Поправки к конституции: как и зачем в мире меняют основной закон
Драконовские меры: история конституций
Первые своды основных законов появились еще в древности. Их впервые записали в Афинах в 620 году до н.э., речь шла об управлении городом. Необходимость была насущной: власть принадлежала аристократии, которая руководствовалась по своему усмотрению устными правилами, неизвестными бедным жителям.
В Афинах практиковали денежные займы под залог имущества, земли и даже свободы. В итоге население попало в долговую кабалу, в руках аристократии оказались крупные земельные наделы, а царь ослабел. Если кто-то совершал преступление, последствия зависели от того, к какой семье принадлежал преступник и жертва. Зачастую это приводило к кровной мести, которая могла длиться несколько поколений. Аристократические вендетты затрагивали весь город.
После неудачной попытки захвата власти олимпиоником Килоном, который стремился стать тираном при поддержке недовольных бедных жителей, аристократы были вынуждены ввести общие правила. Задачу поручили законодателю Драконту, который зафиксировал существовавшие законы и ввел новые. Преступления среди аристократов теперь разрешались судом, а кровная месть стала нелегальной. Тремя сотнями лет позже Аристотель особо отмечал различение между умышленным и непредумышленным убийством. Но помимо этого конституция Драконта была драконовской — именно ему мы обязаны этим выражением. Многие мелкие преступления, например, кража продуктов, карались смертью. За долги по-прежнему можно было попасть в рабство.
В итоге конституция Драконта просуществовала недолго и в 590-е годы до н.э., после очередной смуты, была заменена законами Солона. Тот провел долговую амнистию, обеспечил всем представительство в суде и расширил ценз для присутствия в выборных органах — положив начало афинской демократии.
Аристотеля конституция Драконта интересовала наряду с другими подобными сводами законов — он был занят вопросом о том, что же такое конституция, и как она должна быть устроена. Вот что он пишет в своей «Политике»:
«Государственный строй есть порядок в области должностей; при нем все части находят себе место либо на основании свойств, присущих им, либо в силу того или иного правила, обусловливающего их равенство с общей точки зрения (я имею в виду, например, правило, уравновешивающее либо неимущих, либо состоятельных, либо общее для тех и других). Таким образом, неизбежно получается столько же видов государственного строя, сколько имеется способов управления в зависимости от превосходств и отличительных свойств, присущих составным частям государства».
Аристотель, судя по всему, первым отделил от обычных законов законы конституционные — то есть такие правила, которые устанавливают «порядок в области должностей». Иными словами, основная задача конституции — описать системы и процедуры, по которым будет управляться государство. Отсюда идея о примате конституции над остальными законами.
Права в обмен на интересы
Конституционные документы продолжали писать по всему миру. Среди них, например, «Русская правда» XI—XII веков, в которой описывались судебные нормы. Но современная теория и практика конституционного строительства начала складываться только в XVII веке.
Ключевым стал вопрос о том, откуда берется право устанавливать порядок в государстве и почему все должны этому порядку следовать — то есть вопрос о легитимности. В Средние века проблема решалась просто: верховными законами считались библейские, а императоров как ставленников бога на земле короновали римские папы. Дополнительно власть опиралась на традиции — «так было, так есть и так будет всегда». С секуляризацией этот подход начал давать сбои и пришлось находить другие основания. Таким стал общественный договор.
Теоретики современного конституционализма — Томас Гоббс, Джон Локк, Жан-Жак Руссо и многие другие — исходили из идеи о том, что у каждого человека есть естественные права. Свобода, справедливость, равенство, защита от насилия, право на труд (список может меняться) принадлежат людям от природы, по факту отношения к человеческому роду. Идея не новая — так думали еще в Античности.
Заключая общественный договор, люди отказываются от некоторых естественных прав или соглашаются на их ограничение, потому что это в их интересах. Например, мы принимаем, что нашу свободу могут ограничить тюремным заключением, если мы совершим кражу — потому что не хотим, чтобы нас самих могли грабить без каких-либо последствий. Главное условие этого обмена — отказ от прав должен использоваться в общих интересах.
