Опыт зарубежных стран по использованию аналогов фондов национального благосостояния
Образование Стабилизационного фонда1 в России было связано со следующими обстоятельствами. В связи с необходимостью создания резерва финансирования социальных функций государства федеральный бюджет, начиная с 2000 г., ежегодно утверждается с профицитом.
1 В новой редакции (статьи 969 и 96ю).
Бюджетного кодекса РФ
Резервный фонд и Фонд будущих поколений
период с 1991 по 1998 г. имела вследствие экономического подъема ежегодные значительные размеры профицита государственного бюджета. Стабилизационный фонд не создавался, но ежегодно проводились через средства массовой информации (в основном телевидение) опросы общественного мнения налогоплательщиков о том, как наиболее целесообразно потратить финансовые ресурсы профицита. Интересно, что в результате таких опросов в основном производилось дополнительное финансирование госзакупок в социальной сфере: закупка оборудования (компьютеры) и выполнение ремонтных работ для школ (ремонт школьных помещений, строительство школ); улучшение состояния и содержания домов престарелых (покупка и установка кондиционеров, специальных кроватей, медицинского оборудования) и т.
В других странах, имевших бюджетный профицит в связи со сверхдоходами от экспорта энергоносителей из-за завышенных мировых цен после мирового нефтяного кризиса 1974-1975 гг., пошли по пути создания стабилизационных фондов. К концу 1990-х гг. и к началу XXI в. стабилизационные финансовые фонды были созданы в 15 странах. Как сравнительно новые инструменты регулирования государственного бюджета государственные стабилизационные фонды формировались в основном за счет избыточных по отношению к нормам финансирования бюджетной сферы (в форме госзакупок) доходов. Как правило, эти дополнительные доходы образуются вследствие благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры. В странах, где основным источником валютных доходов становятся доходы от экспорта природных ресурсов, за счет этого формируются либо стабилизационные фонды (15 стран), либо социально значимые расходы бюджета (Франция).
В современной зарубежной практике используются три типа стабилизационных фондов:
1) фонды, выполняющие стабилизационные функции и называемые стабилизационными (Венесуэла, Колумбия, Кувейт, Нигерия, Норвегия, Туркмения, Чили, штат Аляска);
2) фонды, формируемые для создания стратегических финансовых резервов в целях решения в перспективе экономических и социальных проблем будущих поколений (канадская провинция Альберта, Аляска, Кувейт, Оман, Папуа — Новая Гвинея);
3) резервные бюджетные фонды, используемые в неординарных ситуациях (Гонконг, Сингапур, Эстония, ЮАР).
Стабилизационные фонды связаны, как правило, с проведением политики профицитных бюджетов. Профицит (превышение доходов над расходами) формируется за счет продажи по конъюнктурно высоким ценам невоспроизводимых природных ресурсов.
Вместе с тем само понимание невосполнимости полезных ресурсов предполагает для ныне живущего поколения понимание того факта, что оно берет в долг у будущих поколений (принцип солидарности поколений) и средства, закладываемые в Стабилизационном фонде — это антиципированное потребление будущих поколений. Так называемые фонды будущих поколений ориентированы на их использование после исчерпания месторождений полезных ископаемых, а также на социальные выплаты населению тех территорий, где ведется добыча ископаемых. В ряде случаев стабилизационные фонды многоцелевые. Это характеризует стабфонды Аляски, провинции Альберта, Норвегии, Кувейта, отдельных территорий Океании. Учрежденный в 1993 г. в Колумбии нефтяной стабилизационный фонд используется для межбюджетных трансфертов регионам. Средства фонда перечисляются в территориальные бюджеты и частично инвестируются в форме госзакупок на нужды государственной нефтяной компании.
Нефтяной трастовый фонд Нигерии был создан в 1995 г. для аккумуляции сверхдоходов государственного бюджета от экспорта энергоносителей. За счет средств этого фонда финансируются госзакупки в сфере здравоохранения, образования и других социальных услуг.
В настоящее время механизмы формирования и использования стабилизационных фондов, сложившиеся в перечисленных пятнадцати странах, различны.
