппарата. Особенно большим влиянием в делах местного управления зачастую располагают мэры. Нередко они единолично решают вопросы найма и у вольнения муниципальных служащих, пользуются правом налагать вето на решения муниципальных советов, а также другими правами, которые фактически ставят их над муниципальными советами. В ряде стран, например, во Франции, ФРГ, Японии, мэры официально рассма триваются не только как высшие должностные лица органов местного управления, но и как представители центрального правительства, ответственные за исполнение порученных им государственных дел.

Структура исполнительного аппарата местного управления отмечена большим разнообразием. Сложность структуры муниципальной администрации в США является результатом различий в законодательстве штатов и известной самостоятельности муниципальных советов в решении вопросов устройства исполнительных органов. Характерной чертой организации аппарат а местного управления в США является принцип «сдержек и противовесов», укрепляющий влияние исполнительного аппарата. Так, ответственные муниципальные чиновники нередко избираются непосредственно населением, что обеспечивает им известную свободу рук в отн ошениях с муниципальными советами (например, в 3/4 городов с населением свыше 5 тыс. человек мэр избирается населением). Исполнительные органы общей компетенции имеются в США в городском управлении и в сельских общинах. В графствах подобные органы, как правило, отсутствуют. В городах США сложилось три основных типа устройства руководящих исполнительных органов. Во-первых, это так называемая система «мэр – совет», принятая в 3/5 городов с населением свыше 5 млн. человек, в том числе в крупнейших городах. Различаются муниципа литеты со «слабым» и «сильным» мэром. «Слабый» мэр избирается муниципальным советом. Он председательствует в муниципальном совете, осуществляет представительские и контрольные функции. Управление муниципальными делами совет обычно осуществляет через сист ему отраслевых комитетов, предложения которых принимаются без обсуждения. Система с «сильным» мэром более характерна для городского управления США, чем система со «слабым» мэром, типичная для прошлого века. «Сильный» мэр, как правило, избирается непосред ственно населением. Он единолично назначает и смещает ведущих муниципальных чиновников, ведает составлением и исполнением бюджета, имеет право налагать вето на акты муниципального совета, причем оно может быть преодолено лишь квалифицированным большинств ом голосов членов совета при повторном рассмотрении вопроса. В некоторых городах – Нью-Йорке, Филадельфии и др. – наряду с «сильным» мэром назначается в качестве главы администрации высокооплачиваемый управляющий менеджер. В более чем 44 % городов с населением свыше 25 тыс. человек принята система «совет – управляющий». При этой системе мэр, избираемый советом, не пользуется реальной властью. Его полномочия сводятся к председательствованию в совете, выполнению церемониальных функций. Полнота исполнительной власти сосредоточивается в руках управляющего, назначаемого специальной комиссией, которая для этой цели формируется советом. Управляющий обычно подбирается из числа лиц, имеющих соответствующую профессиональную подготовку. Он руководит всей муниципальной администрацией, назначает и смещает чиновников, дает совету рекомендации, как пр авило, получающие одобрение. Фактически совет лишен возможности направлять и контролировать действия управляющего, смещение которого обставлено значительными процедурными сложностями. В распространении системы «совет – управляющий» особенно сказывается с тремление к сильной исполнительной власти, через которую проще воздействовать на сферу местного управления. Следует отметить, что указанная система позаимствована рядом других государств (например, Швецией, Ирландией, ФРГ). Наименее распространенный тип городской администрации США – комиссионная форма управления: население избирает небольшой (обычно в составе 5 человек) «совет комиссионеров», каждый из которых возглавляет определенную отрасль местного управления. Разнобой в руководстве муниципальными делами при этой форме управления приводит к постепенному ее свертыванию: от нее отказался даже город Гальвестон, где она впервые была принята. Органами управления в графствах являются советы графств (советы попечителей, советы комиссионеров). Населением избираются также некоторые служащие графства – шериф, казначей и др. В тауншипах органами управления– являются советы, избираемые на собраниях жителей или по территориальным избирательным округам по обычной избирательной процедуре. В таунах в качестве органов управления действуют собрания всех взрослых жителей или представителей населения. Собрание избирает совет из 3–5 человек, действующий в к ачестве исполнительного органа. Выборными являются и некоторые служащие администрации тауна (клерк, казначей и др.). Значительным своеобразием отличается муниципальная организация Великобритании. Здесь муниципальные советы ежегодно избирают своих председателей, а в административных единицах, имеющих титул города, – мэров или лорд-мэров, председательствующих на заседаниях советов и осуществляющих представительские функции. Мэры и председатели не оказывают серьезного влияния на работу муниципального административного аппарата. Руководство отраслями муниципального управления сосредоточено в руках комитетов, образуемых советом. Совет делегирует комитетам многие свои полномочия, причем лишь важнейшие решения комитетов нуждаются в одобрении совета. Весьма распространены комитеты по вопросам политики и ресурсов, которые осуществляют координац ионные функции в отношении прочих комиссий. Постоянные комитеты, создание которых является обязанностью совета (статутарные), формируются из числа членов совета, каждый из которых может входить сразу в несколько комитетов. В составе прочих комитетов може т быть до 1/3 лиц, не являющихся советниками. Д. Харвей и К. Худ отмечают, что «местное управление в Англии при всех его недостатках – это система комитетов, благодаря которой значительное число выборных советников имеет возможность непосредственно участ вовать в местном управлении»^. Большую роль в работе муниципалитета играет клерк – назначенный советом чиновник. Он направляет повседневную деятельность комитетов и чиновничьего аппарата. Организация муниципальной администрации во Франции характеризуется отсутствием в коммунах коллегиальных исполнительных органов. Мэр и его заместители избираются муниципалитетным советом из числа советников сроком на 6 лет. Мэр возглавляет исполнительны й аппарат муниципалитета и, кроме того, является представителем общегосударственной администрации. К его ведению относится назначение и смещение муниципальных служащих, составление и исполнение местного бюджета, проведение решений муниципального совета, председа-тельствование на заседаниях совета. Как представитель правительства мэр осуществляет регистрацию актов гражданского состояния, отвечает за проведение в жизнь законов и других общегосударственных актов, за обеспечение безопасности и порядка в ком муне, ведает муниципальной полицией. Исполнение тех или иных своих функций мэр может поручать своим помощникам, которых у него может быть от одного до двенадцати.

Генеральный совет департамента избирает из своего состава бюро и председателя совета сроком на 3 года. Главой департаментской администрации и исполнительным органом генерального совета является председатель. Он ведает исполнением решений генерального совета, осуществляет управление департаментским имуществом, распоряжается доходами департамента, руководит департаментской полицией. В регионах исполнительными органами региональных советов являются председатели региональных советов. Специфической особенностью местного управления в Италии является наличие у муниципальных советов коллегиальных административных органов общей компетенции – исполнительных джунт. Джунты избираются советами коммун, провинций и областей из числа советников. Они являются руководящими звеньями местной администрации. О своей деятельности джунта обязана сообщать на каждом заседании совета. Председатель областной или провинциальной джуты председательствует в совете, обнародует его акты, руководит повседневной а дминистративной работой. Совет коммуны избирает синдика, осуществляющего исполнительные функции и председательствующего в совете и в джунте. Синдик является высшим должностным лицом коммуны, а также представляет общегосударственную администрацию. Для ФРГ, как и для США, характерно существование нескольких типов муниципальной администрации. Система «совет – сильный бургомистр», принятая в Рейланд-Пфальце, в основном сходна с соответствующей системой США, однако бургомистр здесь избирается не насел ением, а общинным советом. В Баварии и Баден-Вюртемберге совет избирает председателя, а бургомистр, располагающий значительными полномочиями, избирается населением. В Гамбурге, Бремене и, как правило, Гессене и Шлезвиг-Голыптейне советы избирают коллегиальные исполнительные органы – магистраты в составе 6-12 членов, включая бургомистра. Магистрат вправе отменять решения совета, а бургомистр – решения магистрата. Система «совет – управляющий» (общинный директор), особенно характерная для земель Нижняя Саксония и Северный Рейн-Вест фалия, повторяет в основных чертах соответствующую систему США. Управляющий назначается советом на срок от 8 до 12 лет. Он вправе приостанавливать решения совета. В уездах руководящими административными органами являются избираемые уездными советами управы в составе 5– 12 советников во главе со старостами. Кроме того, уездные советы иногда назначают управляющих, а в отдельных случаях управляющие избираются населением. В Японии муниципалитеты не имеют коллегиальных исполнительных органов общей компетенции. Глава местной администрации (в префектуре – губернатор, в общине – мэр) обладает значительной властью, ставящей его над муниципальным советом, и рассматривается как представитель правительства. Губернаторы и мэры, избираемые населением на четырехлетний срок, назначают и смещают руководящих чиновников муниципального аппарата, ведают составлением и исполнением бюджета, самостоятельно принимают решения по текущим вопросам управления, вправе налагать вето на решения собрания, для преодоления которого необходимо большинство в 2/3 голосов членов собрания. Глава местной администрации, если сочтет необходимым, вправе взять на себя функции собрания. В случае возникновения разногласий он может распустить собрание. Отстранить губернатора или мэра собрание может лишь большинством в 3/4 голосов. Споры между местными собраниями и их исполнительными органами могут разрешаться как в административном, так и судебном порядке. Для п остановки вопроса об отзыве губернатора или мэра избирателями требуется петиция, подписанная 1/3 избирателей. Наиболее стабильным и весьма существенным элементом местного управления является чиновничий аппарат – различные департаменты, бюро, комитеты и т. п. Ответственные чиновники местных органов назначаются и смещаются главой муниципальной администрации (мэром, управляющим, коллегиальным исполнительным органом) или советом. В ряде стран отдельные категории должностных лиц муниципалитетов избираются населением, что ставит их в независимое положение в отношениях с муниципальными советами. Эта система особенно р аспространена в США, где, например, в графствах путем выборов замещаются должности шерифа – руководителя местной полиции, коронера, выполняющего некоторые следственные функции, казначея и др. Казначей, клерк и некоторые другие чиновники городского управл ения в США избираются населением более чем в половине городов с населением свыше 5 тыс. человек.

В раде случаев установлен конкурсный порядок замещения должностей в муниципальном аппарате. В некоторых странах, например, во многих муниципалиггетах США, принята система, при которой партия, победившая на выборах, раздает муниципальные посты своим сторо нникам. Во многих странах широко распространены различные ассоциации служащих муниципальных органов. В современных условиях численность муниципальной бюрократии быстро возрастает, усиливаются ее позиции в механизме местного управления. Существующее в немногих странах (например, в 26 штатах США, в Японии) право отзыва выборных должностных лиц муниципалит етов избирателями в качестве средства влияния населения на местные дела применяется крайне редко.

§ 5. Отношения органов местного управления с центральной властью Общими юридическими принципами взаимоотношений муниципальных органов с центральной властью является законодательное регулирование организации и деятельности муниципалитетов в сочетании с судебным и административным контролем за законностью их действий. Однако централистские тенденции в государственной жизни обусловили сильную зависимость муниципалитетов от правительства и всего бюрократического аппарата исполнительной власти. Механизм правительственного надзора за муниципалитетами различен. В унитарных государствах (Великобритания, Франция, Италия, Япония) этот надзор осуществляется центральным правительством. Так, в Англии муниципальными органами ведает министерство охраны о кружающей среды, во Франции и Италии – министерство внутренних дел, в Японии – министерство по делам местного самоуправления. Определенные надзорные функции в отношении муниципалитетов выполняют и другие министерства и центральные ведомства, в первую очер едь министерства финансов. В федеративных государствах муниципалитетами ведают, как правило, правительства субъектов федерации. Так, в США контроль осуществляют по соответствующим отраслям департаменты и другие административные органы штатов, в ФРГ – пра вительственный аппарат земель. Вместе с тем федеральные правительства нередко в обход конституционных положений влияют на деятельность местных властей, пуская в ход различные программы финансовой помощи муниципалитетам, которую оказывают при условии выполнения правительственных требований. В ряде государств, например, в Италии, Японии, надзор за муниципальными органами в пределах крупных административно-территориальных единиц возлагается на специальных агентов центрального правительства, которые занимают ключевые позиции в местном управлен ии. Они наблюдают за всей деятельностью муниципальных органов, нередко подменяют их, могут применять к муниципалитетам карательные санкции, ведают вопросами местного управления, изъятыми из компетенции муниципальных органов. В некоторых странах, например, в скандинавских, в Великобритании и др., контроль за законностью финансовой и иной деятельности органов местного управления осуществляют специальные относительно независимые контролеры-обмудсманы, возбуждающие вопрос об отв етственности должностных лиц муниципалитетов за неправильное осуществление финансово-бюджетных и иных полномочий. Основными направлениями вмешательства правительства в дела муниципалитета являются: 1) прямое регулирование муниципальной деятельности; 2) контроль за работой муниципальных органов; 3) обеспечение финансовой зависимости муниципального управления от прави тельства. Административное регулирование деятельности муниципальных органов проявляется в двух формах. Во-первых, оно состоит в издании правительством и отдельными министерствами нормативных актов по вопросам организации и компетенции муниципалитетов. Таким образо м нарушается принцип подчинения муниципалитетов исключительно законодательной власти парламента. Для обхода этого принципа используются, в частности, институт делегированного законодательства. Нарушением указанного принципа является и практика издан ия правительственными органами таких инструкций по применению законодательства о муниципалитетах, которые далеко выходят за рамки законов, подвергают мелочной регламентации различные отрасли муниципального управления.

Другая форма административного регулирования заключается в том, что определенные акты и мероприятия муниципальных властей могут иметь место лишь с утверждения, одобрения либо предварительного разрешения правительственных органов или их полномочных агенто в на местах. К числу вопросов, по которым муниципалитеты не вправе принимать самостоятельные решения, относятся главным образом финансовые и общенормативные акты муниципалитетов, сделки с муниципальным имуществом, важнейшие организационные дела. Так, в В еликобритании утверждению министров подлежат акты муниципалитетов, содержащие общеобязательные предписания, акты о местных налогах и о получении займов, о застройке населенных пунктов. В Японии одобрению министерства по делам местного самоуправления совм естно с финансовыми органами подлежат муниципальные акты о местных налогах и по некоторым другим финансовым вопросам. Создание ряда административных органов и назначение на руководящие муниципальные должности в префектурах (например, в области образования, социального обеспечения) производится в Японии с одобрения или при прямом участии соответствующих министерств. Любые указания правительственных органов по вопросам, которые рассматриваются как делегированные муниципалитетам дела общегосударственного значения, являются для муниципальных властей обязательными. Однако вмешательство центра распространяется и на чисто местные дела. Одним из способов такого вмешательства служит дача муниципалитетам рекомендаций, которые обычно принимаются муниципальными властями без возражений. Правительства государств держат муниципальное управление под неослабным контролем. Формами контроля являются доклады муниципальных властей, ревизии отраслей муниципального управления, проводимые специальными инспекторами министерств и других администрати вных органов, представление муниципалитетами статистической информации. Зависимость муниципалитетов от правительственного аппарата обеспечивается и системой государственных дотаций выборному местному управлению, получившей развитие особенно с 30-х годов. В США эти дотации составляют примерно одну четверть муниципальных доходов, в Англии сумма дотаций превышает размеры поступлений от местных налогов. Подчинение муниципальных органов правительству и его агентам на местах обеспечивается угрозой применения против муниципальных советов, их членов и служащих административных санкций. Такими санкциями являются роспуск муниципалитетов, принудительная отстав ка муниципальных советников, передача тех или иных полномочий муниципалитета правительственным агентам, отстранение мэров и муниципальных служащих от должности, наложение на них различных взысканий, отмена актов муниципальных органов. Так, возможность ро спуска муниципальных советов предусмотрена в законодательстве Франции, Италии, Японии. В Великобритании и Японии центральное правительство, а в США – правительства штатов могут изъять из ведения муниципалитетов и поручить своим чиновникам руководство дел ами местного управления, с которыми муниципалитет, по мнению вышестоящих властей, не справляется. В ряде государств, в первую очередь в Великобритании, существенным дополнением к административному надзору служит судебный контроль за соответствием решений муниципальных властей актам центральных органов. Обычно он осуществляется различными судебными ин станциями, например, в Англии – мировыми судьями, судами графств, высоким судом, палатой лордов, причем муниципальные акты могут быть оспорены в судебном порядке не только по инициативе частных лиц, но и государственных органов. Судебные санкции против м униципалитетов включают отмену их решений, признание их ничтожными и другие меры принудительного свойства. Судебный прецедент по муниципальным делам в США, Великобритании, Канаде и некоторых других странах трактуется как один из главных источников муници пального права. Такое судебное регулирование в конечном счете существенно ограничивает сферу муниципальной активности. Наиболее жесткий административный надзор над местным управлением существует в тех странах, где муниципальными органами ведают правительственные агенты на местах – префекты, губернаторы. В Японии функции префектов были расширены в 1956 году поправками к за кону о местном самоуправлении 1947 года. В Италии институт префектов был сохранен вопреки конституции 1947 года, которая его не предусматривает. Во Франции до недавнего времени опорой центра в контроле за деятельностью коммунальных и департаментских органов являлся префект департамента, наделенный широкими полномочиями, в том числе правом отстранять мэров, отменять решения коммунальных и департаментских советов. Префект к тому же выполнял функции главы департаментской администрации, был исполнительным органом совета департамента. Законом 1982 года пост префекта, история кото рого восходит ко временам Наполеона, был упразднен и представителем центральной власти в департаменте стал комиссар республики, назначаемый советом министров. Комиссар республики представляет в департаменте правительство и министерства, надзирает за соб людением законов и общественного порядка. Наиболее важные решения коммунальных советов и генерального совета департамента направляются комиссару, который, обнаружив нарушения законов, предлагает совету устранить их. В случае несогласия совета комиссар пе редает такой акт на рассмотрение административного трибунала. В определенных случаях административный трибунал еще до вынесения решения может по просьбе комиссара отсрочить исполнение акта на 48 часов. При обнаружении нарушений в местном бюджете, напри мер, его несбалансированности, игнорировании расходов, которые по закону являются для местных властей обязательными, комиссар обращается в орган финансового контроля – региональную счетную палату. Если палата согласится с мнением комиссара, в бюджет вно сятся исправления. Контроль за расходами местных властей осуществляют также финансовые инспектора, назначаемые министерством финансов. В Италии муниципальные советы и джунты обязаны в 8-дневный срок представить свои решения префекту провинции, который может отменить их в течение 20 дней. Префект может поручать чиновникам выполнение части или всех полномочий муниципального совета, вправе распускать муниципальные советы, отстранять мэров. Если мэр уходит в отставку вследствие выражения ему советом вотума недоверия, префект вправе назначить комиссию, временно выполняющую функции мэра. Контроль над муниципальными органами в провинции префе кт осуществляет совместно с провинциальной административной комиссией, состоящей из чиновников, назначенных ценпральным правительством, провинциальных инспекторов и представителей совета провинции. В областях контроль за областными советами возложен на правительственных комиссаров. Принятые областным советом зако ны в пятидневный срок направляются правительственному комиссару на заключение. Правительство, получив заключение комиссара, сообщает об одобрении закона или отказе в одобрении. При отказе совет может повторно рассмотрел» вопрос. Если при повторном рассмо трении закон будет принят советом абсолютным большинством голосов, правительство может обратиться в конституционный суд, который разрешает вопрос о законности оспоренного акта областного совета. По представлению комиссара президент республики может р аспустить областной совет. В округах, на которые подразделяются земли в ФРГ, надзор за муниципальными органами осуществляют правительственные президиумы во главе с правительственным президентом, назначенным правительством земли и подчиненным министерству внутренних дел. Надзорные функции правительственного президента, хотя и не столь широкие, как функции французских префектов, обеспечивают окружной администрации руководящую роль в делах местного управления. Специфической особенностью замещения должности губернатора в Японии является выборность губернаторов. Губернатор избирается населением сроком на 4 года, причем он может и не быть членом муниципального совета префектуры. В обязанности губернатора входит в ыполнение функций управления, порученных ему центральным правительством, и надзор за всеми муниципальными органами в префектуре. Губернатор вправе отменять решения совета префектуры, назначать и смещать некоторых чиновников префектуральной администрации, налагать взыскания на мэров и сельских старост. Существенной гарантией повиновения выборных губернаторов центральному правительс тву является возможность их смещения распоряжением премьер-министра.