Детали могут разниться — в рамках этой конструкции можно оправдать как абсолютную монархию, так и радикальную демократию. В любом случае основные законы государства или конституция становятся документом, который фиксирует взаимные обязательства.
Проблема перевода
Слово «конституция» происходит от латинского constituere — учреждать, устанавливать, устраивать. В русском языке мы используем слово в этом значении, когда говорим о конституции человека, имея в виду телосложение. В английском, например, сохраняется значение слова constitution как набора ключевых принципов, прецедентов и процедур, по которым управляется государство. Поэтому говорят о некодифицированных — не записанных в единый документ — конституциях. Такая конституция работает, в частности, в Великобритании.
Конституционный строй
Сама по себе конституция — ничего больше, чем слова, записанные на бумаге. Конституционным государство становится тогда, когда общественный договор, зафиксированный в документе, действительно работает. Как это выглядит на практике:
Стабильность процедур. Основные законы, правила и процессы не могут постоянно и безосновательно меняться. Граждане должны знать, как работает управление в их стране — а значит, осознавать последствия своих действий. В неконституционных режимах граждане, включая высоких чиновников, часто могут не знать, как им придется вести себя завтра и «не придут ли за ними».
Подотчетность власти. В конституционных демократиях власти отчитываются перед гражданами через процедуры: выборы, определение государственных должностей, бюджетную ответственность, выборы об отстранении должностных лиц, референдумы. Подотчетность властей делает возможной ответственность граждан за действия своего правительства.
Разделение властей на региональные и федеральные, на законодательную, исполнительную и судебную ветви, создает систему сдержек и противовесов. Граждане могут влиять на проводимую политику, обращаясь в разные институты.
Прозрачность действий властей необходима, чтобы у граждан было достаточно информации для участия в управлении — например, через выборы. Без прозрачности невозможно обеспечить подотчетность власти — а значит, и ответственность граждан.
Как меняют конституции
Очевидно, что с течением времени общественный договор устаревает — и тогда конституцию нужно менять. Но вопрос о том, каким образом должен быть устроен этот процесс, крайне сложный. Один из авторов американской Декларации независимости Томас Джефферсон считал, что конституцию нужно менять каждые 19 лет — за это время, по его подсчетам, обновлялась половина жителей, а значит, конституция уже не представляла их интересы. При этом сегодня внести поправки в конституцию США крайне трудно — даже 2% несогласных граждан может оказаться достаточно, чтобы поправки не прошли (но по более реалистичным расчетам, около 25% граждан могут заблокировать поправки). Все дело в пятой статье: по ней поправку сначала должны утвердить две трети обеих палат Конгресса, а потом ратифицировать три четверти штатов. В итоге с 1789 по 2019 год было предложено 11 770 поправок, из них принято — 27.
Похожая ситуация в Дании: там для внесения поправок за них сначала должно проголосовать большинство в парламенте, а после проведения выборов поправки снова должны набрать большинство уже в новом парламенте. После этого проводится референдум, на котором большинство граждан должно проголосовать за, причем участвовать в референдуме должно минимум 40% избирателей. С 1849 года — вступления конституции в силу — ее меняли всего три раза.
Действительно, легкость внесения поправок в конституции может привести к плачевным последствиям. Так случилось с Веймарской республикой, чью конституцию историк Уильям Ширер называл самой либеральной и демократической в XX веке. 48 статья этого документа позволяла президенту вводить чрезвычайное положение и изменять законы без согласия Рейхстага. За время существования Веймарской республики (1919 — 1933 годы) президенты воспользовались этой статьей больше сотни раз — из способа справиться с чрезвычайным положением статья превратилась в инструмент для разрешения неудобных ситуаций.