Нефтяной фонд Норвегии — это, по существу, действующая модель консервативной финансовой политики и обеспечения финансирования национального экономического роста. Поступления в фонд не прекращались даже в период критического падения цен на нефть в 1997-1998 гг. Но попытка полностью перенести опыт Нор-
Селезнев А. 3. Об использовании Стабилизационного фонда // Экономист. — 2005. — № 9. — С.26-37.
вегии в Россию обречена уже на старте. Дело в том, что изначальные социально-экономические условия Норвегии и России сильно различаются, естественно, не в пользу России.
В Чили аналог стабилизационного фонда связан с формированием доходов от экспорта меди. Медный стабилизационный фонд Чили создан был в 1985 г. как инструмент стабилизации реальных доходов госбюджета. Формирование и использование средств фонда основаны на оценке динамики среднемировых цен на медь, которая ежегодно рассматривается чилийским правительством. Объем новых поступлений в фонд рассчитывается с учетом разницы экспортных текущих цен и среднемировых базовых цен за предшествующие периоды. Средства фонда разрешено использовать в том случае, когда текущая цена оказывается ниже базовой. Важная особенность функционирования чилийского фонда — использование его средств для финансирования капитальных вложений в государственную медную компанию CODELCO. Фактически для нее также установлен дополнительный налог в форме изъятия доходов от природной ренты. Средства фонда приравниваются к золотовалютным резервам и управляются центральным банком.
Венесуэла, будучи крупнейшим экспортером нефти, формирует стабилизационный нефтяной фонд с 1988 г. Его первоначальное формирование происходило в условиях максимального снижения мировых цен на нефть, которым характеризовалась вся вторая половина 1980-х гг. Создан он был с целью максимальной защиты национальной экономики и государственного бюджета от колебаний цен. Средства фонда идут на финансирование межбюджетных трансфертов и на инвестирование в государственную нефтяную компанию. Аккумуляция и использование средств фонда являются формой резервирования доходов в случае их превышения над установленными величинами доходов центрального и региональных правительств, а также государственной нефтяной компании. Использование средств фонда возможно только в двух случаях: если доходы от экспорта нефти ниже установленной базовой величины и необходимо пополнение средств госбюджета, или, если объем средств фонда превысил 80% от среднегодового объема доходов от экспорта нефти за последние пять лет. Региональные правительства вправе использовать перечисленные им средства фонда для финансирования капитальных расходов.
К началу 2000 г. общий объем средств нефтяного фонда Венесуэлы составлял 1,7 млрд, долларов (в том числе у центрального правительства — 700 млн. долларов; у региональных властей — 400 млн. долларов, у государственной нефтяной компании — 600 млн. долларов)[45] [46]. С 2004 г. правительство У. Чавеса приняло решение о расширении финансирования социальной сферы за счет средств фонда.
Интересен опыт формирования и использования стабилизационного фонда в штате Аляска. В составе стабфонда Аляски функционируют две постоянные структуры: Постоянный фонд Аляски (сберегательный) и Конституционный стабилизационный резервный фонд. Постоянный фонд был учрежден в 1976 г. как доверительный (трастовый) фонд будущих поколений. Его основная цель — создание инвестиционной базы, которая могла бы обеспечивать доходы для тех будущих поколений, когда запасы нефти на Аляске истощатся. Фонд формируется за счет 25% отчислений от всего объема платежей за использование природных ресурсов (так называемая ставка роялти). Поступления в фонд не зависят ни от цен на нефть, ни от состояния бюджета штата. Основная сумма Постоянного фонда Аляски инвестируется и не может быть израсходована на иные цели без внесений изменений в законодательство штата. Схема использования доходов от инвестирования следующая: 42% от доходов выплачивается всем гражданам Аляски (около 1770 долларов на человека в год); остальная сумма идет на реинвестирование с целью компенсации снижения реального стоимостного объема фонда в связи с инфляцией. К началу XXI в. средства Постоянного фонда Аляски достигли 27,1 млрд, долларов-.
Конституционный резервный фонд Аляски был создан в 1990 г. как форма реагирования властей на резкое снижение цен на нефть во второй половине 1980-х гг., следствием чего стало сокращение бюджетных расходов и экономический спад. Цель создания Фонда — компенсация доходов бюджета штата.