§ 6. Основные особенности местного управления в странах Азии и Африки Построение и деятельность органов местного управления в странах Азии и Африки, прошедших этап колониальной зависимости, отражает характерные черты развития национальной государственности в этих странах, специфику социально-политической и экономической жи зни каждой из них. В ряде стран Азии и Африки в доколониальный период существовала самобытная государственная организация – действовали собрания населения, старейшины и т. п. В странах, сохранявших институты родоплеменной организации, также действовали различные традиционны е виды местного негосударственного самоуправления. С установлением в этих странах колониальных режимов прежние местные власти были либо упразднены и заменены колониальной администрацией^, либо превращены в орудие господства колонизаторов. В последнем сл учае колонизаторы стремились искоренить формы местного самоуправления, имевшие массовую основу, укрепить позиции родоплеменной аристократии, из среды которой вербовались преданные колониальному режиму кадры местных администраторов. Подъем национально-освободительного движения в колониальных и полуколониальных странах вынуждал колониальные державы искать более гибкие средства поддержания и укрепления своего господства. В некоторых колониях была осуществлена формальная либерализация отдельных институтов колониального режима, в том числе и в местном управлении. В частности, в Бирме, Гане, ряде других колоний было допущено существование выборных муниципальных органов, сельского самоуправления. Современные формы местного управления начали складываться в странах, освободившихся от колониального гнета, с победой национально-освободительных движений. Организация местных учреждений представляет в этих странах важный элемент национального государств енного строительства. Например, в бывших африканских колониях Франции. Указанный метод, характерный для так называемой косвенной системы колониального управления, практиковался, в частности, в бывших африканских владениях Великобритании.

При всем многообразии систем местного управления в странах, освободившихся от колониальной зависимости, в их развитии, в положении и функциях местных учреждений имеются некоторые общие черты. Во-первых, как правило, в этих странах создаются системы местного управления, основанные на принципах выборности местных органов, сочетания местных представительных учреждений с традиционными формами непосредственной демократии и различными самодеятельны ми организациями населения. Во-вторых, в отношениях общегосударственных органов и органов местного управления проявляются сильные централист-ские начала, выражающиеся, главным образом, в руководстве и контроле центральной государственной администрации и ее агентов на местах за деят ельностью органов местного управления, в организации и подчиненности исполнительного аппарата муниципальных органов. Централизм в делах местного управления обусловлен в странах, о которых идет речь, целым рядом факторов, таких, как необходимость борьбы с сепаратистскими движениями, с трайболизмом, стремление к аккумуляции денежных и материальных ресурсов для выполнения государственных программ, наконец, недостаток подготовленных кадров для местной администрации. Однако соотношение централизма и децентра лизации в организации управления на местах не остается неизменным, оно связано с экономическим и политическим положением этих стран. В-третьих, для местного управления стран, освободившихся от колониальной зависимости, характерно заметное развитие функций, связанных с решением экономических и социальных задач, особенно в сфере просвещения, здравоохранения, коммунального хозяйства и благоустройства, общественных работ. Процесс становления местных институтов национальной государственности в странах, освободившихся от колониальной зависимости, еще далеко не завершен. В ряде стран, например в Индии, этот процесс протекает в рамках долгосрочных программ, разработанных веду щими политическими партиями, правительственными органами. При этом в одних случаях проводятся коренные реформы местных учреждений, в других новые учреждения сочетаются с различными архаическими формами (например, в странах Тропической Африки иногда в сис тему местных органов включаются вожди племен). В конечном счете складывание местного управления в освободившихся странах, как и всей национальной государственности, представляет собой арену острой борьбы, в ходе которой решается вопрос о направлениях дальнейшего развития этих стран. В указанных странах Азии и Африки имеются различные варианты организации местного управления. Так, в Индии согласно официальной программе конгрес-систского правительства развитие государственной организации на местах должно идти по пути усиления элементов децентрализации и выборных начал. Вопросы местного управления отнесены в Индии к компетенции штатов. Территория штатов подразделяется на округа, а последние, как правило, делятся на районы. Низовыми звеньями административно-территориальной системы являются города и сельские общины. Посл едние группируются в целях координации развития сельских территорий в блоки (в среднем по 17 блоков на округ). Органы местного управления действуют в округах, блоках, городах и сельских общинах. Орган сельского управления – панчаят – избирается, как прав ило, тайным голосованием сроком на 3 года. Органы местного управления блоков формируются из руководителей сельских панчаятов, входящих в блок, а округов – из глав органов управления блоков. В некоторых штатах органы управления блоков избираются путем пря мых выборов. Руководители органов управления сельских общин избираются либо самими панчаятами, либо населением, руководители органов управления блоков и округов – самими этими органами. В некоторых штатах председателями окружных органов управления являют ся по должности представители администрации штата – окружные комиссары. В городах действуют различные виды выборных органов во главе с мэрами, в крупных городах это генеральные советы, в прочих – муниципальные советы. Следует отметить, что определенная ч асть мест в органах управления блоков, городов и округов заполняется лицами, делегируемыми профсоюзными, кооперативными организациями, ассоциациями предпринимателей, назначенными в эти органы чиновниками государственной администрации, а также членами зак онодательных органов штата и федерации. Кроме того, резервируются места для представителей отсталых каст и племен. В некоторых штатах созданы объединения округов в качестве опорной базы администрации штата. Руководство делами, отнесенными к их ведению, органы местного самоуправления осуществляют через свои комиссии и чиновничий аппарат. Деятельность органов местного управления находится под контролем администрации штатов и ее агентов – окружных комиссаров. Комиссарам подчинен аппарат местного управления в округах, районах, блоках и городах. Они могут распускать органы местного управлени я, направляют и координируют составление и исполнение местных планов и бюджетов. В штатах, где есть так называемые «зарегистрированные племена», губернаторы могут образовывать на территории их расселения автономные округа и районы с окружными и районными органами управления, состоящими частью из избираемых, частью – из назначаемых чл енов. Губернаторам принадлежат широкие полномочия по опеке над этими органами, в том числе право утверждения и отмены их решений, временного прекращения их работы и их роспуска. Отмеченная централистская тенденция в организации местного управления стран Тропической Африки может быть прослежена на примере Сенегала. Территория страны разделена на 7 крупных районов. Губернаторы и другие чиновники районной администрации являются слу жащими центрального правительства. Губернатор возглавляет районную ассамблею, избираемую населением. Районы подразделяются на округа, а последние на аррондишменты. Окружные коменданты и начальники аррон-дишментов также являются назначаемыми правительстве нными чиновниками. Выборных муниципальных органов в округах и аррондишментах нет. Низовыми ячейками системы местного управления служат в Сенегале сельские общины, объединяющие группы деревень.

Контрольные вопросы к Главе XI

1 В чем состоят особенности местного управления и его органов, какую роль оно играет в механизме государства? 2. Расскажите об основных чертах административно-территориального устройства зарубежных стран, о системе органов местного управления США, Великобритании, Франции, ФРГ, Италии, Японии. 3. Каковы основные функции и полномочия органов местного управления, как финансируется их деятельность? 4. Охарактеризуйте порядок формирования структуры органов местного управления. 5. Как строятся отношения органов местного управления с центральной властью? 6. Раскройте основные особенности местного управления в странах, освободившихся от колониальной зависимости.

Глава XII КОНСТИТУЦИОННЫЙ ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ (НА ПРИМЕРЕ США)

В систему политико-правовых ценностей, выработанных в период двухвекового существования Соединенных Штатов Америки, входит значительное число принципов, лозунгов, правил, максим, заклинаний, заповедей и т. д. Одни из них играют чисто ритуальную роль, как, например, введенный конгрессом в 1956 г. национальный девиз США «За Бога, в которого мы верим», другие представляют собой конституционные принципы, как, например, «должная юридическая процедура». Разделение властей – известный с древнейших времен старей ший политический принцип, который непосредственно был заимствован у англичан в конце XVII столетия и с тех пор никогда не предавался забвению. «…Как в конституциях отдельных штатов, так и в „Статьях конфедерации“ и – позднее – в Конституции Соединенных Штатов был воплощен ряд великих принципов, цель которых заключалась в том, чтобы гарантировать значительную степень народного суверенитета и не допустить роста тирании… Разделение законодательной, исполнительной и судебной сфер государственного управл ения препятствует сосредоточению власти и тем самым не допускает роста тирании». С момента своего появления на американской почве разделение властей проделало длительный и сложный путь развития. Первоначально, в колониальный период, это был политический принцип, который фактически стал лозунгом в борьбе против британского колониально го гнета. После провозглашения независимости в 1776 г. разделение властей приобретает черты конституционного принципа, нашедшего свое практическое воплощение в основных законах 13 независимых штатов. Ко времени созыва в мае 1787 г. Филадельфийского конст итуционного конвента американцы не только были знакомы с теориями разделении властей, но и имели обширный опыт практического применения этих теорий, преломленных в американском политическом сознании. Учредители Конституции 1787 г. положили в основу организации, компетенции и взаимодействия высших органов государственной власти – конгресса, президента и Верховного суда – свой собственный, американский вариант разделения властей, который впоследствии с тал именоваться системой «сдержек и противовесов». При этом сразу же нужно подчеркнуть, что учредители американской конституции никогда не помышляли о создании трех абсолютно независимых друг от друга властей, т. е. о создании некоего троевластия, возможн ого только в теории, но практически неосуществимого. Практическое воплощение принципа разделения властей фактически никогда не совпадало полностью с той моделью, которая была зафиксирована в конституции. Организация, структура и взаимоотношения трех ветвей единой государственной власти, как и вся политикоправовая надстройка, всегда находились в прямой зависимости от реальных политико-экономических и социальных отношений, от состояния американского общества, от насущных потребностей правящей элиты. На разных этапах развития американского общества система «сдержек и противовесов» имела конкретные специфические черты. Менялась фактическая и законная компетенция конгресса, президента и Верховного суда, появлялись новые виды отношений между этими орган ами, в ряде случаев существенно изменялось само положение высших органов государственной власти в системе «сдержек и противовесов». Однако сам принцип разделения властей никогда не переставал действовать, несмотря на весьма существенные потрясения верхне го эшелона американской государственности. Даже вопиющий уотергейтский скандал не вышел за рамки традиционной семейной ссоры. В этой связи уместно привести суждение известного историка профессора Н. Н. Яковлева: «Ломка копий происходила только среди „сильных“ олигархической республики. Миллионы п ри сем присутствующих не могли оказать влияния на исход ристалища больше, чем зритель, сидящий перед телевизором, на развертывающееся перед ним действие… Произошло же очень простое с точки зрения американской политической теории – отсортировав фланги, система разделения властей была вновь поставлена на ровный киль. Отныне, если обстановка в мире не претерпит крутых изменений, потребующих чрезвычайных мер, американский государственный корабль будет бороздить воды, руководствуясь старой лоцией – суммой политических идей, восходящих к „отцам-основателям“ республики»^. Принцип разделения властей в своем практическом воплощении представляет собой структурно-функциональную определенность каждого из высших органов государственной власти, степень которой зависит как от его формально-юридического статуса, так и от фактическ ого размежевания функциональной и предметной компетенции. Иными словами, в целостной системе высших органов власти государства при режиме демократии каждый высший орган обладает определенной долей относительной самостоятельности по отношению друг к другу, а мера этой относительной самостоятельности есть мера демократизма всей политической системы в целом. Коротко говоря, разделение властей есть органическое выражение самой демократии. Они друг от друга не отделимы. Разделение властей полностью уничтожае тся только фашизмом, который представляет собой открыто террористический режим наиболее реакционных элементов. В предлагаемой читателю главе рассматривается не только зарождение и развитие теории разделения властей на Североамериканском континенте, но и ее практическая реализация. Главное внимание уделено современному механизму отношений взаимного влияния и контр оля в рамках системы «сдержек и противовесов» во всех основных сферах осуществления государственной власти в США, особенно взаимоотношениям исполнительной и законодательной ветвей власти, так как именно на них приходится наиболее важная часть государстве нной работы. Истоки современной политико-правовой идеологии США восходят к тем далеким временам, когда началась колонизация Северной Америки. Известно, что первые белые поселенцы появились на этом континенте в 1607 г., в 1619 г. была доставлена первая партия негров-р абов из Западной Африки. В 1620 г. к берегам нынешнего Массачусетса пристал знаменитый «Мэй-флауэр», на борту которого находилась группа английских кальвинистов-пилигримов (102 человека), бежавших из Англии от религиозных преследований. В дальнейшем шел процесс нарастания потока иммигрантов как из самой Англии, так и из других стран Европы. Бурные события того времени – Английская революция, 30-летн яя война и другие – немало способствовали этому великому исходу. Что касается самой Англии, то из нее направлялись в Новый свет два основных потока иммигрантов, разных по численности и по своей политико-религиозной ориентации. Это, во-первых, религиозные сектанты, которые изгонялись из страны за свои убеждения правительствами Стюартов. Религиозные сектанты придерживались демократических взглядов, поддерживали парламент и Республику Кромвеля. Они селились главным образом в колониях Новой Англии. Второй поток – это аристократы англикано-католических исповеданий, которы е оседали в южных колониях и составили основу класса пяантаторов-рабовладельцев. Они были настроены роялистски и реакционно, особенно после казни Карла 1. Эти группы со временем стали носителями противостоящих друг Другу тенденций как в экономике, так и в политико-правовой области. Система британского колониального убавления в своих основных чертах сложилась к концу XVII столетия. К этому времени существовало 13 колоний, которые по их правовому статусу можно подразделить на три группы. Род-Айленд и Коннектикут имели хартии самоупра вляющихся колоний, что определяло их особое положение. Они фактически представляли собой своеобразные республики, поскольку все органы управления на их территории избирались. Пенсильвания, Делавэр и Мэриленд принадлежали частным владельцам. Остальные вос емь – Массачусетс, Нью-Гемпшир, Нью-Йорк, Нью-Джерси, Вирджиния, Северная Каролина, Южная Каролина и Джорджия являлись владениями британской короны. В этих колониях управленческие функции осуществлялись губернаторами, а роль нормоуста-навливающих учрежден ий играли двухпалатные законодательные собрания. Эти органы нельзя, конечно, считать представительными учреждениями в собственном смысле слова хотя бы потому, что их решения могли быть отменены королем через Тайный совет. Тем не менее следует отметить, ч то в отличие от французских и испанских колоний в Америке, управлявшихся сугубо военно-бюрократическими методами, в британских колониях были введены основы представительной формы правления. Колониальные же хартии можно рассматривать как зародыши будущих писаных конституций. Американские колонисты привезли с собой английскую модель государства, сформировавшегося после «славной» революции 1688 г. Эти идеи определяли их отношение к своим собственным местным институтам управления. Однако английские идеи государства и права не т рансплантировались механически на американскую почву. В Новом свете складывались иные социально» экономические и политические условия. Главное состоит в том, что там никогда феодализм не существовал как общественно-эко» номическая формация. Само заселени е колоний осуществлялось прежде всего антифеодальными, буржуазными элементами, что определило специфически американский характер политико-правовой идеологии, особое отношение колонистов к государству и демократии. Политическое влияние плантаторов-рабовла дельцев закончилось вместе с их поражением в Гражданской войне. К началу американской революции колонии обладали значительным политическим опытом, выработали свои собственные политические ценности. Самое широкое распространение получили такие идеи, как вера в необходимость полного освобождения от британского колониал ьного гнета и создания собственной государственности. В этот же период формируются и декларируются такие элементы политической теории американской «модели демократии», как широкая выборность должностных лиц, «уважение к гражданским правам», веротерпи мость, индивидуализм, свобода частного предпринимательства, «равенство возможностей для всех свободных американцев». Теория разделения властей проникла в американские колонии вскоре после выхода в свет (1689 г.) «Двух трактатов о правительстве» Джона Локка. Восприимчивость американской буржуазии к идее разделения властей объясняется тем, что в британских колониях Северной Америки предреволюционного периода сложилась примерно такая же политическая ситуация, как в Англии конца XVII и во Франции середины ХУШ в. В предреволюционный период в сознании колонистов глубоко укрепилось недоверие к британскому государству, от которого они претерпели множество обид и несправедливостей. Британский король правил колониями (исключая Род-Айленд и Коннектикут) через своих аге нтов фактически бесконтрольно. Интересы самих колоний при этом не брались в расчет. Все делалось для блага метрополии, т. е. для английской буржуазии и аристократии. Колонисты не могли полагаться на доброжелательное отношение к ним британского парламента, который редко вступал в конфликт с короной в сфере управления заморскими владениями в Новом свете. Этим объясняется чисто американское недоверие к монархии, страх перед ней. Монархия отождествлялась с тиранией. Допускалась лишь ограниченная монархия, когда между правителями и управляемыми существуе т договор, согласно которому правители осуществляют властные полномочия лишь до тех пор, пока они соблюдают интересы народа. «Сама концепция свободы, – пишет бывший генеральный атторней США Эдвард Леви (министр юстиции США), – истолковывалась в смы сле права народа на коллективное противодействие своим правителям. Английская революция 1688 г. рассматривалась как результат нарушения королем договора. После 1688 г. палата общин как институциональное выражение интересов одной части нации могла огранич ивать прерогативы палаты лордов и, что значительно важнее, короля»^. Сложившаяся к этому времени политическая теория колоний поставила под сомнение не только методы управления Англией ее американскими владениями, но и самою британскую политическую систему. Созрело убеждение, что колонии под британским владением и сама Бри тания страдают от морального распада того рода, который поразил античные республики перед их падением. Эдвард Леви повторяет широко распространенное в американской литературе убеждение, что в рассматриваемый нами период – предреволюционные десятилетия ХУШ столетия – «возникло также типично амбивалентное кальвинистское представление о том, что колонисты избраны всевышним для неповторимого величия и что они должны бороться, чтобы достигнуть его». На этой мысли следует остановиться, так как она имеет прямое отношение ко всем последующим рассуждениям о судьбе теории разделения властей в США. В революционную эпоху и последующее столетие представление об избранности и исключительности Америки сочетал ось с убеждением в том, что она является «страной.