На пространстве СНГ в плане формирования стабилизационных фондов интересен, на наш взгляд, опыт Туркмении. Здесь формируются Резервный валютный фонд и Нефтегазовый фонд за счет выручки от экспорта нефти, газа и хлопка. Эти средства учитываются за пределами доходов бюджета страны.
Анализ опыта использования стабилизационных и резервных фондов в разных странах мира позволяет сделать некоторые выводы. Прежде всего, стабилизационные фонды — это инструмент средне- и долгосрочной финансовой политики государства. Страховые резервные фонды используются как инструменты формирования стратегии государства в решении финансовых проблем будущих поколений. Доходы первой группы фондов зависят от текущих среднемировых цен на природные ресурсы. Доходы второй группы — от наличия на территории природных ресурсов, приносящих рентный доход.
Стабилизационные и резервные страховые фонды создаются преимущественно в странах — экспортерах природного сырья. Создание фондов подчинено либо компенсации снижения доходов бюджетов и соответствующему выравниванию доходной и расходной частей государственных бюджетов, либо обеспечению будущим поколениям потока финансовых ресурсов после истощения природных ресурсов. Аккумуляция средств фондов таким образом поставлена в зависимость от экспортных доходов страны.
В ряде стран стабилизационные фонды и их аналоги используются для формирования внешних активов государства. На этой основе имеющиеся в стабфондах средства наращивания за счет получения процентного дохода (процентный доход стабфонда Норвегии за период с 1996 по 2005 г. в среднем составил 4%)1. При этом, однако, недооценивается активизация стратегически важных инвестиций инновационного характера для улучшения структуры национальной экономики, в связи с чем стабилизирующая и регулирующая роль фондов остается невысокой, поскольку проявляется дефицитность финансирования в жизненно важные отрасли экономик, которые не приносят экспортной выручки, но стимулируют национальный экономический рост.
Эти выводы принципиальны для корректировки практики использования аналогичного фонда в России. Но поскольку его идея позаимствована у стран, которые (за исключением Норвегии) являются «ресурсной провинцией» промышленно развитой части мира, то Россия далеко не во всем может копировать этот опыт.
Источник
Практика формирования стабилизационных фондов в других странах
ТЕМА 7. СТАБИЛИЗАЦИОННЫЙ ФОНД (2 ЧАСА)
Финансовые инструменты, которые находятся в распоряжении государства в условиях рыночной, экономики очень разнообразны. Важнейшими из них это инструменты бюджетной политики. В последние годы в РФ создавались бюджетные фонды, направленные на реализацию определенных задач бюджетной системы.
Идея создания Стабилизационного фонда в РФ появилась несколько лет назад в 2001-2002 гг. Возникла она не случайно: Россия очень сильно зависит от экспорта нефти. Любое падение цен, как, например, это произошло в конце 90-х гг., негативно влияет на доходы российского бюджета. Поэтому нашим Правительством и было принято решение, использовать опыт экспортно-ориентированных стран, и был создан Стабилизационный фонд.
Международный опыт свидетельствует о том, что если внешняя конъюнктура цен на профилирующий экспортный продукт существенно влияет на доходы бюджетной системы, целесообразно создание Стабилизационного фонда.
Стабилизационные фонды и фонды будущих поколений существуют в странах, где существенная часть доходов бюджета формируется за счет поступлений от экспорта природных ресурсов (нефть, медь, фосфаты) и предназначены для сглаживания колебаний доходов и расходов в годы неблагоприятной конъюнктуры.
Практика формирования стабилизационных фондов в других странах
Государственные фонды финансовых ресурсов, формируемые за счет «избыточных» (по отношению к определенному национальным законодательством уровню) или дополнительных (в случае более высоких цен на экспортные товары) доходов бюджета, условно можно разделить на три типа:
1) Стабилизационные фонды (Аляска, Венесуэла, Колумбия,
Кувейт, Нигерия, Норвегия, Чили);
2) Фонды будущих поколений (Альберта, Аляска, Кирибати, Кувейт, Оман, Папуа – Новая Гвинея);
3) Бюджетные резервные фонды (Гонконг, Сингапур, Эстония, ЮАР).
Эти фонды связаны с аккумулированием доходов в годы профицита государственного бюджета, а также дополнительными источниками для государственных сбережений (например, доходы от приватизации). Целью создания таких фондов является стабилизация государственных расходов в годы рецессии и экономического спада, или неблагоприятной конъюнктуры на мировых сырьевых рынках (в данном случае – высоких цен на сырье).
Первые два типа фондов связаны с аккумулированием части доходов от экспорта природных ископаемых или других невосполняемых ресурсов. Основное различие между данными типами фондов заключается в целях создания фондов: собственно стабилизационные фонды создаются для сглаживания колебаний в доходах и расходах государственного бюджета, дополнительном финансировании государственных расходов на территориях, где ведется добыча ископаемых. Фонды будущих поколений рассчитаны на их использование, после того как месторождения природных ископаемых будут исчерпаны, либо для выплаты дополнительных (квази-рентных) платежей населению территорий, на которых ведется добыча ископаемых.
В ряде случаев фонды выполняют смешанные роли (как, например, в канадской провинции Альберта, в штате Аляска, в Кувейте, Норвегии и Папуа – Новая Гвинея).
В частности, Фонд выравнивания доходов (Revenue Equalization Fund) Кирибати был создан еще в 1956 году как трастовый фонд для будущих поколений после ожидаемого истощения месторождения фосфатов.
В 1976 году был создан Трастовый фонд наследственных сбережений в канадской провинции Альберта (Alberta Heritage Savings Trust Fund). Часть ресурсов фонда направляется на сбережения для будущих поколений (портфель наделенных ресурсов, Endowment Portfolio), а часть используется для финансирования текущих правительственных программ и государственных услуг (переходной портфель, Transition Portfolio). Аналогичный по структуре и целям фонд действует в Аляске (см. ниже) и в Папуа – Новая Гвинея.
В 1993 году Нефтяной стабилизационный фонд (Oil Stabilization Fund) был учрежден в Колумбии. Отличительной чертой данного фонда являлась его децентрализация (аналогичная система действует в Венесуэле, см. ниже). Поступления в фонд распределяются в соответствии с установленным заранее правилом в территориальные бюджеты и в государственную нефтяную компанию. Нефтяной трастовый фонд (Petroleum Trust Fund) был создан в 1995 году в Нигерии с целью получения дополнительных доходов государственного бюджета для финансирования здравоохранения, образования и других государственных услуг.
1. Норвежский Государственный нефтяной фонд (State Petroleum Fund) был учрежден в 1990 году. Необходимость создания фонда была обусловлена старением населения и снижением объемов добычи нефти. Таким образом, Фонд является одновременно сберегательным и стабилизационным и должен обеспечить стабильность бюджетной сферы в долгосрочном периоде.
Условием поступления средств в Фонд является достижение профицита государственного бюджета, что, в свою очередь, определяется уровнем цен на нефть и величиной дефицита бюджета при исключении доходов бюджета от нефтяной отрасли. В Норвегии не существует определенного правила или формулы, по которым определяется размер отчислений в Фонд, и сумма каждого утверждается отдельно парламентом страны в рамках общего бюджетного процесса.
Принципы управления средствами: — Министерство финансов Норвегии определяет основные направления инвестирования средств фонда, состав базового портфеля, относительно доходности которого производится оценка эффективности использования средств фонда. В то же время, текущее управление активами фонда осуществляется норвежским центральным банком. В настоящее время, активы фонда приравнены к золотовалютным резервам Норвегии и состоят из иностранных финансовых активов (государственные облигации, ценные бумаги компаний, не связанных с нефтью). Выбор активов связан, в том числе, с необходимостью замедления роста реального курса национальной валюты в периоды высоких цен на нефть.
Опыт работы норвежского фонда оказался чрезвычайно успешным. Так, поддержание сбалансированного бюджета позволило сгладить колебания
совокупного внутреннего спроса, снизить инфляционное давление и сдерживать
удорожание национальной валюты. Однако необходимо отметить, что фонд
существовал в условиях жесткой консервативной фискальной политики и
экономического подъема в стране. Если к концу 1999 года совокупный объем
средств Фонда достиг 26 миллиардов долларов США (17,7% ВВП Норвегии), а
максимальное годовое перечисление средств из бюджета достигало 6,0% ВВП, то
в 2003 г. ГНФ Норвегии превысил 50% ВВП, а к 2010 г. его величину планируется
довести до 93% ВВП. Средства фонда вложены в иностранные ценные бумаги.