Надежды»; в современную эпоху это убеждение разделяют далеко не все. Теоретическое и практическое осмысление и конструирование системы разделения властей в Америке представляло собой противоречивый и неоднозначный процесс. Европейский государственный опыт и европейские теории использовались для создания такой модели разде ления властей, которая бы соответствовала представлениям об избранности и исключительности Америки. До бурных 70-х и 80-х годов ХУШ в. наиболее приемлемой для колоний оказалась теория Джона Локка, так как она соответствовала желанию американцев создать такую систему правления, при которой наиболее ненавистная им исполнительная власть, персонифицированн ая в британском короле и назначаемых им губернаторах, была бы лишена возможности перерастать в открытую тиранию. Согласно конструкции Д. Локка должны быть созданы три организационно обособленные власти: законодательная (предоставляемая парламенту) – прин имает законы; исполнительная (сосредоточенная в руках правительства) – претворяет законы в жизнь; и, наконец, союзная (федеральная) власть, которой предоставлены все внешнеполитические полномочия. Союзная власть должна осуществляться специально с оздаваемыми для этого органами. Что касается судебной власти, то она, по мысли Д. Локка, включается в состав исполнительной. Главное, что привлекало колонистов в локковской модели разделения властей, – это положение о неравноправности выделяемых им властей. Согласно Д. Локку, законодательная власть является верховной и повелевает всеми другими властями». Именно в законодательн ых собраниях американская политическая мысль видела в тот период гарантию от произвола исполнительной власти. Сама доктрина разделения властей рассматривалась как средство обуздания ненавистной исполнительной власти, ассоциировавшейся с британским ко ролем. Антибританская направленность этой доктрины предопределила слишком восторженное к ней отношение, поскольку она рассматривалась как панацея ото всех зол и как средство достижения самых сокровенных желаний. Таким образом, до 1776 г. разделение властей было лишь лозунгом, политической теорией. Положение резко меняется, когда бывшие колонии становятся самостоятельными государствами и приступают к своему собственному конституционному и государственному строительству. 10 мая 1776 г., за несколько недель д о провозглашения независимости. Второй континентальный конгресс посоветовал всем колониям сформировать новые правительства, «которые бы в наибольшей степени способствовали счастью и безопасности их учредителей». Практическое воплощение локковских идей о верховенстве законодательной власти привело к непредвиденным последствиям, которые вызвали значительные изменения в политическом сознании американцев – уже не колонистов, а граждан независимых государств, поднявш их знамя революционной войны против британских колонизаторов. Созданные в штатах легислатуры захватили в свои руки огромные полномочия, во многих случаях полностью подчинили себе не только исполнительную, но и законодательную власть. Современники отмечал и, что легислатуры штатов переходного периода конфисковывали собственность, чеканили монету, взимали налоги, выносили приговоры, беспрерывно изменяли и пересматривали свои собственные законы. Короче говоря, законодательные власти штатов в ряде случаев ве ли себя подобно коллективным тиранам, нарушая и попирая все запреты чистой теории разделения властей. Томас Джефферсон в своих «Заметках о штате Вирджиния» дает следующую язвительную характеристику легислатур переходного периода: «В результате все полномочия управления – законодательные, исполнительные и судебные – оказались у законодательного корпуса…. И мало пользы для нас в том, что они избраны нами самими. Выборный деспотизм – это отнюдь не та форма правления, за которую мы боролись…»». Горький опыт законодательных бесчинств привел к тому, что политическая мысль штатов разочаровалась в локковской модели разделения властей с ее чисто британской концепцией верховенства парламента, которая является одним из основных постулатов британского контитуционализма вплоть до настоящего времени. Более привлекательной для американцев оказалась схема разделения властей, предложенная Шарлем Монтескье. В основе ее также лежала модель британской государственной системы, но настолько идеализированная, что она практически утратила сходство с оригиналом. Теория разделения властей Ш. Монтескье опиралась на опыт борьбы европейской буржуазии против абсолютима и была приспособлена к социально-политическим условиям Старого света. Ш. Монтескье считал, что свобода, под которой он понимал право делать все то, чт о дозволено законами, может быть обеспечена только в том государстве, в котором существует разделение властей. Схема разделения властей, изложенная Ш. Монтескье в его знаменитом сочинении «О духе законов», существенно отличается от того, что опубликовал Д. Локк в год рождения французского мыслителя. Монтескье различает три власти – законодательную, исполнительную и судебную, каждая из которых соответственно вручается органу народного представительства – парламенту, королю и судам (у Локка нет независимой судебной власти, есть власть союзная). Предполагалось, что каждая из властей имеет конкретного носителя: испо лнительная принадлежит аристократии, зздсонодательная – третьему сословию. Далее, Ш. Монтескье не допускал верховенства в какой-либо из властей. Власти совершенно равноправны и уравновешивают друг друга, дабы предупредить возникновение деспотизма, защити ть свободу. Ш. Монтескье писал по поводу обеспечения свободы и предупреждения деспотизма: «Политическая свобода может быть обнаружена только там, где нет злоупотребления властью. Однако многолетний опыт показывает нам, что каждый человек, наделенный влас тью, склонен злоупотреблять ею и удерживать власть в своих руках до последней возможности… Для того чтобы предупредить подобное злоупотребление властью, необходимо, как это вытекает из самой природы вещей, чтобы одна власть сдерживала другую… Когда з аконодательная и исполнительная власти объединяются в одном и том же органе… не может быть свободы… С другой стороны, не может быть свободы, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной… И наступит конец всему, если одно и т о же лицо или орган, дворянский или народный по своему характеру, станет осуществлять все три власти»^. Для предупреждения тирании необходим динамичный механизм, препятствующий сосредоточению слишком большой власти в руках какого-либо лица или органа. Эта мысль Ш. Монтескье была повторена в знаменитых «Комментариях» (1765) Блэкстона: «При всех тиранических формах правления… право принятия и применения законов вручается одному и тому же лицу или одной и той же группе лиц; где бы ни объединялись вместе эти две власти, там не может быть свободы»». Опыт применения конституций независимыми штатами привел американскую политическую мысль к убеждению, что нужна сбалансированная система разделенных властей, чтобы исключить возможность возникновения тиранического правления. Совершенно естественно, что ра звитие идеи создания «более совершенного союза» не могло происходить вне американских представлений о разделении властей. К моменту созыва Филадельфийского конвента фактически завершился процесс перерастания теории разделения властей в конституционный пр инцип, который в конечном счете воплотился в чисто американской практической схеме «сдержек и противовесов». В период, непосредственно предшествующий созыву Филадельфийского конвенгта 1787 г., американское политическое сознание характеризуется такими чертами, которые наложили неизгладимый отпечаток на всю деятельность Конвента. Совершенно четко и определенно вы разилась неудовлетворенность как опытом государственного строительства в штатах, так и междуштатными конфедеративными отношениями. Поиски более совершенных и удобных для правящей элиты систем организации власти для отдельных штатов и для той единой респу блики, которая должна была их объединить, велись в направлении создания чисто американского, приспособленного к местным условиям варианта разделения властей. От собственно британской концепции верховенства законодательной власти американцы отказались пол ностью. В воздухе носилась идея о равномерном распределении всех полномочий государственной власти между «тремя ветвями правительства». Доминирующим настроением было обуздание узурпаторских амбиций законодательной ветви власти. Об этом писали и говорили наиболее выдающиеся политические мыслители Америки того времени – Д. Мэдисон, А. Гамильтон и др.

В результате «переходного периода» сложились два главных теоретических подхода к организации всей системы построения органов государственной власти. Во-первых, сувереном является народ, а не институты власти, обладающие лишь теми полномочиями, которые де легировал им народ. Во-вторых, ни один из институтов власти не может быть единственным выразителем общей воли народа. Выразителем такой воли они могут быть только все вместе и в равной степени. Все ветви власти, таким образом, выражают волю народа по его уполномочию, в соответствии с присущими им функциями и в пределах, установленных писаной конституцией. Для надежной охраны общества от опасности установления тирании власть должна была быть распределена между «ветвями правительства». Кроме того, предполагалось создание системы взаимозависимости, обеспечивающей взаимный контроль с целью предупреждения злоу потреблений. Горизонтальное распределение властных полномочий между ветвями национального правительства – законодательной, исполнительной и судебной – дополнялось вертикальным разделением власти, что предполагалось федеративной формой государственного устройства; в се, что не входило в сферу полномочий Союза, оставалось за штатами и народом. Анализ текста Конституции США и его многочисленных комментариев и толкований позволяет прийти к заключению, что в нем речь идет не о классическом разделении властей. Власть как таковая предполагается единой, разделяются, разграничиваются лишь властные по лномочия. Единство власти выводится из концепции единого суверенитета, который теоретически пребывает в народе. Американские государственные деятели, отцы-учредители конституции отнюдь не стремились к теоретически безупречной и логически последовательной конструкции разделения властей. Американский вариант системы разделения властей основан не столько на теоретиче ском наследии, сколько на опыте колониального периода и самостоятельного государственного строительства независимых штатов с 1776 по 1787 г. Концепция единства государственной власти нашла свое выражение в торжественной формуле преамбулы к конституции, в которой сформулированы цели принятия Основного закона: «Мы, Народ Соединенных Штатов, в целях образования более совершенного Союза, установления Правосудия, обеспечения внутреннего Спокойствия, укрепления совместной обороны, содействия всеобщему Благоденствию и дарования Благ Свободы нам самим и нашему Потомству торжественно принимаем и устанавливаем эту конституцию дл я Соединенных Штатов Америки». Любопытно отметить, что с точки зрения строго семантической конституция знает только две власти. Так, ст. П (разд. 1) устанавливает: «Исполнительная власть принадлежит президенту Соединенных Штатов Америки». В ст. Ш (разд. 1) говорится: «Судебная Власть Соединенных Штатов принадлежит одному Верховному суду и таким нижестоящим судам, которые конгресс может время от времени предписывать и устанавливать». В то же время ст.1 (разд. 1) гласит: «Все установленные здесь законодательные полномочия принадлежат конгрессу Соединенных Штатов, который состоит из сената и палаты представителей»^. Таким образом, в Основном законе речь идет только о двух властях: исполнительная вручается президенту, а судебная – Верховному суду и другим нижестоящим федеральным судам. Что же касается конгресса, то он строго по букве конституции является носителем зак онодательных полномочий, а не обладателем законодательной власти. Вряд ли можно считать формулу ст. 1 простой случайностью или редакционной погрешностью. С известной степенью вероятности можно утверждать, что в формуле этой статьи нашли свое выражение го сподствовавшие в то время настроения – боязнь возможной тирании законодательной ветви власти. Разграничение функциональной компетенции между тремя ветвями власти осуществлено в конституции в весьма общих чертах. Учредители конституции исходили из того, что сами понятия «исполнительная власть» и «судебная власть» предполагают соответствующие им фу нкциональные назначения – исполнение законов и осуществление правосудия. Что же касается предметов правового регулирования этих двух ветвей власти, то о них не сказано ни слова. Исключение конституция делает только для конгресса, которому вручаются законо дательные полномочия, но который формально не получил от Основного закона статуса носителя законодательной власти. Разд. 8 ст. 1 конституции содержит перечень предметов правового регулирования, относящихся к предметной компетенции конгресса как высшего органа государственной власти, наделенного законодательными полномочиями. Кроме того, в разд. 9 ст. 1 дается перечен ь особых изъятий из компетенции конгресса (запрещение приостановки действия Habeas Corpus в мирных условиях, запрещение принятия биллей об опале и законов, обладающих обратной силой, запрещение жалования дворянских титулов и некоторые др.). Ряд ограничен ий предметной компетенции конгресса содержит в себе Билль о правах, который явился существенным дополнением первоначального текста конституции. Так, поправка 1 гласит: «Конгресс не должен издавать никаких законов, касающихся установления какой-либо религии или свободного ее исповедания или ограничивающих свободу слова или печати, или право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями о возмещении вреда». Известные ограничения налагает на конгресс и знаменитая Х поправка: «Полномочия, не делегированные Соединенным Штатам настоящей конституцией, а также те, осуществление которых не запрещено ею Штатами, сохраняются соответственно за Штатами или народом». Если изначальная идея разделения властей, заимствованная у мыслителей прошлого, не нашла детального выражения в тексте конституции, то американская идея «сдержек и противовесов» разработана весьма основательно во всех ее проявлениях. Система «сдержек и противовесов», положенная в основу организации и функционирования центральных органов государственной власти США, покоится на следующих основополагающих началах. Во-первых, все три ветви власти имеют различные источники их формирования. Носитель законодательной власти – конгресс – состоит из двух палат, каждая из которых формируется особым образом. Палата представителей избирается народом, иными словами, избирател ьным корпусом. Сенат – легислатурами штатов. Носитель исполнительной власти – президент – избирается косвенным путем, коллегией выборщиков, которые в свою очередь избираются народом. Что касается носителя судебной власти – Верховного суда, то он формируе тся совместно президентом и сенатом.