Существуют определяющие инвестиционную политику Фонда правила,
нацеливаемые на снижение рисков. Например, процентные соотношения, в которых ГНФ может распределять свои вложения по различным регионам. В настоящее время пропорции выглядят следующим образом: Европа – 50-55%, США – 35-37%, Азиатско-Тихоокеанский регион – 10-13%. Денежные власти минимизируют рискованные вложения в финансовые рынки развивающихся стран, отличающиеся низкой ликвидностью и неразвитостью инфраструктуры. Тем не менее, среди вложений фонда обнаруживаются и инвестиции в акции таких российских компаний, как «ЮКОС», «ЛУКойл», «Норильский никель».
2. Медный стабилизационный фонд Чили (Copper Stabilization Fund) был создан в 1985 году с целью стабилизации реального курса и доходов государственного бюджета независимо от колебаний поступлений от экспорта меди. Объем поступлений в Фонд рассчитывается по формуле в зависимости от превышения фактической текущей цены меди по экспортным контрактам над базовой долгосрочной ценой.
Использование средств Фонда разрешено Правительству в случае, если фактическая текущая цена находится ниже базовой. Объем средств, которое Правительство может изъять из Фонда, рассчитывается по той же самой формуле, до полного использования ресурсов Фонда. Принципы накопления и использования средств Фонда направлены на независимость от влияния политических сил и лобби, тем не менее, в конце 1980-х годов средства Фонда использовались для выплаты внешнего долга и субсидирования внутренних цен на бензин.
Особенностью функционирования стабилизационного фонда в Чили является то, что его правила применяются только к доходам государственной медной компании (CODELCO), являясь, по сути, для нее дополнительным налогом. В то же время, средства Фонда приравниваются к золотовалютным резервам и управляются Центральным банком и инвестируются в иностранные финансовые активы. Запрещены инвестиции в любые финансовые операции, займы, гарантии, выпуск долговых бумаг, которые могли бы повлечь за собой возникновение у Фонда обязательств.
Функционирование фонда в Чили, так же как и в Норвегии, происходило в условиях преимущественно жесткой фискальной политики. Однако колебания объема средств были более значительны, и максимальная величина фонда была достигнута в 1997 году (около 3,9 млрд. долларов США). К началу 2000 года произошло снижение размера Фонда примерно на 800 млн. долларов.
3. Венесуэльский Фонд макроэкономической стабилизации (Macroeconomic Stabilization Fund) был создан в Венесуэле в ноябре 1998 года, когда мировые цены на нефть достигли своего минимума. Цель – защита экономики и госбюджета от колебаний цен на нефть. Особенностью Фонда является его децентрализация.
Принцип накопления и расходования средств Фонда прост: в нем депонируются все полученные доходы для каждого из трех бенефициаров (центральное, региональные правительства, государственная нефтяная компания) сверх установленных базовых величин доходов. Формула расчета
базовых величин доходов несколько отличается для каждого из бенефициаров, но во всех случаях она основана на пятилетнем среднем уровне цен на нефть. Использование средств Фонда может осуществляться (с одобрения Конгресса) в двух случаях: если доходы от экспорта нефти находятся ниже базовой величины, или объем средств Фонда превысил 80% от среднего годового объема доходов от экспорта нефти за последние 5 лет. В последнем случае центральное доходов от экспорта нефти за последние 5 лет. В последнем случае центральное Правительство имеет право использовать средства Фонда для погашения внешнего долга, а региональные правительства – на капитальные расходы. Таким образом, Фонд служит исключительно целям краткосрочной макроэкономической стабилизации.
В 1999 году в законодательство о Фонде были внесены изменения, ослабляющие роль Фонда как макроэкономического стабилизатора. В частности, были установлены очень низкие базовые величины, в Фонд направляется только половина средств сверх базовой величины, средства Фонда могут быть использованы по решению Президента на социальные расходы и государственные инвестиции. Фактически, с 1999 года Фонд пополняется за счет государственных заимствований, т.к. сохраняется бюджетный дефицит.
Средства Фонда управляются Центральным банком Венесуэлы и инвестируются в иностранные финансовые активы. Запрещены инвестиции в любые финансовые операции, займы, гарантии, выпуск долговых бумаг, которые могли бы повлечь за собой возникновение у Фонда обязательств.