Во-вторых, все органы государственной власти согласно конституции имеют различные сроки полномочий. Палата представителей избирается на два года. У сената нет установленного срока полномочий, так как его состав обновляется каждые два года на одну треть п утем перевыборов. Президент избирается сроком на четыре года, а члены Верховного суда занимают свои должности пожизненно. Установление конституцией различных источников формирования и сроков полномочий для носителей законодательной, исполнительной и судебной властей должно было, по мысли учредителей Основного закона, привести к двум важным результатам: обеспечить соответств ующие ветви власти определенной самостоятельностью по отношению друг к другу и предупредить одновременное обновление их состава, т. е. добиться устойчивости и преемственности в верхнем эшелоне американской федеральной государственной машины. В-третьих, авторы системы «сдержек и противовесов» ставили цель создать такой механизм, в рамках которого каждая из ветвей власти имела бы возможность нейтрализовать узурпаторские поползновения другой. В соответствии с этой идеей конгресс получил право о тклонять законопредложения президента (включая финансовые), которые он может вносить через свою креатуру в палатах. Сенат может отклонить любую кандидатуру, предложенную президентом для занятия высших федеральных должностей, поскольку в силу процедуры по лучения «совета и согласия» необходимо квалифицированное большинство в две трети голосов верхней палаты. Конгресс, наконец, может привлечь президента к ответственности в порядке импичмента и отстранить его от должности до истечения срока его полномочий. Важнейшим конституционным средством воздействия президента на конгресс является отлагательное вето. Если президент мотивированным посланием отказывает в утверждении законопроекта или резолюции, одобренных обеими палатами конгресса, то возражение главы го сударства может быть преодолено только в том случае, если такие билли или резолюции будут повторно одобрены квалифицированным большинством обеих палат (для утверждения биллей и резолюций в обычном порядке требуется простое большинство обеих палат). Носитель судебной власти – Верховный суд – формировался совместно президентом и конгрессом. Члены Верховного суда назначаются президентом «по совету и с согласия сената», т. е. с одобрения двух третей присутствующих сенаторов при наличии кворума. Формально Верховный суд учреждался как высшая апелляционная инстанция и как суд первой инстанции по определенной категории дел, перечень которых содержался в ст. Ш конституции. Фактически конституция содержала условия для наделения Верховного суда правом конституционного надзора, что позволяло ему ограничивать законодательную деятельность конгресса и нормоустанавливающую де ятельность президента. Досрочное отстранение судей Верховного суда от должности могло быть осуществлено в соответствии с процедурой импичмента. Следует принять во внимание то обстоятельство, что в системе «сдержек и противовесов» наиболее мощные средства противодействия были нацелены на законодательную ветвь власти. Это нашло свое выражение не только в том антиконгрессистском инструментарии, кот орый конституция предоставила в распоряжение президента и Верховного суда. В самом конгрессе верхняя палата – назначаемый легислатурами штатов сенат – была уравнена в правах с выборной палатой представителей, чтобы сдержать в случае необходимости ее ради кальные поползновения. Подобные предосторожности, как уже было сказано, объяснялись страхом учредителей конституции перед возможностью установления тиранической диктатуры народного собрания. Система «сдержек и противовесов» должна была не только предупредить узурпаторские тенденции одной из трех ветвей власти, но и обеспечить, стабильность государственно-правовых институтов и непрерывность функционирования самой государственной власти. Созданная Конституцией 1787 г. государственная система представляла собой конечный результат порою противоречивых политических и экономических тенденций, практического опыта и теорий. Даже спустя полтора с лишним столетия критически мыслящие американские ученые, политики, юристы не могут дать однозначного ответа на вопрос о системе «сдержек и противовесов»: «Что должно было в конце концов возникнуть из этих напряжений между свободой и властью, между обществом и его инструментами правления. В известном смысле – это политический стиль, способ решения и рассмотрения государственных дел, в котором будут превалировать определенного рода двойственности: прагматический идеализм, консервативный либерализм, упорядоченное насилие и умеренное возмущение». Сочетание в системе «сдержек и противовесов» таких противоречивых начал, как разделенность и единство, при котором формально независимые ветви власти являлись одновременно интегральными частями единого федерального правительства, поражали воображение не только современников конституции, но и отдаленных потомков ее учредителей. Так, член Верховного суда Д. Джексон писал: «…в то время как конституция распыляет власть для лучшего обеспечения свободы, она также предполагает такую практику, которая интегри рует разделенные власти в работоспособное правительство. Она предписывает учрежденным ею властям раздельность, но и взаимозависимость; автономию, но и взаимодействие»^. Значительный интерес с точки зрения обоснования системы «сдержек и противовесов» и ее последующей эволюции представляют взгляды А. Гамильтона на Верховный суд США и на всю американскую систему в целом. А. Гамильтон излагает эти взгляды в № 78 «Федералист а». Содержащаяся в конституции схема судебной власти обладает, как пишет А. Гамильтон, тремя основными особенностями, определяющими ее отношения с законодательной и исполнительной ветвями власти. Во-первых, установленный конституцией способ назначения федер альных судей предполагает участие в этой процедуре президента и сената. Во-вторых, судьи занимают свои должности фактически пожизненно, так как формула «пока ведут себя хорошо» означает возможность досрочного отстранения от должности только в соответстви и с процедурой импичмента, что весьма проблематично. Наконец, в качестве третьей особенности судебной власти А. Гамильтон называет разделение судебных полномочий между различными судами и установление взаимоотношений их друг с другом. А. Гамильтон считает, что требование хорошего поведения для определения срока пребывания судей в должности «является барьером против вторжений и притеснений со стороны представительного органа». Он пишет далее, что судебная власть по самой природе ее функций наименее опасна для политических прав, установленных конституцией Для обоснования своего тезиса А. Гамильтон приводит следующие аргументы: «Исполнительная власть не только распределяет почести, но и держит в своих руках меч общес тва; легислатура не только распоряжается казной, но и предписывает правила, регулирующие порядок осуществления каждым гражданином его обязанностей и прав. Судебная власть, напротив, не оказывает влияния ни на меч, ни на казну, не распоряжается ни силой, ни богатством общества; она вообще не предпринимает никаких активных и решительных действий… Она только осуществляет правосудие»^. Продолжая свои рассуждения о слабости судебной власти, А. Гамильтон выдвигает дополнительные аргументы: она не может успешно атаковать другие ветви власти, она с трудом может защитить себя от посягательств с их стороны, она не может угрожать «общей свобо де народа». В то же время судебная власть подвержена опасности со стороны исполнительной и законодательной властей, особенно в том случае, когда две последние объединятся. Наиболее надежной гарантией от подобного рода посягательств является, по мнению Дениса Шевчука, Заместителя генерального директора, Вице-президент «Кредитный брокер INTERFINANCE» (ИПОТЕКА, КРЕДИТОВАНИЕ БИЗНЕСА * ТЭО, БИЗНЕС-ПЛАНЫ), «непрерывность пребывания в должности», т. е. несменяемость судей. «Это качество может поэтому справедливо рассматриваться как неоценимый ингредиент в конструкции (судебной власти), а также в значительной степени как цитадель публичного право судия и публичной безопасности»^. А. Гамильтон глубоко убежден в том, что независимый суд необходим для той системы власти, которая установлена конституцией, поскольку только суд может признать недействительными акты законодательной власти, нарушающие введенные конституцией запреты (запр ещение биллей об опале, законов, имеющих обратную силу, и т. д.). Затем автор 78 номера «Федералиста» прямо формулирует идею общего конституционного надзора, осуществляемого судебной властью. Рассуждения А. Гамильтона о необходимости наделения Верховного суда полномочиями общего конституционного надзора сводятся к следующим основным положениям. Конгресс обладает полномочиями, делегированными ему народом, поэтому он должен действовать только в рамках Консттуции в строгом соответствии с ее духом и буквой. В то же время конгресс не может быть судьей своих собственных конституционных полномочий, границ, в пределах которых он может осуществлять федеральную законодательную влас ть. Сама конституция ничего об этом не говорит, но логически можно заключить, что именно суды должны быть посредником между народом и конгрессом. Если «ни один законодательный акт, противоречащий конституции, не может быть действительным», то кто же долж ен установить его недействительность? Только Верховный суд, отвечает А. Гамильтон, и именно на него должна быть возложена обязанность поддержания легислатуры в рамках установленных для нее полномочий. Конституция должна рассматриваться судами как Основной закон страны, поэтому суды следует наделить правом толкования законов, т. е. установления их подлинного смысла и соответствия конституции. Тот акт легислатуры, который противоречит Основному закону, п ризнается судами недейстаительным. «Констяпуция должна быть предпочитаема закону, намерения народа – намерениям его агентов». А. Гамильтон предупреждает читателя, что из его рассуждений ни в коем случае нельзя сделать заключения о превосходстве судебной власти над законодательной. Эти рассуждения «предполагают, что власть народа выше обеих названных властей». Далее он пишет: «Когда воля легислатуры, объявленная в ее статутах, приходит в противоречие с волей народа, объявленной в конституции, судьи должн ы руководствоваться последней, а не первыми. Они должны регулировать свои решения основными законами, а не теми, которые основными не являются»». Вне всякого сомнения аргументы А. Гамильтона были хорошо известны Джону Маршаллу, под председательством которого Верховный суд США в своем знаменитом решении Мэрбюри против Мэдисона (1803 г.) сформулировал положение о том, что «суд заседает для того, что бы применять предписания конституции так, как он их понимает, и может отменять акты конгресса, противоречащие верховному праву». Созданная на основе Конституции 1787 г. система организации верховной государственной власти, известная как система «сдержек и противовесов», отнюдь не являлась эпигонским претворением в жизнь старой теории разделения властей. Она представляла собой организационное выражение и конституционное закрепление интересов правящей элиты и реального политического опыта колониального и революционного периодов. Эта система ставила своей целью создание сильного национального правительства, способного обеспечить единство республики, гарантировать внешнюю безопасность и внутреннее спокойствие для последующего развития американского общест ва. В современных США (как почти во все периоды их истории) проблема разделения властей, иными словами, система «сдержек и противовесов», находится в центре внимания юристов, политологов, историков, социологов, публицистов. Сама по себе популярность этой про блемы, обращение к ней при всех кризисных ситуациях свидетельствуют о жизненности и значимости этого принципа. Известный американский ученый-административист Дж. Харт писал четыре десятилетия тому назад: «Если все дороги ведут в Рим, то все вопросы американского управления рано или поздно сводятся к разделению властей»^. Подобное положение вполне естественно, так как в США всегда, с теми либо иными деформациями, существовал и существует режим демократии, при котором всегда сохраняется определенная степень относительной самостоятельности высших органов государственной власти, теоретически являющихся носителями ра зделенных властей. Эти органы как составные элементы целостной общественной системы находятся в отношениях взаимозависимости, а присущая им структурно-функциональная автономия в определенной степени есть мера демократизма всей политической системы. Тольк о фашизм и иные авторитарные режимы полностью снимают вопрос о разделении властей. Система «сдержек и противовесов», заключенная в американской конституции, развивалась, приспосабливаясь к меняющимся социальным и политическим условиям, как и все американское право. Не следует забывать, что эта система была создана тогда, когда США были небольшим – 3 млн. населения – государством, освободившимся от колониальной зависимости. Сейчас же она действует в стране с 260 млн. населением. Американский историк Артур М. Шлезинджер в предисловии к своей нашумевшей книге «Имперское президентство» писал, что в американской политической истории вечной проблемой остается вопрос о том, «как правительство, основанное на разделении властей, можно б ыло заставить работать»^. А. Шлезинджер не без иронии замечает, что отцы-основатели, будучи добрыми нью-тонианцами, уповали на то, что задуманный ими механизм сдержек и противовесов будет работать в силу инерции. Однако история показала, что этот механиз м функционирует не благодаря действию сил инерции, а вследствие его изменчивости и приспособляемости. Он видоизменялся, по словам Вудро Вильсона, «под давлением жизни». Вся история эволюции системы сдержек и противовесов вращается вокруг конфронтации исполнительной и законодательной властей. Однако, несмотря на серьезные колебания, главной движущей силой почти всегда оставалась президентская власть. В конечном счете из всех внутрисистемных конфликтов, даже терпя порою поражения, она выходила всегда лучше вооруженной для дальнейших схваток. При этом не следует драматизировать конфронтаций Белого дома и Капитолия, так как эти конфронтации никогда не приводили ни к каким значительным социальным изменениям. Система разделения властей модифицировалась, интегрируя в себя последствия всех конфликтов. Можно согласиться со следующим высказыванием профессора Калифорнийского университета Дэвида Фронмайера: «Если доктрина разделе ния властей должна быть эффективно осуществлена, она должна рассматриваться не как техническое руководство для судебной тяжбы, а как цель для институционного действия». А это институционное действие имело одно главное направление – усиление исполнительн ой ветви власти. Система «сдержек и противовесов» не могла работать как коллегия абсолютно равноправных триумвиров, поскольку конфликты и неравенство были интегрированы в нее создателями с самого начала. Считалось, что сам принцип разделения властей предполагает определе нное состояние напряжения между ветвями власти для поддержания равновесия всей системы. Как сказал в одной из своих лекций А. Шлезинджер, сама доктрина разделения властей создает «постоянную партизанскую войну»» между исполнительной и законодательной ветвями власти». Но все это для преодоления » тиранических тенденций. Однако тот же А. Шлезинджер во время «уотергейтского кризиса» писал по-другому: «Метафора о правительстве как организме имела также свои трудности. Но опыт довольно быстро показал, что система „сдержек и противовесов“ вовсе не будет работать, если одна из трех ветвей не возьмет на себя инициативу, и что она будет работать лучше, подчиняясь сильному президентскому руководству. Такое руководство было необходимо для преодоления тенденции к инертности. Это позволило Американской р еспублике должным образом встретить великий кризис в ее истории. Это породило также постоянное напряжение между президентской властью и другими ветвями правительства. А в наше время это вызвало появление концепции о президентской власти настолько подозри тельной и авторитарной, что это предполагает коренную трансформацию традиционного государственного строя. В последние годы президентское первенство, столь неоценимое для поддержания политического порядка, превратилось в президентское верховенство. Консти туционное президентство… стало имперским президентством..»^. Известный американский историк Барбара Такмэн писала по этому поводу следующее: «Американская президентская власть стала гораздо большим риском, чем она того стоит. Пришло время серьезно подумать о замене ее правлением кабинета или какой-либо другой форм ой разделенной исполнительной власти… Единственный способ переделать президентство и сократить риск осуществления бесконтрольной и безответственной верховной власти мошенником, простаком или деспотом – это разделить власть и ответственность. Изменение конституции не находится вне пределов наших возможностей»^. Относительно пересмотра действующей конституции многие скептики высказывают суждение, что вряд ли в современных США можно найти людей, которые бы составили лучшую коллегию, чем Филадельфийский конвент. Говорят, что таких людей сейчас нет ни в конгрессе, ни в Верховном суде, ни в университетах. Американская политико-правовая теория безоговорочно признает, что современная фактически действующая система разделения властей далеко ушла от первоначальной модели последней четверти ХУШ в. Однако из этого вовсе не следует, что хрестоматийная конституци онная схема полностью утратила свое значение. При разрешении многочисленных противоречий и конфликтов, возникающих в рамках реального механизма «сдержек и противовесов», ученые и политические деятели всегда обращаются к авторитету конституции, доискиваяс ь скрытого смысла ее лапидарных положений. «Исследование нынешнего состояния конститу-ионных концепций в Соединенных Штатах есть нечто большее, чем академическое упражнение в ностальгии»(tm). Многие американские ученые и публицисты убеждены, что эта доктрина основана на идее о том, что правительственные институты обладают раздельными, отличающимися друг от друга функциями, организацией и полномочиями, но действуют они для достижения общих цел ей, закрепленных в преамбуле к конституции. Границы между сферами полномочий соответствующих ветвей власти весьма подвижны, изменчивы, относительны. Отсюда делается вывод о бессмысленности толкования разделения властей как совокупности герметически закры тых и изолированных друг от друга функциональных категорий правительства. Развитие системы «сдержек и противовесов», взаимоотношений составляющих ее институтов определяется социально-экономическими категориями, но свое внешнее выражение оно находит в борьбе двух основных тенденций. Исполнительная власть стремится к расширению своих полномочий, активизации политической инициативы и концентрации руководства. Законодательная власть проявляет тенденцию к сужению своих фактических полномочий, отказу от политической инициативы и распылению руководства, что находит свое выражение в независимости многочисленных постоянных комитетов и подкомитетов конгресса. Переливание полномочий из одного конституционного сосуда в другой, на практике из Капитолия в Белый дом, отнюдь не всегда было и является результатом узурпации. Чаще всего конгресс сам делегировал принадлежащие ему конституционные полномочия главе исполнительной ветви власти. В американской литературе и судебных решениях не раз выдвигались доктрины о том, что всякая делегация противоречит самой идее разделения властей. В подтверждение этих доктрин приводится сформулированное Джоном Локком правило: делегированная власть не мож ет быть делегирована. Поскольку же согласно официальной конституционной теории законодательные полномочия делегированы конгрессу народом, то конгресс не может уступить их никому. Но американская практика никогда не была связана теорией, мешающей этой пра ктике добиваться желаемого. Судебная политика в этом отношении фактически сводится к разрешению делегации в каждом конкретном случае. В своих решениях суды не столько заняты проблемой законности делегации законодательных полномочий, поскольку это предпол агается, сколько установлением объема полномочий и пределов их осуществления. Еще раз следует подчеркнуть, что огромная часть полномочий президента была предоставлена ему не конституцией, а законодательством конгресса, который далеко не всегда делал это под нажимом главы исполнительной ветви власти. «Полномочие конгресса, – ирониз ирует Д. Фронмайер, – подобно девственности, никогда само не теряется, редко забирается силой и почти всегда отдается добровольно»^. Прежде чем перейти к рассмотрению конкретного механизма взаимного воздействия исполнительной и законодательной властей друг на друга в рамках системы «сдержек и противовесов», необходимо определить в общих чертах роль судебной власти в деле фактического размежевания полномочий президента и конгресса. В американской правовой теории считается аксиоматическим положение о том, что конгресс и президент сами должны заботиться об обеспечении их конституционных, статутных и фактических прерогатив. Вмешательство судов в процесс размежевания полномочий двух других властей вызывается и объясняется главным образом обязанностью судов защищать права и интересы граждан, поскольку эти права и интересы могут быть затронуты в ходе демаркации названных полномочий. Верхов ный суд сам решает вопрос о том, стоит ли ему вмешиваться в спор о полномочиях законодательной и исполнительной ветвей власти. Законодательная и исполнительная ветви власти обладают значительным числом конституционных, статугарных и фактических полномочий во всех сферах осуществления государственной власти, в том числе в сфере законодательной и правоприменительной. По большей ча сти эти полномочия носят совместный характер. Те полномочия, которые можно назвать односторонними, т. е. присущими только одной ветви власти, не всегда таковыми являются в действительности, так как их осуществление в той или иной мере связано с функционир ованием другой власти. Так, скажем, президентское право вето по видимости является односторонним полномочием, но его применение невозможно без позитивной акции конгресса – нет билля, нет вето. Кроме того, президентскому вето противостоит опять-таки однос тороннее вето конгресса – законодательное вето, которое вызывается к жизни только соответствующей акцией исполнительной ветви власти. Даже такое одностороннее полномочие конгресса, как импичмент, органически связано с главой исполнительной власти и высши ми федеральными должностными лицами, назначаемыми «по совету и с согласия сената». Важнейшими односторонними полномочиями главы исполнительной ветви власти, применение которых не сопряжено с положительным участием конгресса, является право вето, привилегия исполнительной власти и право отстранения высших федеральных должностных лиц от должности. Право вето достаточно подробно регламентируется в разд. 7 ст. 1 Конституции. Основное содержание данного констетуционного положения сводится к следующему. Во-первых, объектом президентских возражений (термина «право вето» в разд. 7 нет) являются все билли, а также приказы, резолюции и решения, принимаемые совместно обеими палатам и конгресса, а не одной из них. Во-вторых, если билли и иные совместные документы принимаются простым большинством голосов присутствующих депутатов, составляющих кворум в каждой палате, то для преодоления президентских возражений требуется квалифицирован ное большинство в каждой из палат. Иными словами, процедура преодоления вето намного сложнее, чем обычная законодательная процедура одобрения биллей и иных совместных документов. В-третьих, президент может отклонить или одобрить весь билль или иной докум ент целиком, а не отдельные его положения или статьи.

В-четвертых, конституция представляет президенту десятидневный срок для рассмотрения билля или иного документа, в который не засчитываются воскресенья. Подписание президентом билля в течение этого срока означает одобрение билля и его вступление в силу (п ромульгация). Воздержание от подписи в течение названного срока, если он не прерван окончанием сессии конгресса или досрочным перерывом в его работе, также означает одобрение билля или совместного документа. В-пятых, в случае перерыва десятидневного срок а вышеуказанными обстоятельствами все билли и совместные документы, не подписанные президентом, считаются отклоненными, как если бы глава исполнительной ветви власти применил по отношению к ним свое право вето. К конституционной конструкции президентского права вето жизнь и судебная практика прибавили некоторые существенные черты, что придало этому полномочию тот облик, который ему присущ в настоящее время. Привилегия исполнительной власти приобрела особое значение в период «уотергейтского кризиса» и привлекла к себе внимание как ученых и публицистов, так и государственных деятелей и политиков. Однако до сих пор в американской литературе не существует сколько-нибудь общепринятого толкования этого понятия. Крупнейший авторитет в американском конституционном праве профессор Лоуренс Трай начинает соответствующий раздел своей монографии следующими словами: «Привилегия исполнительной власти не упоминается ни в конституции, ни в конституционных дебатах. Несмотря на этот факт, президенты часто прибегали к такой привилегии, когда по тем или иным причинам они хотели накинуть на себя тогу секретности»». Другой гарвардский профессор, крупнейший авторитет в области истории американского права, Рауль Бергер в своей обширнейшей монографии «Привилегия исполнительной власти: конституционный миф» пишет, что в отличие от большинства других мифов, происхождение которых затерялось во тьме веков, миф о «привилегии исполнительной власти» является продуктом XIX столетия. Представление о ней сложилось в результате прецедентов, созданных рядом президентов при соответствующих обстоятельствах. Сам термин «привилегия исполнительной власти», т. е. соединение двух английских слов «исполнительная власть» и «привилегия» (по-английски два слова, а не три), появился в одном из судебных решений в 1958 г. И действительно, до недавнего времени ни в солидных монографиях, ни в юридических и политических словарях этого термина не было. Тем не менее понятие «привилегия исполнительной власти» сейчас стало общепринятым и тесно связано с понятием «разделение властей». Самое общее определение «привилегии исполнительной власти» сводится к праву президента удерживать информацию, которая, по его мнению, является конфиденциальной, от конгресса и судебной ветви власти. Это право объясняется соображениями государственной без опасности. В него включается также право президента воздерживаться от предоставления двум другим ветвям власти информации, касающейся его частной жизни. «Привилегии исполнительной власти» противостоит также предполагаемое право законодательной и право су дебной власти получать все необходимые им сведения о деятельности исполнительной власти. На стыке этих двух открыто противостоящих друг другу претензий возникают острейшие конфликты, прямо затрагивающие весь механизм системы «сдержек и противовесов». В р ешении Верховного суда по делу «Соединенные Штаты против Никсона» (1974) было сказано: «Привилегия (исполнительной власти) является фундаментальной для деятельности правительства и своими корнями пронизывает всю систему разделения властей, предусмотренну ю конституцией»^. Конфликты по поводу привилегии исполнительной власти затрагивают не только самого президента, 535 законодателей в конгрессе и девять членов Верховного суда, а неизмеримо более широкий круг федеральных должностных лиц. Конституционная обязанность заботит ься о «должном исполнении законов» формально возложена на президента, но фактически этой деятельностью занимаются сотни федеральных бюро и агентств, которые в малой степени контролируются главой государства и членами его кабинета. Существует миф о том, пишет Филипп Курлянд, что законодательные функции осуществляются 100 сенаторами и 435 конгрессменами, должным образом для этого избираемыми.

«В действительности же существует полупостоянная бюрократия на Капитолийском холме, которая осуществляет большинство законодательных функций большинства законодателей». Привилегия исполнительной власти, как уже отмечалось, совершенно не институционализирована, неизвестна конституции, федеральному законодательству и судам. Тем не менее она практически применяется президентами для защиты независимости исполнительной власт и от посягательств законодателей и судей «ради интересов национальной безопасности». Эта привилегия до недавнего времени формулировалась и обосновывалась самими президентами. Сейчас – после «уотергейта» – положение изменилось, но единства взглядов ни отн осительно объема этой привилегии, ни относительно границ и способов ее применения не существует. Наиболее распространенным является мнение, согласно которому в состав привилегии исполнительной власти включаются два права президента. Во-первых, это право на конфиденциальность, в соответствии с которым он может отказать конгрессу, точнее его комитетам, в его требовании предоставить информацию и документацию, касающиеся самого процесса принятия решений исполнительной властью. В этом случае речь идет чаще всего об осуществлении президентом его полномочий верховного главнокомандующего вооруженными силам и и лидера внешней политики, так как именно в этих сферах конфиденциальность теснее всего связана с национальной безопасностью. Обычно имеются в виду приватные консультации и советы, которыми обеспечивает президента его штабной аппарат. Во-вторых, сотруд ников исполнительной власти, и прежде всего аппарат Белого дома, не могут обязать свидетельствовать перед комитетами конгресса о внутренних отношениях в ведомстве главы исполнительной ветви власти. Дело вице-президента Спиро Агню и уотергейтский скандал выдвинули на авансцену еще одну проблему – предоставлять суду такую информацию, считающуюся конфиденциальной с точки зрения Белого дома, которая, по мнению суда, является доказательством по рассматриваемому им делу. Обосновывая отказ президента предоставить расследователь-скому подкомитету сената магнитофонные записи, касающиеся «уотергейтского дела», представитель Белого дома заявил: «Президент будет осуществлять свою привилегию исполнительной власти, чтобы сохранить приватность консультаций президента с его советниками и сохранить независимость исполнительной ветви правительства от вторжения законодательной ветви»^. В своем письме от 6 июля 1973 г. президент подтвердил, что его отказ предоставить названную информацию основан на его конституционной обязанности сохранить в неприкосновенности полномочия и прерогативы исполнительной ветви власти. «Ни один президент, – п исал он, – не смог бы осуществлять свои функции, если бы приватные деловые бумаги, подготовленные его личным аппаратом, были предоставлены публичной критике. Формулирование здоровой государственной политики требует, чтобы президент и его личный штаб были способны общаться между собой в обстановке полного доверия и чтобы их предварительные суждения и откровенные комментарии относительно внутри– и внешнеполитических проблем и соответствующих лиц оставались конфиденциальными». Однако атака законодательной и судебной властей на привилегию исполнительной власти оказалась не только сильной, но и пользовалась поддержкой общественного мнения. Конгресс сформулировал положение о том, что он вправе получать от президента любую информацию, которую он считает необх одимой для эффективного осуществления законодательной деятельности. Конгресс не ставил под сомнение само существование привилегии исполнительной власти (в отличие от профессора Рауля Бергера он не считал ее мифом), но заявил, что обладает правом допуска ко всем документам, находящимся у ведомств исполнительной вл асти, если они имеют отношение к производимым расследованиям. Конгресс признал право Белого дома на конфиденциальность только в вопросах национальной безопасности, но не более. При этом было оговорено, что само понятие «национальная безопасность» должно быть истолковано в собственном смысле слова и ни при каких обстоятельствах не подлежит расширительной интерпретации. Позицию конгресса весьма определенно выразил сенатор Сэм Эрвин: «Я не думаю, что привилегия исполнительной власти может вообще прикрывать какую-либо политическую деятельность… Я также придерживаюсь позиции, что привилегия исполнительной власти не уполномочивает президента сохранять в секрете информацию, касающуюся преступного поведения его помощников или кого-либо еще»^. Аналогичные претензии были предъявлены президенту и федеральными судами. Их позиция сводилась к тому, что привилегия исполнительной власти не может помешать им получить любую информацию, которая может иметь отношение к делам, находящимся в их производств е. Как известно, в конечном счете президент вынужден был уступить и предоставить конгрессу и судам требуемую ими информацию, включая документы и магнитофонные пленки. 24 мая 1974 г. специальный прокурор по расследованию «уотергейтского дела» Леон Джаворски обратился непосредственно к Верховному суду с просьбой окончательно решить вопрос о том, имеет ли президент право удерживать от суда доказательства преступлений, со вершенных его помощниками^. Верховный суд принял дело к своему производству и, единогласно постановив, что президент такого права не имеет, обязал Р. Никсона передать суду дополнительно 64 магнитофонных пленки, опубликование которых привело к первой в ис тории США досрочной отставке главы исполнительной ветви власти. В своем знаменитом июльском решении 1974 г. Верховный суд постановил: «Мы пришли к заключению, что когда основание для подтверждения привилегии (исполнительной власти) в отношении затребован ных судом материалов, необходимых для рассмотрения уголовного дела, опирается только на общую заинтересованность в конфиденциальности, оно не может превалировать над фундаментальным требованием должной правовой процедуры в честном отправлении уголовного правосудия. Общее подтверждение привилегии должно отступить перед явной и конкретной потребностью в доказательстве при рассмотрении уголовного дела». В соответствии с этим постановлением Верховного суда федеральный судья Джон Сирика, рассматривавший угол овное дело уотергейтских «водопроводчиков», бьи уполномочен решить, какие материалы подпадают под действие привилегии исполнительной власти, а какие должны быть переданы специальному прокурору. Таким образом, привилегия исполнительной власти утратила тот абсолюпный характер, какой ей старались придать президенты^. Во время «уотергейтского кризиса» дискуссия вокруг привилегии исполнительной власти вышла за первоначально поставленные рамки. Вопрос был сформулирован значительно шире: обязан ли президент информировать обо всех своих решениях нацию и конгресс? Обязан л и он по требованию законодательной и судебной властей предоставлять необходимую им информацию обо всех аспектах деятельности исполнительной ветви власти, включая процедуру принятия решений? Либерально мыслящие ученые и публицисты ответили на этот вопрос положительно. Профессор Р. Бергер приходит к следующему выводу: «Тот, кто контролирует поток информации, управляет нашими судьбами. Одна война во Вьетнаме дала тому бесчисленные доказательства. Учредители конституции вовсе не считали, что народ и конгрес с должны получать лишь столько информации, сколько для них, по мнению президента, будет достаточно. Как партнер, старший партнер, в деле управления нашим государством конгресс имеет право на получение всей информации, относящейся к его деятельности»^. Следует, однако, заметить, что окончательно этот вопрос решен лишь доктриной, а не конгрессом и судами. С точки зрения строго конституционной в проблеме практического применения привилегии исполнительной власти остается еще много белых пятен, которые могут быть ликвидированы окончательно только конгрессом и судом. Право президента США отстранять высших федеральных должностных лиц от должности неоднократно являлось яблоком раздора между исполнительной и законодательной ветвями власти, так как конституция не содержит по этому предмету сколько-нибудь конкретных и не допускающих кривотолков постановлений. Право отстранения тесно связано с правом назначения. В конституции говорится о двух процедурах назначения федеральных должностных лиц. Высшие должностные лица, поименованные в конституции, и все те, которые могут быть учреждены конгрессом, назначаются совместно президентом и сенатом. Установленная конституцией процедура предусматривает две стадии: подбор кандидатуры президентом и предложение ее сенату и утверждение кандидатуры двумя третями голосов присутствующих и голосующих сенаторов – «по совету и с согласия сената». Низш ие должностные лица, учреждаемые актом конгресса, назначаются без участия сената единолично президентом, судами или главами департаментов. Относительно же процедуры и оснований досрочного отстранения от должности конституция содержит лишь одно положение (ст. П, разд. 4), согласно которому все гражданские должностные лица Соединенных Штатов могут быть привлечены к ответственности в порядке и мпичмента за совершение измены, взяточничества или другого тяжкого преступления или мисди-минора и в случае признания их виновными отстраняются от должности. Поскольку процедура импичмента применялась крайне редко и только в отношении президентов и федер альных судей, можно заключить, что конституция фактически оставила вопрос о досрочном отстранении от должности всех высших федеральных лиц открытым. Профессор Л. Трайб говорит об этом следующее: «Конституция нигде ясно не указывает, владеют ли конгресс и ли президент, или оба вместе правом отстранения от должности каких-либо других назначаемых должностных лиц, кроме федеральных судей и подчиненных наемных служащих»*. Процедура импичмента даже теоретически не могла считаться основным способом отстранения федеральных должностных лиц. Вряд ли кому-нибудь могло прийти в голову, что председатель федерального окружного суда может уволить нанятого им клерка только с согласия сената. Тем не менее понадобилось специальное решение Верховного суда, в котором он по лностью отверг предположение о том, что конституция ввела импичмент как единственный способ досрочного увольнения федеральных должностных лиц. Около 80 лет конгресс не мешал президенту досрочно отстранять чиновников исполнительной ветви власти от должности. Положение изменилось в 1867 г. с принятием Акта о сроках пребывания в должности, который запретил президенту увольнять членов кабинета, наз начаемых «по совету и с согласия сената», без согласия верхней палаты. Однако вмешательство конгресса в осуществление президентом права отстранения от должности продолжалось всего лишь 20 лет. В 1887 г. Акт 1867 г. был отменен, а по проошествии еще 40 лет Верховный суд США в решении по делу Майерс против Соединенных Штатов (1926) признал неконституционным Ак т 1867 г. и некоторые другие законы, касающиеся досрочного отстранения от должности. Верховный суд в решении 1935 г. сформулировал положение о том, что создаваемые конгрессом квазизаконодательные и квазисудебные агентства должны осуществлять свои права и обязанности независимо от контроля исполнительной власти, а досрочное отстранение до лжностных лиц этих агентств может быть осуществлено только по причинам, указанным в законе, их учредившем. Судебная практика по делам об отстранении от должности чиновников регулирующих агентств свидетельствует о том, что суды никогда не пытались принудить президента восстановить в должности уволенного им чиновника агентства. Речь всегда шла лишь о выплате не полученного чиновником жалованья. Теоретически суд может своим приказом предупредить увольнение или восстановить в должности уволенного, но он никогда этого не делал. Граница, разделяющая сферы полномочий трех властей, и прежде всего законодательной и исполнительной, никогда не остается спокойной. В период «уотергейтского кризиса» разгорались жестокие скандалы, но и они кончались ничем. Даже знаменитая «Ночная резня в субботу», учиненная Р. Никсоном 20 октября 1973 г., осталась без последствий. В настоящее время сложилась следующая ситуация в сфере осуществления права отстранения от должности. Считается, что президент может отстранять федеральных должностных лиц по собственному усмотрению только в тех случаях, если они заняты в исполнительных а гентствах, непосредственно подчиненных главе исполнительной ветви власти. Если же речь идет об агентствах, учрежденных конгрессом, но лишь формально входящих в федеральную администрацию и не являющихся в полном смысле слова исполнительными, то дискрецион ные полномочия президента могут быть ограничены. Иными словами, в этом случае требуется одобрение или согласие конгресса. В сущности можно говорить о том, что президент обладает дискреционными полномочиями увольнять тех федеральных должностных лиц высшего эшелона, которые являются политическими исполнителями и строго подчинены партийным интересам в своей деятельности. Они в широком смысле слова составляют «команду президента» и остаются в должности в течение срока его полномочий, е сли не будут уволены досрочно по усмотрению главы исполнительной ветви власти. С точки зрения американских политических стандартов президент Дж. Форд поступил вполне правомерно, отстранив Дж. Шлесинджера от должности министра обороны без предварительного уведомления. «Вашингтон пост» так комментировала это событие: «Шлесинджера вне запно сместил и поставил в неловкое положение президент, который не дал никакого публичного объяснения по этому поводу, кроме заявления о том, что после пребывания на посту в течение 15 месяцев и проведения „успешной внешней политики“ он хочет иметь в Пе нтагоне и ЦРУ „своих парней“. Не испытал никаких угрызений совести и президент Рональд Рейган, когда летом 1982 г. он заставил уйти в отставку государственного секретаря Александра Хейга, не поладившего с некоторыми друзьями президента. Когда Рейгана сп росили на пресс-конференции, почему он сделал это в разгар Средне-восточного кризиса, Р. Рейган ответил спокойно и туманно: „Если бы я думал, что в этом есть что-то такое, что касается благополучия американского народа и ему нужно об этом знать, тогда я был бы откровенен… и рассказал бы ему“. Назначение нового государственного секретаря Джорджа Шульца прошло в сенате вполне благополучно. Принцип противостояния законодательной и исполнительной властей, положенный в основу системы „сдержек и противовесов“, нашел свое выражение в известной симметрии полномочий, присущих противостоящим и одновременно сотрудничающим властям. Анализу законодательного вето следует предпослать следующую общетеоретическую посылку. С точки зрения формально-юридической глава исполнительной ветви власти во всех вопросах внутренней политики играет по отношению к конгрессу главным образом вспомогательную роль. Американская доктрина сводит роль президента во внутренних делах к трем основным позициям, выводимым из разд. 3 ст. П конституции: информирование конгресса о состоянии Союза, рекомендация конгрессу таких законодательных мер, которые он сочтет необходимыми и целесообразными, и забота о том, чтобы законы должным образом применялись. Законодательное вето впервые появилось в политической практике США в 1932 г., когда был принят закон об ассигнованиях на нужды законодательных органов, который уполномочивал президента Г. Гувера осуществлять реорганизацию органов исполнительной власти. В этот закон было включено положение о том, что любая палата конгресса в течение 60 календарных дней может признать недействительным любой указ президента, принятый во исполнение полномочий, делегированных ему вышеуказанным законом. С тех пор законодательное вето получило право на существование. Оно представляет собой запрет, налагаемый конгрессом в целом, одной из его палат или соответствующим постоянным комитетом на нормативные акты, принимаемые президентом по делегации конгресса. Уполномочие на осуществление законодательного вето с указанием сроков и субъектов, на это уполномочиваемых, содержится каждый раз в соответствующем акте конгресса. Сам акт применения законодательного вето осуществляется принятием совместной или простой резолюции^. В отличие от биллей и совместных резолюций, которые вступают в силу только с санкции президента и соответственно могут быть им отвергнуты, совпадающие и простые резолюции не нуждаются в конфирмации главы исполнительной ветви власти. Этим объясняется особ ая сила и эффективность законодательного вето, поскольку оно является фактически абсолютным, резолютивным, а не отлагательным, суспенсивным, как конституционное вето президента. Дело дошло до того, что в июне 1978 г. президент Дж. Картер обратился к конгрессу с посланием, посвященным специально законодательному вето и практике его применения. Президент выразил недовольство по поводу активизации использования Капитолием законодат ельного вето, которое, по словам Картера, способно принести „не столько пользу, сколько вред“. В послании президента Дж. Картера и в американской периодической печати приводятся весьма убедительные данные о том, что законодательное вето становится все более грозным оружием в руках законодателей и весьма досаждает исполнительной власти. Достаточно сказать, что в настоящее время насчитывается уже несколько сот статутов, предусматривающих применение права законодательного вето. Около 200 законов предусматривало возможность применения однопалатного вето. Активизация применения конгрессом законодательного вето явилась реакцией на те скандальные злоупотребления, которые были совершены федеральной администрацией в 70-е годы. В числе этих злоупотреблений – грязная война во Вьетнаме, тайные бомбардировки Камб оджи, „уотергейтские“ мошенничества, участие ЦРУ в совершении государственного переворота в Чили, незаконные поставки оружия, грубые нарушения гражданских прав разведывательными и иными органами и многое другое. Так, в 1973 г. была принята резолюция о военных полномочиях, которая предоставила конгрессу право налагать законодательное вето на решения президента о посылке вооруженных сил в районы боевых действий, если конгресс не принял декларацию об объявлении вой ны. Это положение о введении законодательного вето, по словам сенатора Э. Кеннеди, явилось существенной мерой для восстановления конституционной ответственности конгресса „объявлять войну“ и „набирать и содержать армию“. Фактически институционализированная в систему „сдержек и противовесов“ практика законодательного вето была неожиданно торпедирована Верховным судом США в июне 1983 г. В своем решении, принятом большинством (семь против одного), суд признал неконституцион ным положения о законодательном вето 60 федеральных законов. Председатель суда У. Бергер от имени большинства заявил, что решение обусловлено необходимостью „поддержать систему разделения властей и предупредить эррозию тщательно определенных границ полно мочий соответствующих властей“. Это решение Верховного суда вызвало резкое недовольство большинства членов палаты представителей и сенаторов.