К началу 2000 года общий объем средств Фонда составлял около 1,7 млрд. долларов (в том числе, 700 млн. долларов у центрального Правительства, 400 миллионов долларов у региональных властей и 600 миллионов долларов у государственной нефтяной компании).
К началу 2000 года общий объем средств стабилизационного фонда в
Венесуэле составлял около 1,7 млрд. долларов (в том числе, 700 млн. долларов у
центрального правительства, 400 миллионов долларов у региональных властей и 600 миллионов долларов у государственной нефтяной компании).
В штате Аляска действуют, фактически, два фонда: сберегательный фонд – Постоянный фонд Аляски (Alaska Permanent Fund) и стабилизационный фонд – Конституциональный бюджетный резервный фонд (Constitutional Budget Reserve Fund). Постоянный фонд Аляски был учрежден в 1976 году как трастовый фонд для будущих поколений. Его основной целью является создание инвестиционной базы, которая могла бы обеспечить доходы для будущих поколений, когда запасы нефти истощатся.
Фонд формируется за счет 25% отчислений от всего объема платежей за использование минеральных ресурсов, роялти, федеральных платежей по разделению доходов от минеральных ресурсов и трансфертов, получаемых штатом Аляска. Таким образом, значительная часть доходов от нефтяной отрасли проходит мимо бюджета штата, доходы Фонда не зависят ни от цен на нефть, ни от положения в бюджетной сфере. Основная сумма Фонда инвестируется постоянно и не может быть использована без внесения поправки в Конституцию штата на референдуме.
Схема использования доходов на средства Фонда определяется
ежегодно губернатором и законодательной властью штата. Традиционно, часть доходов (42% с 1982 года) выплачивается в виде «дивидендов» всем гражданам штата Аляска, а остальная сумма идет на реинвестирование с целью компенсации снижения реального объема фонда из-за инфляции и увеличение капитала Фонда.
Средства Фонда находятся в управлении общественной Корпорации Постоянного фонда Аляски (Alaska Permanent Fund Corporation), и инвестируются в портфель из бумаг с фиксированным доходом и акций. К концу 1999 года основные средства Фонда достигли 27,1 миллиарда долларов США. Размер «дивидендов» составил в 1999 году 1770 долларов на человека.
Конституционный бюджетный резервный фонд создан в 1990 году в ответ на резкое падение цен на нефть в конце 1980-х годов и, как следствие, — сокращение государственных расходов и спад в экономической активности. Основной целью Фонда является компенсация падения в доходах бюджета штата, в том числе, для финансирования кассового разрыва в течение фискального года.
Однако доходы Фонда не связаны с изменением цен на нефть. Их объем определяется ежегодно Конгрессом штата как часть налоговых доходов и роялти, а также доходов Фонда от инвестиций. Расходование средств Фонда также осуществляется по решению Конгресса, их предельный (верхний) объем должен быть утвержден тремя четвертями голосов каждой палаты. Средства Фонда предоставляются правительству штата в виде кредита, который должен быть возвращен в период бюджетного профицита.
Общий объем доходов Фонда за 1991–1999 годы достиг 6,1 миллиардов долларов.
Для России набольший интерес представляет опыт работы трех стабилизационных фондов – Норвежского Государственного нефтяного фонда, Медного стабилизационного фонда Чили и Фонда макроэкономической стабилизации (Венесуэла).
Мировой опыт использования СФ свидетельствует о том, что каких-либо универсальных рецептов не существует. Каждая страна формирует собственный, соответствующий стратегическим приоритетам и национальным особенностям, порядок управления ресурсами, накапливаемыми в рассматриваемых фондах. Значительная часть накопленных ресурсов СФ вкладывается в развитие национальных экономик и даже в решение краткосрочных проблем:
стабилизация бюджетных доходов, выравнивание условий жизни поколений, стабилизация колебаний спроса, региональное и отраслевое развитие и т.д. Принципиальное значение имеет тот факт, что ни в одной стране никакого запрета на инвестирование средств нет. В создании и использовании СФ в различных странах есть свои положительные и отрицательные стороны, анализ которых позволит Правительству РФ наиболее эффективно сформировать политику реализации созданного фонда.
Источник