В арсенале средств, применяемых конгрессом для контроля за деятельностью аппарата исполнительной власти в рамках системы «сдержек и противовесов», особое место занимают его рассле-довательские полномочия. Эти полномочия относятся к числу подразумеваемых и не могут быть выведены из какого-либо конкретного положения конституции. Хотя конституция и отцы-основатели нигде не упоминают о расследовательских полномочиях законодательной власти, фактически этим правом в той либо иной мере располагали еще колониальные законодательные собрания. Оно было заимствовано из парламентской практики Британии. В американской литературе в настоящее время почти не ставится под сомнение тот факт, что «конституция предоставляет конгрессу подразумеваемое полномочие проверять деятельность исполнительной ветви власти»^. Обратная сторона этого полномочия конгресса – о бязанность исполнительной власти предоставлять законодателям требуемую ими информацию – ожесточенно отрицалась администрацией Р. Никсона в период «уотергейтского кризиса». Позиция Белого дома сводилась к тому, что привилегия исполнительной власти позволя ет президенту и его агентам удержать любую информацию, хотя сама привилегия исполнительной власти имеет такую же базу в писаной конституции, что и расследовательские полномочия конгресса. Когда генеральный атторней Ричард Кляйндинст был вызван в апреле 1 973 г. на совместное заседание трех подкомитетов сенатского комитета по правительственным операциям и юридического комитета, то он заявил, что «доктрина разделения властей предоставляет президенту конституционное право по своему усмотрению удерживать опр еделенные документы и информацию, находящуюся в его владении или во владении исполнительной ветви власти, от насильственных процессов законодательной либо судебной ветви правительства, если он полагает, что раскрытие повредит должному осуществлению его к онституционных функций»^. Сейчас, конечно, политический климат другой, нет уотергейтского ожесточения в отношениях всех трех властей, но, как говорят англичане, «под пеплом всегда есть огонь». Расследовательские полномочия к настоящему времени признаны конституционными в ряде решений Верховного суда. Так, в решениях по делам Соединенные Штаты против Рамли (1953) и Уоткинс против Соединенных Штатов (1957) было записано, что «важной обязанностью представительного органа является усердное наблюдение за всеми делами правительства». Суд отметил, что «право конгресса на проведение расследований… охватывает проверку департаментов Федерального правительства с целью выявления коррупции, неэффективн ости и расточительства». В этих решениях развивалась идея о том, что без расследовательских полномочий конгресс не сможет должным образом осуществлять свои конституционные права и обязанности. Без получения необходимой информации, отмечали судьи, нельзя принимать законы, отменять законы, ассигновать деньги, утверждать президентские назначения, ратифицировать договоры и т. д. «Если конгресс не будет расследовать деятельность исполнительной ветви власти, – заключает Дж. Гамильтон, – он не сможет информирова ть народ о состоянии дел в его правительстве. Короче, лишить конгресс права расследовать – это значит кастрировать его»^. Значительными являются систематические расследования, осуществляемые комитетами и подкомитетами конгресса. Достаточно вспомнить весьма эффективную деятельность сенатского Особого комитета по расследованию президентских избирательных кампаний, возглавляем ого сенатором Сэмом Эрвином, который расследовал «уотергейтский скандал». Широкую известность получила деятельность юридического комитета палаты представителей, которая завершилась принятием статей импичмента, т. е. обвинением президента Р. Никсона в сове ршении преступлений и правонарушений. В 1975–1976 гг. особые комитеты палаты представителей и сената расследовали деятельность Федерального бюро расследований, Центрального разведывательного управления, Управления военной разведки, Агеетстаа национальн ой безопасности. Эти расследования завершились скандальными разоблачениями – подготовка заговоров с целью убийства лидеров иностранных государств, запугивание американских граждан, а также совершение иных правонарушений и преступлений. Для оценки подлинного значения расследовательских полномочий конгресса, практики их осуществления и конечных результатов необходимо принять во внимание ряд весьма существенных обстоятельств. Во-первых, человеческие ресурсы, которыми располагает конгресс при проведении расследований, весьма ограничены. Они состоят из 535 членов обеих палат конгресса, 1600 технических помощников и экспертов, обслуживающих конгрессменов, и небольшого штата ведо мства генерального контролера. Им противостоит громадный федеральный бюрократический аппарат, в состав которого входит более 5 млн. гражданских и военных служащих. Эти люди заняты в огромном количестве федеральных исполнительных агентств и иных бюрократи ческих ведомств, нередко делающих свою работу независимо как от конгресса, так и от президента. Во-вторых, любое расследование каких-либо подразделений исполнительной ветви власти, предпринимаемое комитетами конгресса, означает прежде всего получение соответствующей информации о деятельности подлежащих расследованию ведомств. Получение же такой инф ормации сопряжено с большими трудностями. Для того чтобы уклониться от предоставления информации комитетам конгресса, федеральная бюрократия прибегает к различным приемам. «Хитроумный бюрократ знает множество путей, чтобы уклониться от раскрытия фактов»^. Великолепно действует обыкновенная хрест оматийная волокита. Часто федеральная бюрократия снабжает конгресс искаженной или просто фальсифицированной информацией. Можно завалить рассле-довательский комитет избыточной и сознательно усложненной информацией, что фактически равносильно отказу в пред оставлении информации. Нельзя забывать о том, что в эпоху научно-технической революции деятельность многих исполнительных агентств специализирована. Но даже в тех случаях, когда член расследовательского комитета обладает специальными знаниями, это ему ма ло помогает, так как эксперты-бюрократы всегда могут обвести его вокруг пальца. В американской литературе отмечалось, что всякий раз, когда конгрессмен пытался вторгнуться в сферу таких военных секретов, как производство современного ядерного и ракетного оружия, «он рисковал оказаться в положении самонадеянного и невежественного дурака»». Отсутствие достаточного персонала, затруднения, связанные с получением информации, недостаток экспертов в соответствующих областях резко снижают эффективность применения расследова-тельских полномочий конгрессом, но отнюдь не превращают их в бесполезный атрибут. Самым мощным, но и одновременно редко применяемым орудием воздействия на исполнительную власть в руках конгресса является импичмент, который был заимствован американцами из парламентской практики Англии. По констипуции импичмент представляет собой особую судебную процедуру, возбуждаемую и осуществляемую обеими палатами конгресса в отношении федеральных гражданских должностных лиц. Субъектами ответственности являются президент, вице-президент и все другие гражданские должностные лица Соединенных Штатов. Следовательно, эта процедура не распространяется на должностных лиц военного ведомства. Исключаются из круга субъектов импичмента также депутаты палаты представителей и сената, так как разд. 5 ст. 1 предписывает: «Каждая палата является судьей правомерно сти выборов, результатов голосования и квалификаций своих собственных членов… Каждая палата… может наказывать своих членов за недостойное поведение и с согласия двух третей исключить их из своего состава». Процедура импичмента не применяется к частным лицам, однако находящееся в отставке должностное лицо не пользуется иммунитетом от импичмента за действия, совершенные им во время пребывания в должности^. Весьма скудная практика показывает, что фактически п роцедура импичмента применялась или возбуждалась только в отношении президентов и федеральных судей. До сих пор ни теория, ни практика не решили окончательно вопроса об основаниях для привлечения к суду импичмента. Согласно разд. 4 ст. II конституции такими основаниями являются «измена, взяточничество или другое тяжкое уголовное преступление или мисдими нор». Из этого перечня преступлений, подлежащих наказанию по суду импичмента, конституцией определяется только измена. Разд. Зет. Ill гласит: «Измена Соединенным Штатам состоит только в начале войны против них, в присоединении к их врагам, в оказании им помощи и услуг». Понятие «взяточничество» никогда не вызывало сомнений, так как оно достаточно однозначно истолковано в американском праве. Более сложно обстоит дело с понятием «тяжкое уголовное преступление или мисдиминор». Сюда относятся: злоупотребление вверенными сум мами, злоупотребление официальной властью, небрежение должностными обязанностями, посягательство на законодательные прерогативы или их оскорбление и коррупция. В американской литературе неоднократно высказывались мнения о том, что конституционные основания импичмента, даже при их точной интерпретации, нельзя считать исчерпывающими. Эти основания сводятся только к уголовным преступлениям. Однако возможны ситуаци и, когда импичмент может быть возбужден за действия, не содержащие в себе состава преступления. Многие американские юристы полагают, что основанием для возбуждения импичмента может послужить любой поступок президента, подрывающий доверие к федеральному п равительству^. Некоторые авторы считают, что для импичмента достаточно обвинения в некомпетентности, дурном управлении, моральном несоответствии занимаемой должности. Интересные мнения были высказаны в редакционной статье газеты «Нью-Йорк тайме» в разгар «уотергейтского скандала»: «Преступления, за которые должностное лицо может быть привлечено к ответственности в порядке импичмента, подразделяются на две основные категории: это политические преступления, сопряженные с антиконституционным злоупотреблени ем президентской властью или антиконституционным ограничением прерогатив конгресса, и преступления, которые носят скорее уголовный характер и касаются таких правонарушений, которые – если бы речь шла об обычном гражданине – могли бы повлечь за собой угол овное преследование, но, когда речь идет о президенте США, влекут за собой импичмент»^. По смыслу сказанного газета отнюдь не исключает возможности возбуждения импичмента по моральным основаниям. В истории США лишь два президента стали объектами применения процедуры импичмента. Президент Эндрю Джонсон был предан суду импичмента в 1867 г. палатой представителей на том основании, что он попытался отстранить от должности военного министра Эдвина Стэнтона в нарушение положений Акта о продолжительности пребывания в должности 1867 г., который впоследствии был п ризнан неконституционным. Для признания Э. Джонсона виновным в сенате не хватило одного голоса. Уже тогда подобное обвинение не рассматривалось как чисто уголовное преступление. Член палаты представителей Джон Брингэм, возглавлявший группу инициаторов им пичмента, писал в 1868 г.: «Достаточным для импичмента тяжким преступлением или мисдиминором является такой, который по своей природе и последствиям подрывает основные и существенные принципы правительства или причиняет значительный вред публичным интере сам и, таким образом, может состоять в нарушении конституции, закона, официальной присяги, обязанностей, совершенных посредством действия или бездействия или, без нарушения позитивного права, посредством злоупотребления дискреционными полномочиями из низ менных побуждений или для низменных целей»^. Речь, следовательно, идет не об обычных тяжких преступлениях и мисдиминорах, подсудных судам общей юрисдикции, а об особых преступлениях и мисдиминорах, сопряженных с посягательством на конституционную и обычн ую законность и другие объекты, перечисленные в вышеприведенной цитате. Особенно интересна последняя часть цитаты, где говорится о тяжких преступлениях и мисдиминорах, не сопряженных с нарушениями позитивного права. Таким образом, имеются в виду все-таки моральные проступки. Достаточный материал для размышления об основаниях импичмента дает деятельность юридического комитета палаты представителей, которая сформулировала статьи импичмента в отношении президента Ричарда Никсона. Как отмечает Л. Трайб, «эти три предложенные ста тьи импичмента, одобренные комитетом 27, 29 и 30 июля 1974 г., представляют собой специфическую иллюстрацию современного понимания того, что составляет тяжкое уголовное преступление и мисдиминоры»^. Юридический комитет пришел к убеждению, что президент Н иксон заслуживает «импичмента, суда и отстранения от должности», потому что он препятствовал отправлению правосудия, а также лично и через своих подчиненных и агентов мешал проведению следствия по «уотергейтскому делу», пытался прикрыть, защитить и избавить от ответственности обвиняемых, скрывал их незаконную тайную деятельность. Во в торой статье импичмента юридический комитет обвинил Р. Никсона в том, что он в нарушение своей конституционной присяги и вопреки своему конституционному долгу «заботиться о том, чтобы законы должным образом исполнялись», «пытался в нарушение конституцион ных прав граждан получить через Управление по внутренним доходам конфиденциальную информацию… для целей, не предусмотренных законом…»; в нарушение конституционных прав граждан в незаконных целях использовал Федеральное бюро расследований, Секретную с лужбу и других должностных лиц; создал секретное разведывательное подразделение в ведомстве президента, которое частично финансировалось за счет фондов избирательной кампании и занималось тайной противозаконной деятельностью, препятствовало отправлению п равосудия; незаконно использовал свои полномочия для вмешательства в деятельность исполнительных агентств; препятствовал законным расследованиям, проводимым исполнительными, судебными и законодательными органами. В третьей статье импичмента юридический комитет установил, что президент Р. Никсон отказался предоставить этому комитету требуемую им информацию и документацию, не подчинился судебным повесткам и тем самым помешал палате представителей осуществлять свои конституционные функции по преданию его суду импичмента. Таким образом, только в ст.1 и частично ст. П импичмента содержатся обвинения, которые могут рассматриваться как нарушение президентом федерального уголовного законодательства. В общих чертах процедура импичмента определяется ст. 1 конституции. В разд. 2 сказано, что только палата представителей имеет право возбуждать преследование в порядке импичмента. Более подробно говорится об импичменте в разд. 3: «Сенату принадлежит исклю чительное право рассмотрения всех обвинений в порядке импичмента. Заседая с этой целью, они (сенаторы) приносят присягу или дают торжественное обещание. Когда судят Полный текст статей импичмента президента Соединенных Штатов, председательствует Главный судья; и ни одно лицо не может быть признано виновым без согласия двух третей присутствующих членов. Приговор по делам импичмента не может идти дальше отстранения от должности и лишения права зани мать и исполнять какую-либо почетную, доверительную или оплачиваемую должность на службе Соединенных Штатов; однако осужденный, несмотря на это, может подлежать и должен подчиниться обвинению, суду, приговору и наказанию в соответствии с законом». Процедура импичмента президента, вице-президента и других федеральных должностных лиц начинается с внесения в палату представителей резолюции об импичменте. Такая резолюция передается либо в юридический комитет палаты, либо в специальный комитет, который рассматривает предъявленные обвинения с точки зрения их значимости и обоснованности. Если комитет одобряет резолюцию, он передает ее на рассмотрение самой палаты представителей, которая в качестве «Великой общенациональной камеры предания суду» простым большинством голосов принимает статьи импичмента и направляет их сенату для решения дела по существу. Сенат не может отклонить статьи импичмента, он обязан принять дело к рассмотрению в качестве «Высокого суда импичмента». В случае рассмотрения дела през идента председательствует в сенате не вице-президент, а председатель Верховного суда. Правила процедуры, которая в целом аналогична судебной, устанавливаются председателем, но могут быть изменены по решению большинства сенаторов. Президент и другие лица, подлежащие импичменту, могут сами присутствовать в сенате при судоговорении либо их представляют атторнеи. После рассмотрения доказательств, допроса свидетелей и заслушивания мнений сторон сенат тайным голосованием решает вопрос о виновности. Для вынесе ния обвинительного вердикта необходимо две трети голосов присутствующих и голосующих сенаторов. Наказание в случае признания виновным состоит в отстранении от должности, но осужденный затем может быть привлечен к ответственности судами общей юрисдикции. На всех федеральных должностных лиц, подвергнутых суду импичмента и признанных виновными, не распространяется президентское право помилования. Кроме того, это право применяется только к тем лицам, в отношении которых вынесен приговор судом общей юрисдикц ии. С этой точки зрения представляет интерес странное и неконституционное решение, принятое президентом Дж. Фордом 8 сентября 1974 г. Оно «обрушилось, как бомба, на сонную американскую публику». Дело в том, что в ходе слушаний и расследований «уотергейтского дела» выяснилось, что Р. Никсон соверш ил значительное число не только должностных злоупотреблений, но и самых ординарных уголовных преступлений. В связи с этим возник вопрос о привлечении его к судебной ответственности в общем порядке вне зависимости от того, будет он признан виновн ым сенатом или нет. Вынужденный уход в отставку Р. Никсона с должности президента пресек процедуру импичмента, но оставил открытым вопрос об его уголовной ответственности. Будучи вице-президентом, а также после вступления в должность президента, Дж. Форд высказывался против помилования Р. Никсона, ссылаясь на то, что «американский народ этого не потерпит». На своей пресс-конференции 28 августа 1974 г. Дж. Форд в полном соо тветствии с американским конституционным правом заявил, что вопрос о помиловании Р. Никсона не может быть решен до тех пор, пока суд не предпримет в отношении него соответствующие действия. И тем не менее спустя десять дней он вопреки конституции своим р ешением освободил Р. Никсона от имеющей быть уголовной ответственности. Это короткое и скандальное решение заслуживает того, чтобы привести его полностью: «Я, Джеральд Р. Форд, президент Соединенных Штатов, согласно праву помилования, предоставленного мн е статьей 11 разд. 2 конституции, предоставляю полное, неограниченное и абсолютное помилование Ричарду Никсону за все преступления против Соединенных Штатов, которые он, Ричард Никсон, совершил, или мог совершить, или принимал в них участие в период с 20 января 1969 до 9 августа 1974 года» «‘. Трудно сказать, станет ли это беспрецедентное решение образцом для других президентов при аналогичных ситуациях и как оно будет истолковано кругом лиц, к которым оно может быть применено. Во всяком случае оно является не только свидетельством недальновид ности Дж. Форда, но и лишним доказательством того, что президенты могут принимать самые неожиданные решения, нимало не согласующиеся с Основным законом.

До «уотергейтского скандала» импичмент почти единодушно считался спящей прерогативой конгресса, практически мало значимой. До инцидента с Р. Никсоном импичменг был применен 13 раз, и только в четырех случаях привлеченные к ответственности были признаны с енатом виновными и отстранены от занимаемых ими должностей. Из 13 федеральных должностных лиц, в отношении которых была возбуждена процедура импичмента, один был сенатором, один военным министром, один президентом и 10 были федеральными судьями’^. Таким образом, импичмент в руках конгресса оказался оружием, которое больше использовалось против судебной власти, чем против исполнительной. Однако это отнюдь не означает, что импичмент не может быть использован конгрессом для результативного влияния на испол нительную ветвь власти. Следует иметь в виду, что импичмент представляет собой чрезвычайно громоздкую процедуру, которая на длительное время может парализовать обычную деятельность законодательного органа страны. Если же эта процедура возбуждена против п резидента, то парализованными на время могут оказаться обе ветви власти, а частично и судебная. Поэтому оценивать эффективность импичмента в рамках системы «сдержек и противовесов» следует не с точки зрения частоты его применения (13 раз за 195 лет), а с точки зрения возможности его использования в критических ситуациях. В 1974 г. процедура импичмента не была доведена до конца, но Р. Никсон ушел с поста президента. Импичмент, подобно праву президентского вето, есть оружие стратегическое, а не тактическо е. Поэтому он, пребывая втуне, тем не менее оказывает влияние на поведение главы исполнительной ветви власти и всех тех высших федеральных должностных лиц, которые потенциально могут явиться его жертвами. Взаимоотношения законодателыной и исполнительной ветвей власти в финансовой сфере в том виде, в котором они существуют в настоящее время, чрезвычайно сложны, запутаны и противоречивы. Эти отношения охватывают великое множество органов, учреждений, ведомс тв, общественных организаций и частных лиц. Их объектом являются сотни миллиардов долларов, расходуемых федеральным правительством на различные нужды – от ракетных систем до охраны окружающей среды. Сюда же входят федеральные налоги и иные источники доходов. Короче говоря, значение финансовых отношений в современную эпоху совершенно несоизмеримо с теми скромными финансовыми отношениями, которые существовали в конце ХУШ в. Этим объясняется удивительная немногословность американской конституции по данному предмету. В конституционной схеме разделения властей взаимоотношения президента и конгресса определены крайне фрагментарно, о роли же Верховного суда в этой сфере вообще ничего не сказано. Позиция конгресса в финансовой области определяется прежде всего разд.8 ст. 1 конституции, которая устанавливает перечень предметов правового регулирования, относящихся к компетенции законодательной ветви власти. По букве Основного закона конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы, которые должны быть единообразны на всей территории Соединенных Штатов. Правило единообразия распространяется только на косвенные налоги, прямые же налоги вводятся в соответствии с п равилом пропорциональности^. Последующие решения Верховного суда придали налоговым положениям конституции всеобъемлющий характер в том смысле, что конгресс может обложить налогом любой объект, за исключением товаров, вывозимых из какого-либо штата. Конституция предоставляет конгрессу право заключать займы от имени Соединенных Штатов. Это значит, что, беря взаймы деньги (конституция ничего не говорит о том, кто может быть заимодавцем), конгресс создает для Соединенных Штатов в лице их высших органов государственной власти подлежащее строгому исполнению обязательство выплатить долг на тех условиях и в те сроки, которые были установлены соглашением, и не может в последующем изменить в одностороннем порядке условия соглашения. Далее Основной закон говорит о том, что конгресс имеет право набирать и содержать армии, однако при этом оговаривается, что никакие денежные ассигнования в этих целях не должны производиться более чем на двухлетний срок. Следующий пункт разд. 8 наделяет конгресс правом создавать и содержать флот. Эти скупые положения американской конституции отличались для своего времени чисто революционной новизной. В отличие от феодальных стран Европы, где право объявлялть войну, набирать и содержать армию и флот принадлежало монархам, учредители американской конституции предоставили эти важнейшие полномочия общенаци ональному представительному учреждению – конгрессу. Установление двухлетнего предела для продолжительности военных ассигнований объяснялось страхом перед постоянными армиями. С 1921 г. институционализирована практика «бюджета исполнительной власти», состоящая в том, что активная бюджетная инициатива осуществляется только президентом и подчиненными ему ведомствами и учреждениями. Конгресс, конечно, не является безропотно утвер ждающей инстанцией. Его роль значительно весомее и активнее. Однако даже самые эффектные акции Капитолия в сфере финансовых отношений представляют собой по большей части лишь реакцию на соответствующие инициативы исполнительной ветви власти. В рамках настоящей главы мы лишены возможности рассмотреть детально крайне сложные и запутанные отношения двух ветвей власти в области финансовой. Остановимся лишь на некоторых наиболее важных аспектах этих отношений. Прежде всего следует иметь в виду, ч то в отличие от многих других стран в США любой финансовый закон принимается конгрессом дважды (речь в данном случае идет не о чисто финансовых законах, а обо всех тех законах, которые предусматривают расходование средств из государственного казначейства). Первоначально принимается разрешающий закон, предусматривающий осуществление определенных мероприятий и производство определенных расходов. Однако никаких фактических выплат на основании такого разрешающего закона не может быть произведено. Для этого необходимо принятие билля об ассигнованиях или денежного билля, который содержит в себе обязательное для федерального казначейства предписание о выплате определенной суммы денег из государственного бюджета.

Разрешающие законопроекты разрабатываются и вносятся в соответствующие палаты всеми постоянными комитетами по их отраслям государственного управления. Такого рода практика проложила дорогу всем комитетам конгресса для участия в бюджетном процессе. Что ка сается биллей об ассигнованиях, то они разрабатываются и докладываются палатам только комитетами об ассигнованиях и их подкомитетами. Билли об ассигнованиях именуются денежными биллями потому, что только на основании содержащихся в них предписаний могут быть произведены казначейством выплаты в установленных ими размерах. Посредством принятия разрешающих биллей, определяющих ежегодные уровни расходов, постоянные комитеты и конгресс в целом осуществляют контроль над исполнительными агентствами. Поэтому, хотя разрешающие билли и не обязательны для казначейства, исполнительн ая ветвь власти и ее соответствующие подразделения проявляют к ним далеко не бескорыстный интерес, что порождает конфликты между Белым домом и Капитолием. Далее, содержащееся в разрешающем билле предписание об уровне расходов может оказаться существенной поддержкой федеральному агентству или программе при установлении комитетами по ассигнованиям точного размера выплат. Отсюда возможность конфликта между специализированными постоянными комитетами и комитетами по ассигнованиям. Причина таких конфликтов за ключается в том, что между разрешенными расходами и ассигнованными суммами возникает разрыв, который по федеральным программам в начале 70-х годов превышал 10 млрд. долл. «Прохождение законов о расходах через палаты конгресса дважды, – пишет исследователь американских финансовых отношений П.Д. Баренбойм, – дает некоторым законодателям возможность голосовать за санкцию на расходование денег для определенных целей, а затем, через некоторое время, под каким-то предлогом проголосовать против реального выдел ения денег на эти цели. Такая тактика дает возможность несколько уменьшить разрыв между предвыборной демагогией и реальной политикой»^. Особый интерес представляют взаимоотношения всех трех ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной – в такой специфической области, как сбалансирование федерального бюджета. Особенно по-американски шумный характер эта кампания приобрела в президентство Р. Рейгана. Прежде всего следует сказать, что дефицит федерального бюджета, еще совсем недавно исчислявшийся в десятках млрд. долл., достиг астрономических размеров, для определения которых приходится уже оперировать со тнями млрд. долл. Р. Рейган еще в период президентской кампании 1980 г. поднял знамя борьбы за сбалансирование федерального бюджета, но порожденная им «рейганомика» привела к совершенно противоположным последствиям. Вот что пишет об этом известный экономист Ю.И. Бобраков: «Дефицит отнюдь не новый атрибут государственного бюджета США. За годы после второй мировой войны федеральный бюджет сводился с дефицитом 32 раза, в том числе 19 раз за последние 20 лет. Попытки ря да администраций – как демократических, так и республиканских – избавиться от дефицита не имели успеха, не помог и принятый в 1974 г. закон о бюджетном контроле, согласно которому правительственные расходы должны планироваться в строгом соответствии с до ходами. » . В стране развернулась шумная кампания за принятие специальной поправки к конституции, которая раз и навсегда решила бы эту мучительную проблему – обязала бы власти принимать только сбалансированные бюджеты и тем самым искоренила бы всяческий дефицит. Внесение в конгресс многочисленных проектов поправок к конституции о сбалансированном бюджете никого не удивляет, поскольку американцы пытались решить таким способом различные проблемы. Достаточно вспомнить ХУШ „сухую“ поправку к конституции, ратифициров анную в 1919 г., которая, попросту говоря, запретила спиртные напитки. Многие думали тогда, что подобным способом можно покончить с алкоголизмом. На деле же принятие этой поправки привело к совершенно иным последствиям. Понадобилось 14 лет напряженной бо рьбы, чтобы ХУШ поправку отменить XXI поправкой, ратифицированной в 1933 г. Подобная наивная вера или откровенный цинизм движут теми, кто надеется с помощью конституционной поправки ликвидировать бюджетный дефицит. Опросы общественного мнения показывают, что от 70 до 75 % американцев поддерживают идею о принятии поправки о сбалансированном бюджете. Однако люди сведущие, обладающие специальными знаниями и государственным опытом, далеко не разделяют этой наивной веры американского обывателя во всемогущество конституционного предписания. С таким же успехом можно было бы принять конституционные поправки, запрещающие безработицу, прест упность, нищету, наркоманию и другие болезни общества. Противники поправки справедливо ссылаются на то, что в законодательстве почти всех американских штатов имеются предписания о сбалансированном бюджете, но это отнюдь не привело к ликвидации дефицита. Они предлагают свои меры, в эффективность которых, однако, мало кто верит. Весьма примечательно следующее высказывание лауреата Нобелевской премии экономиста Милгона Фридмана: „Реальная проблема состоит не в том, как сбалансировать бюджет, а в том, как г енерировать политическую волю сделать то, что должно быть сделано“ «„. В марте 1979 г. бюджетный комитет сената опубликовал доклад, в котором были проанализированы различного рода проекты поправок о сбалансированном бюджете. В этом – докладе указывалось на недостатки всех предложенных поправок к конституции и высказывалось м нение, что „бюджетную дисциплину“ лучше вводить не посредством конституционных новаций, а используя для достижения этой цели иные средства и методы“». На страницах печати появились выступления о том, что принятие поправки о бездефицитном бюджете покалечит способность федерального правительства служить балансиром для национальной экономики. Высказывалось опасение, что такую конституционную поправку можн о будет легко обойти, а это неизбежно приведет к потере уважения ко всей правовой системе. К тому же подчеркивалось, что предлагаемые проекты поправок не предусматривают никакого наказания за принятие несбалансированного бюджета. Да и кого наказывать? Пр езидента? Конгресс? Наконец, самое серьезное опасение состоит в том, что принятие поправки о бездефицитном бюджете необратимо исказит всю конституционную систему «сдержек и противовесов». Практическое осуществление содержащихся в поправке предписаний потребует от конгресса уступки своих огромных полномочий судам и президенту. Председатель Федерального резервного управления Пол Волкер предупредил конгресс, что применение подобной поправки приведет к тому, что президент получит право налагать выборочное или постатейное вето на любые бюджетные предписания и право удерживать по своему желанию любые федеральные ассигнования. Остается до сих пор неясным, кто сможет принудительно осуществить предписания бюджетной поправки. Высказывается мнение, что окончательное решение по всем статьям бюджета должно выноситься Верховным судом США. Короче говоря, делаются предположения, что фе деральные суды станут фактически управлять страной, не говоря уже об огромном количестве «бюджетных исков». Реальных возможностей для принятия конгрессом бюджетной поправки и последующей ее ратификации тремя четвертями штатов пока нет. Старая идея разделения властей, будучи перенесена на американскую почву, приобрела новые черты и наполнилась новым содержанием. В американских колониях, а затем независимых государствах, объединившихся после принятия конституции в Соединенные Штаты Амери ки, существовали другие социально-экономические условия. Основатели американской республики не считали верховенство парламента панацеей от всех зол. В то же время они не испытывали, подобно французам, недоверия к судам, которые во Франции до революции 17 89 г. были слепым оружием в руках монархии. «Однако, – как пишут американские авторы, – многие учредители американской конституции не без оснований опасались беспрецедентной власти формально народных законодательных собраний, усматривая в них угрозу собст венности и торговле»^. Созданная на основе американской версии теории разделения властей система «сдержек и противовесов», как и вся политико-правовая надстройка, соответствовала социально-экономическим потребностям небольшого, по нынешним понятиям, слаборазвитого государства. Однако страна росла и развивалась и в конечном счете превратилась в огромную сверхдержаву с высоко развитой экономикой. Развивалась, усложнялась и совершенствовалась и система «сдержек и противовесов». Одновременно менялось и само представление о раздел ении властей. Сейчас в американской литературе уже редко можно встретил» рассуждения о системе «сдержек и противовесов», которые не принимали бы в расчет влияние таких факторов, как крупный капитал, постоянная бюрократия, партии, группы давления, система массовой информации. За время своего почти двухсотлетнего существования система «сдержек и противовесов» претерпела много изменений и неоднократно оказывалась в кризисных ситуациях. Однако в конечном счете она в очередной раз проявляла, как и все американское государство, сп особность адаптироваться к меняющимся внутренним и внешним условиям.

Контрольные вопросы к главе XII

1. Каково соотношение конституционного принципа разделения властей и принципа «сдержек и противовесов? 2. Какая из ветвей власти – исполнительная, законодательная или судебная – является гарантом демократизма конституционного режима? 3. Каково значение независимой и сильной судебной власти в системе разделения властей?

Дополнительная информация

Умные люди живут дольше. Смертность людей с высоким уровнем образования в четыре раза ниже, чем у малообразованных. До последнего времени считалось, что на продолжительность жизни человека в основном влияют три фактора: наследственность, образ жизни и экология. Однако ученые пришли к выводу, что умные живут дольше и меньше болеют. Смертность людей с высоким уровнем образования в четыре раза ниже, чем смертность малообразованных. Оказывается, мозг без нагрузки стареет гораздо быстрее. Ученые давно объясняют различия в состоянии здоровья разных людей их принадлежностью к разным социальным группам и разницей в уровне благосостояния. Британские ученые пополнили эту концепцию новыми данными. Оказывается, уровень интеллекта также влияет на состояние здоровья людей. Чем выше уровень интеллекта у ребенка, тем больше шансов у него прожить дольше. Оказывается, что «мальчики-очкарики» – наиболее выгодные женихи и предпочтительные мужчины-производители потомства. Предполагается, что спрос на «ботаников» у представительниц прекрасного пола резко возрастет. До революции в России наличие очков было признаком ума, состоятельности, интеллигентности, благородного происхождения. Сейчас интеллектуалов ценят во всем мире, переманивают из других стран (утечка мозгов), они являются основным фактором экономического роста и благосостояния нации. В России богачи – в основном хорошо образованные люди. Две трети из них имеют высшее образование. У большинства – 86 % – родители принадлежат к интеллигенции. Среди «капитанов» российского бизнеса практически отсутствуют люди без высшего образования. Ученые в качестве определяющих выделяют три основных критерия, влияющих на продолжительность жизни: наследственность (до 20 %), образ жизни (до 55 %) и экологические факторы (20 %). При этом в показателе «образ жизни» на первых местах находятся материальный доход и уровень образования. Кстати, в странах Запада в своей практике страховые компании, оценивая при помощи тестов потенциальную продолжительность жизни клиента, обязательно включают эти показатели в вопросник. Уровень материального благополучия оказывает значительное влияние на образ жизни. Люди с меньшими доходами чаще болеют и реже прибегают к медицинской помощи. Однако на здоровье человека влияют не столько самим деньги, сколько характер их использования в интересах здоровья. Например, люди с более высокими доходами имеют возможность получить лучшее образование. В свою очередь, смертность людей с высоким уровнем образования примерно в 1,5–4 раза ниже, чем в группах с низким уровнем образования. Считается также, что человеческий мозг без нагрузки стареет значительно быстрее. Продолжительность жизни напрямую зависит от уровня интеллекта. Влияние оказывает склонность к долговременному планированию жизни у умных людей, они больше прислушиваются и к рекомендациям медиков. Как показали последние исследования, курение также негативно влияет на мозг и снижает интеллектуальные способности человека. Сравнение показало, что курильщики «отстали» от своих некурящих сверстников по всем видам предложенных им тестов. За несколько десятилетий, прошедших с первого обследования, у них значительно сильнее снизились и способность к логическому мышлению, и способность к запоминанию и воспроизведению информации.

Сегодня большой проблемой является семейный алкоголизм, потому что от злоупотребления алкоголем прежде всего страдают дети. Ребенок может пострадать уже во время зачатия, если женщина во время беременности принимала спиртное – есть большой риск нарушения центральной нервной системы и дефекта органов ребенка, вплоть до умственной отсталости. Кроме того, алкоголизм в семье создает комплекс негативных макросоциальных воздействий на ребенка.

Поэтому даже если физическое состояние ребенка не вызывает опасений и развивается благополучно, ребенок с трудом адаптируется социально, у таких детей из-за неправильного воспитания часто появляются поведенческие и личностные отклонения, которые затрудняют развитие нормального поведения и социальной адаптации.

Алкоголь оказывает вредное воздействие на яички и яичники, без разницы как часто и как сильно происходит алкогольное опьянение, во всех случаях наносится существенный вред организму человека. У людей, больных алкоголизмом, происходит жировое перерождение семенных канальцев и разрастание соединительной ткани в паренхиме яичек.

Наибольшим токсическим действием отличается пиво, именно пиво намного проще других спиртных напитков попадает через гематотестикулярный барьер, приводит тем самым к жировому перерождению железистого эпителия семенных канальцев. Кроме прямого токсического воздействия алкоголя на яички, большой удар наносится алкогольной зависимостью по работе печени и ее способности разрушать эстроген.

Как известно, при циррозе печени очень сильно увеличивается уровень эстрогена, как у мужчин, так и у женщин, это способствует торможению гонадотропной функции гипофиза и последующей атрофией половых желёз. Систематическое употребление алкоголя приводит к снижению условных и безусловных рефлексов (из-за тормозного действия подкорковых центров), нарушается также и половая потенция, рано или поздно уже зависит от индивидуальной выносливости организма.

У женщин вредное воздействие алкоголя выражается в расстройствах стабильности и регулярности менструального цикла. У женщин снижается либидо из-за того, что токсическое действие алкоголя на надпочечники ухудшает выработку в них андрогенов, которые обуславливают половое влечение. Нередки случаи, когда злоупотребление алкоголем приводит к развитию вторичной фригидности.

Удивительно крепкими оказываются порой предрассудки. Все в жизни меняется: увеличивается благосостояние, культура населения растет, люди получают образование, и все равно предрассудки как были, так и остались. К примеру, по результатам опросов нередко молодые мамы считают, что можно выпить немного легкого вина в период кормления ребенка грудью.

А пиво многие вообще считают «полезным» напитком, который якобы увеличивает количество молока, благодаря чему ребенок больше и лучше прибавляет в весе. Кагор нередко ошибочно считают целебным соком, незаменимым для быстрейшего восстановления женского организма после родов.

Удивительно, как в условиях такого изобилия информации можно так заблуждаться. Это еще более поразительно, если учесть изученность вреда алкоголя и его влияния на грудное вскармливание. Кормящая мать не должна забывать о том, что алкоголь сильно вредит организму грудного ребенка и в первую очередь оказывает плохое влияние на его нервную систему.

Первый год жизни – прежде всего интенсивный рост и развитие структуры мозга. Головной мозг к концу первого года увеличивается в массе в 2 раза. Алкоголь же препятствует росту и развитию новых клеток в головном мозге, что есть научно доказанный факт. Любая доза алкоголя может придать нервным клеткам абсолютно неадекватную форму и вид.

Даже очень маленькая доза алкоголя, которая попадает в организм ребенка с молоком матери, может привести к серьезным нарушениям в работе центральной нервной системы, и нередко приводят к необратимым последствиям. Алкоголь делает ребенка беспокойным, ребенок плохо спит, возникают судороги, психика развивается неправильно.

Замечено, что многие люди не знают элементарных правил русского языка, например:

1. Количество кавычек всегда должно быть четным, как скобки в математике.

Рядом стоящие кавычки могут быть двух видов – «…» и «…» (лапки и елочки).

Правильно: «слова „слова“» или „слова „слова““

Неправильно: «слова»» и «слова „слова“

Эти ошибки есть даже в названиях крупных фирм и некоторых статьях и книжках.

2. Если в конце предложения есть информация в скобках, точка ставится после скобок, не ставится перед скобками и внутри перед закрывающей скобкой.

Правильно: слова (слова).

Неправильно: слова. (слова.)

В настоящее время возросло значение образования и самообразования. Умные люди живут дольше. Смертность людей с высоким уровнем образования в четыре раза ниже, чем у малообразованных. До последнего времени считалось, что на продолжительность жизни человека в основном влияют три фактора: наследственность, образ жизни и экология. Однако ученые пришли к выводу, что умные живут дольше и меньше болеют. Смертность людей с высоким уровнем образования в четыре раза ниже, чем смертность малообразованных. Оказывается, мозг без нагрузки стареет гораздо быстрее. Ученые давно объясняют различия в состоянии здоровья разных людей их принадлежностью к разным социальным группам и разницей в уровне благосостояния. Британские ученые пополнили эту концепцию новыми данными. Оказывается, уровень интеллекта также влияет на состояние здоровья людей. Чем выше уровень интеллекта у ребенка, тем больше шансов у него прожить дольше. Оказывается, что «мальчики-очкарики» – наиболее выгодные женихи и предпочтительные мужчины-производители потомства. Предполагается, что спрос на «ботаников» у представительниц прекрасного пола резко возрастет. До революции в России наличие очков было признаком ума, состоятельности, интеллигентности, благородного происхождения. Сейчас интеллектуалов ценят во всем мире, переманивают из других стран (утечка мозгов), они являются основным фактором экономического роста и благосостояния нации. В России богачи – в основном хорошо образованные люди. Две трети из них имеют высшее образование. У большинства – 86 % – родители принадлежат к интеллигенции. Среди «капитанов» российского бизнеса практически отсутствуют люди без высшего образования. Ученые в качестве определяющих выделяют три основных критерия, влияющих на продолжительность жизни: наследственность (до 20 %), образ жизни (до 55 %) и экологические факторы (20 %). При этом в показателе «образ жизни» на первых местах находятся материальный доход и уровень образования. Кстати, в странах Запада в своей практике страховые компании, оценивая при помощи тестов потенциальную продолжительность жизни клиента, обязательно включают эти показатели в вопросник. Уровень материального благополучия оказывает значительное влияние на образ жизни. Люди с меньшими доходами чаще болеют и реже прибегают к медицинской помощи. Однако на здоровье человека влияют не столько самим деньги, сколько характер их использования в интересах здоровья. Например, люди с более высокими доходами имеют возможность получить лучшее образование. В свою очередь, смертность людей с высоким уровнем образования примерно в 1,5–4 раза ниже, чем в группах с низким уровнем образования. Считается также, что человеческий мозг без нагрузки стареет значительно быстрее. Вывод: выгодно заниматься повышением образования и самообразования (изучение профессиональной и общеобразовательной литературы).

Образование – это инвестиции в человеческий капитал. По данным статистики, каждый год, затраченный на учебу, повышает зарплату работника в среднем на 10 %. Образование не только повышает производительность реципиента (т. е. человека, который его получил), оно имеет положительный внешний эффект (экстерналию). Внешний эффект происходит тогда, когда действие одного человека сказывается на благосостоянии другого человека или других людей. Образованный человек может выдвигать идеи, которые становятся полезными для других, всеобщим достоянием, ими имеет возможность пользоваться каждый, попавший в сферу действия положительного внешнего эффекта образования. В этой связи особенно негативными последствиями обладает явление, получившее название «утечки умов», то есть эмиграции наиболее образованных и квалифицированных специалистов из бедных стран и стран с переходной экономикой в богатые страны, имеющие высокий уровень жизни.

Существенной проблемой развития (в т. ч. карьерного) является вредные привычки. Алкоголь необратимо разрушает клетки мозга (в любом количестве), ведет к импотенции у мужчин и соответствующим проблемам у женщин. Для здорового человека не существует полезного алкоголя – он вреден в любых количествах и видах. Это давно известно, но замалчивается из корыстных целей. Наоборот, проплаченные журналисты и «эксперты», фильмы и сериалы (с огромными рекламными бюджетами) пиарят нездоровый образ жизни – реклама окупается в разы, правда ценой здоровья миллионов. Курение также ведет к печальным последствиям, часто необратимым. Курящие менее трудоспособны, поэтому в развитых странах их стараются не брать на работу, особенно на значимые должности, подобная тенденция заметна в крупных успешных Российских компаниях. Законодательное ограничение курения в общественных местах говорит о повышенной эгоистичности курящих, которые не думают об окружающих – согласитесь, это не самое лучшее качество для работы с людьми, что прекрасно понимают специалисты по подбору персонала.

Как показали последние исследования, курение негативно влияет на мозг и снижает интеллектуальные способности человека. Сравнение показало, что курильщики «отстали» от своих некурящих сверстников по всем видам предложенных им тестов. За несколько десятилетий, прошедших с первого обследования, у них значительно сильнее снизились и способность к логическому мышлению, и способность к запоминанию и воспроизведению информации.

Рекомендуемая литература

Книги

1. Шевчук Д.А. Ипотека: просто о сложном. – М.: ГроссМедиа: РОСБУХ, 2008.

2. Шевчук Д.А. Квартира в кредит без проблем. – М.: АСТ: Астрель, 2008.

3. Шевчук Д.А. Кредиты физическим лицам. – М.: АСТ: Астрель, 2008.

4. Шевчук Д.А. Покупка дома и земельного участка: шаг за шагом. – М.: АСТ: Астрель, 2008.

5. Шевчук Д.А. Автокредит: технологии получения. – М.: АСТ: Астрель, 2008.

6. Шевчук Д.А. Как составить бизнес-план: первый шаг к своему бизнесу. – М.: АСТ: Астрель, 2008.

7. Шевчук Д.А. Корпоративные финансы. – М.: ГроссМедиа: РОСБУХ, 2008.

8. Шевчук Д.А. Мастер продаж. Самоучитель эффективной работы с клиентами. – М.: ГроссМедиа: РОСБУХ, 2009.

9. Шевчук Д.А. Конфликты: избегать или форсировать?: все о конфликтных ситуациях на работе, в бизнесе и личной жизни. – М.: ГроссМедиа: РОСБУХ, 2009.

10. Шевчук Д.А. Экономическая журналистика. – М.: ГроссМедиа: РОСБУХ, 2008.

11. Шевчук Д.А. Оффшоры: инструменты налоговой оптимизации. – М.: ГроссМедиа: РОСБУХ, 2007.

12. Шевчук Д.А. Оффшоры: инструменты налогового планирования. Изд.2. – М.: ГроссМедиа: РОСБУХ, 2008.

13. Шевчук Д.А. Банковские операции. Принципы. Контроль. Доходность. Риски. – М.: ГроссМедиа: РОСБУХ, 2007.

14. Шевчук Д.А. Создание собственной фирмы: Профессиональный подход. – М.: ГроссМедиа: РОСБУХ, 2007.

15. Шевчук Д.А. Ценообразование. Учебное пособие. – М.: ГроссМедиа: РОСБУХ, 2008.

16. Шевчук Д.А. Управление качеством. – М.: ГроссМедиа: РОСБУХ, 2008.

17. Шевчук Д.А., Шевчук В.А. Деньги. Кредит. Банки. Курс лекций в конспективном изложении: Учеб-метод. пособ. – М: Финансы и статистика, 2006.

18. Шевчук Д.А., Шевчук В.А. Макроэкономика: Конспект лекций. – М.: Высшее образование, 2006.

19. Шевчук Д.А. Страховые споры: практическое пособие. – М.: ГроссМедиа: РОСБУХ, 2008.

20. Денис Шевчук. Психолингвистика. Техники убеждения. – М.: ГроссМедиа: РОСБУХ, 2008.

21. Д.А. Шевчук. Источники финансирования бизнеса. – М.: Финансовая газета, 2008. – 48 с.

22. Шевчук Д.А. Оценка недвижимости и управление собственностью. – Ростов-на-дону: Феникс, 2007.

23. Шевчук Д.А. Организация и финансирование инвестиций: Учебное пособие. – Ростов-на-дону: Феникс, 2006.

24. Шевчук Д.А. Рынок ценных бумаг: Учебное пособие. – Ростов-на-дону: Феникс, 2006.

25. Шевчук Д.А. Основы банковского дела: Учебное пособие. – Ростов-на-дону: Феникс, 2006.

26. Шевчук Д.А. Основы банковского дела: Конспект лекций. – Ростов-на-дону: Феникс, 2007.

27. Шевчук Д.А. Стратегический менеджмент: Учебное пособие. – Ростов-на-дону: Феникс, 2006.

28. Шевчук Д.А. Учет в банках: Конспект лекций. – Ростов-на-дону: Феникс, 2007.

29. Шевчук Д.А. Учет в банках: Учебное пособие. – Ростов-на-дону: Феникс, 2006.

30. Шевчук Д.А. Основы банковского аудита: Учебное пособие. – Ростов-на-дону: Феникс, 2006.

31. Шевчук Д.А. Основы банковского аудита: Конспект лекций. – Ростов-на-дону: Феникс, 2007.

32. Шевчук Д.А. Микроэкономика: Конспект лекций. – Ростов-на-дону: Феникс, 2007.

33. Шевчук Д.А. Макроэкономика: Конспект лекций. – Ростов-на-дону: Феникс, 2007.

34. Шевчук Д.А. Экономика недвижимости: Конспект лекций. – Ростов-на-дону: Феникс, 2007.

35. Шевчук Д.А. Внешнеэкономическая деятельность: Учебное пособие. – Ростов-на-дону: Феникс, 2006.

36. Шевчук Д.А. Банковские операции: Учебное пособие. – Ростов-на-дону: Феникс, 2006.

37. Шевчук Д.А. Банковские операции: Конспект лекций. – Ростов-на-дону: Феникс, 2007.

38. Шевчук Д.А. Гражданский процесс: Учебное пособие – Ростов-на-дону: Феникс, 2006.

39. Шевчук Д.А. Семейное право: Учебное пособие – Ростов-на-дону: Феникс, 2006.

40. Шевчук Д.А. Избирательное право и процесс в Российской Федерации: Конспект лекций. – Ростов-на-дону: Феникс, 2007.

41. Шевчук Д.А. Международная финансовая система: Учебное пособие. – Ростов-на-дону: Феникс, 2006.

42. Шевчук Д.А. Бизнес-планирование: Учебное пособие – Ростов-на-дону: Феникс, 2006.

43. Шевчук Д.А. Экономика организации: Учебное пособие. – Ростов-на-дону: Феникс, 2006.

44. Шевчук Д.А. Экономика организации: Конспект лекций. – Ростов-на-дону: Феникс, 2007.

45. Шевчук Д.А. Деловое общение: Учебное пособие. – Ростов-на-дону: Феникс, 2006.

46. Шевчук Д.А. Рекламное дело: Конспект лекций. – Ростов-на-дону: Феникс, 2007.

47. Шевчук Д.А. Международный учет: Конспект лекций. – Ростов-на-дону: Феникс, 2007.

48. Шевчук Д.А. Бухгалтерский учет и аудит: Конспект лекций. – Ростов-на-дону: Феникс, 2007.

49. Шевчук Д.А. Мировая экономика: Конспект лекций. – Ростов-на-дону: Феникс, 2007.

50. Шевчук Д.А. Биржевое дело: Конспект лекций. – Ростов-на-дону: Феникс, 2007.

51. Шевчук Д.А. Английский язык. Ускоренный курс: средний уровень. – М: Аст: Восток – Запад, 2007.

52. Шевчук Д.А., Шевчук В.А. Банковское дело: Учеб. пособие. – М.: Издательство РИОР, 2005. – 128 с.

53. Шевчук В.А., Шевчук Д.А. Банковское право: Учеб. пособие. – М.: Издательство РИОР, 2005. – 73 с.

54. Шевчук В.А., Шевчук Д.А. Финансы и кредит: Учеб. пособие. – М.: Издательство РИОР, 2006.

55. Шевчук В.А., Шевчук Д.А. Международные экономические отношения: Учеб. пособие. – М.: Издательство РИОР, 2006.

56. Шевчук Д.А., Шевчук В.А. Банковское дело. Второе издание: Учеб. пособие. – М.: Издательство РИОР, 2006.

57. Шевчук Д.А., Шевчук В.А. Финансы и кредит: Шпаргалка. – М.: Издательство РИОР, 2007.

Интернет-сайты

Электронные книги

1. Шевчук Д.А. Бизнес-кредит: технологии получения.

2. Шевчук Д.А. Бухучет, налогообложение, управленческий учет: самоучитель.

3. Шевчук Д.А. Маркетинг: конспект лекций.

4. Шевчук Д.А. Менеджмент: конспект лекций.

5. Шевчук Д.А. Экономическая теория: конспект лекций.

6. Шевчук Д.А. Деньги кредит банки: конспект лекций.

7. Шевчук Д.А. Экономика недвижимости: конспект лекций.

8. Шевчук Д.А. Теория государства и права: конспект лекций.

9. Шевчук Д.А. Банковское дело: конспект лекций.

10. Шевчук Д.А. Банковское право: конспект лекций.

11. Шевчук Д.А. Бюджетирование: самоучитель.

12. Шевчук Д.А. Английский язык: самоучитель.

13. Шевчук Д.А. Реклама и рекламная деятельность: конспект лекций.

14. Шевчук Д.А. История экономических учений: конспект лекций.

15. Шевчук Д.А. Исследование систем управления: конспект лекций.

16. Шевчук Д.А. Философия: конспект лекций.

17. Шевчук Д.А. Стратегический менеджмент.

18. Шевчук Д.А. Оценка недвижимости: конспект лекций.

19. Шевчук Д.А. Ипотечный кредит: как получить квартиру.

20. Шевчук Д.А. Начни свой бизнес: самоучитель.

21. Шевчук Д.А. Свой бизнес: создание собственной фирмы.

22. Шевчук Д.А. Правовое обеспечение предпринимательства.

23. Шевчук Д.А. Кредиты физическим лицам (ипотека, автокредит, нецелевые кредиты)

24. Шевчук Д.А. Покупка дома и участка.

25. Шевчук Д.А. Автокредит: технологии получения.

26. Шевчук Д.А. Бизнес-поанирование: как составить бизнес-план (для кредита, инвесторов и других целей)

27. Шевчук Д.А. Корпоративные финансы.

28. Шевчук Д.А. Мастер продаж. Самоучитель.

29. Шевчук Д.А. Конфликты: как ими управлять (конфликтология)

30. Шевчук Д.А. Журналистика: самоучитель-справочник.

31. Шевчук Д.А. Оффшоры: инструменты налогового планирования и налоговой оптимизации.

32. Шевчук Д.А. Банковские операции.

33. Шевчук Д.А. Макроэкономика: конспект лекций.

34. Шевчук Д.А. Микроэкономика: конспект лекций.

35. Шевчук Д.А. Аудит.

36. Шевчук Д.А. Налоговое планирование для бухгалтера: как законно уменьшить налоги.

37. Шевчук Д.А. Страховые споры.

38. Шевчук Д.А. НЛП. Психолингвистика. Техники убеждения.

39. Шевчук Д.А. Источники финансирования бизнеса.

40. Шевчук Д.А. Организация и финансирование инвестиций.

41. Шевчук Д.А. Экономика организации: конспект лекций.

42. Шевчук Д.А. Деловое общение.

43. Шевчук Д.А. Международный учет (МСФО)

44. Шевчук Д.А. Международный учет (US GAAP)

45. Шевчук Д.А. Мировая экономика.

46. Шевчук Д.А. Финансы и кредит.

47. Шевчук Д.А. Учет и операционная техника в банках.

48. Шевчук Д.А. Банковский аудит.

49. Шевчук Д.А. Кредитование малого и среднего бизнеса.

50. Шевчук Д.А. Банковский менеджмент. 100 экз. ответов.

51. Шевчук Д.А. Финансовое право.

52. Шевчук Д.А. Финансовый менеджмент.

53. Шевчук Д.А. Финансы предприятия.

54. Шевчук Д.А. Международные экономические отношения (МЭО)

55. Шевчук Д.А. Инвестиции.

56. Шевчук Д.А. Анализ финансово-хозяйственной деятельности.

57. Шевчук Д.А. Предпринимательское право.

58. Шевчук Д.А. Управление персоналом.

59. Шевчук Д.А. Актерское мастерство: самоучитель-справочник.

60. Шевчук Д.А. Йога для красоты, здоровья и долголетия.

61. Шевчук Д.А. Как играть на российских биржах.

62. Шевчук Д.А. Организация предпринимательской деятельности.

63. Шевчук Д.А. Делопроизводство.

64. Шевчук Д.А. Гражданское право.

65. Шевчук Д.А. История экономики: учебное пособие (учебник, лекции)

66. Шевчук Д.А. История менеджмента: учебное пособие (учебник, лекции)

67. Шевчук Д.А. Кредитная политика банков: цели, элементы и особенности формирования (на примере коммерческого банка)

68. Шевчук Д.А. Налоговые споры практика.

69. Шевчук Д.А. Оптимизация налогообложения предприятия: методы, схемы, пути и способы (анализ)

70. Шевчук Д.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебное пособие (учебник, лекции)

71. Шевчук Д.А. Международное публичное право: учебное пособие (учебник, лекции)

72. Шевчук Д.А. Международное частное право: учебное пособие (учебник, лекции)

73. Шевчук Д.А. Упрощенка: ИП, ООО (бухгалтерский учет)

74. Шевчук Д.А. Английский для экономистов (учебник английского языка)

75. Шевчук Д.А. Бизнес английский: курс бизнес английского.

76. Шевчук Д.А. Деловой английский: бизнес английский язык.

77. Шевчук Д.А. Методика изучения иностранного языка (ускоренное изучение)

78. Шевчук Д.А. Письмо на английском языке: примеры, как писать (личное, деловое, резюме, готовые письма как образец)

79. Шевчук Д.А. Деловой английский язык: стандартные фразы на английском.

80. Шевчук Д.А. Практическая и теоретическая грамматика английского языка (английская грамматика)

81. Шевчук Д.А. Высшая математика: учебное пособие (учебник, лекции, курс, задачи, решения и ответы, конспект, примеры)

82. Шевчук Д.А., Цветков В.Я. Телекоммуникационные системы и технологии: учебное пособие (учебник, лекции)

Источник