После пожара в рейхстаге 27 февраля 1933 года президент издал указ, вновь воспользовавшись 48 статьей. За месяц до этого канцлером стал Адольф Гитлер, но ему не хватало большинства в Рейхстаге. Нацистская партия убедила президента, что пожар был началом коммунистической революции. Указ ограничивал личную свободу, свободу речи и прессы, право на собрания и приватность. Мандаты депутатов были аннулированы, после переизбрания нацистская партия получила большинство в Рейхстаге и смогла провести «Закон о защите народа и рейха», дававший Гитлеру диктаторские полномочия — при этом формально веймарская конституция продолжала действовать до свержения Третьего рейха. Похожую аферу провернули в Египте. Там закон о чрезвычайном положении действовал непрерывно с 1981 до 2012 года и стал одной из причин революции.
С другой стороны, менять конституции бывает необходимо, и во многих странах это рутинный процесс. Например, в Германии для принятия поправок нужны только голоса двух третей парламента. Однако в большинстве стран за изменения в конституции обычно либо дважды голосует парламент — до и после выборов, — либо после утверждения парламентом проводится референдум.
Фасадные конституции и их поправки
Во многих неконституциональных режимах, тем не менее, тоже есть конституции. Они могут служить разным целям — например, организовывать управление государством, то есть служить основным законом, не опираясь на общественный договор. В других случаях иметь конституцию оказывается полезно для международных отношений. Фасадные конституции встречаются в арабском мире, Африке, Латинской Америке.
В таких странах фиктивные конституции могут стать работающими, например, со сменой парламента — и наоборот. Проблема в том, что в этой ситуации поправки часто приводят к размыванию разделения властей и правовых основ в целом. Что еще хуже — обычно именно так и происходит. Некоторые исследователи называют эти процессы вики-конституционализмом, поскольку основной закон в подобных режимах переписывается с той же легкостью, что и статьи в Википедии.
Показательная история произошла в Гондурасе. По конституции 1982 года ограничение сроков правления президента было одним из самых строгих в мире. Президенту было запрещено избираться более чем на один срок (ни подряд, ни после перерыва). Изменить эту статью по конституции было нельзя. Более того, любой чиновник, который попытается изменить эти положения, должен быть отстранен от должности и не может возвращаться на госслужбу в течение десяти лет.
Президент Мануэль Селайя был избран в 2006 году, и сразу же предложил заменить конституцию 1982 года новой. Он организовал референдум, чтобы голосованием решить, нужно ли созывать конституционное собрание. Суд постановил, что таким образом менять конституцию нельзя, а оппоненты Селайи обвиняли его в желании изменить статью о президентских сроках.
За два дня до референдума высшие военные чиновники забрали президента Селайю из его дома и посадили на самолет до Коста-Рики.
В стране под руководством временного правительства начался длительный кризис: протесты, нарушения прав человека, рост преступности. В 2015 году суд признал отстранение Селайи от должности законным. Но при этом признал неконституционной статью, которая ограничивала президентские сроки.
Неконституционные конституционные поправки
— идея о том, что даже те поправки, которые приняли по всем правилам процедуры, могут идти вразрез с конституцией. Например, вступать в конфликт по существу — то есть, не соответствовать содержанию и «духу» основного закона. Если конституцию меняют до такой степени, что она перестает походить сама на себя — например, если бы в США приняли поправку о запрете свободы слова, — то по сути она становится новой конституцией. А для ее принятия процедуры внесения поправок недостаточно — нужно перезаключать общественный договор.
Эксперты в области судебного надзора считают, что такие поправки можно признать неконституционными. Случай Гондураса интересен тем, что в нем такой была признана статья самой конституции, а не поправки к ней.
Гондурас — не исключение, а типичная ситуация. Вики-конституции часто переписываются в попытках консолидировать власть. Например, прямо сейчас в Зимбабве пытаются принять поправки, которые позволят президенту назначать вице-президента, ряд министров и судей верховного суда по своему усмотрению. Конституции Зимбабве всего семь лет, и в нее уже однажды вносили поправки.
Рецепт успеха
Работающая конституционная система — это постоянный поиск баланса между стабильностью и гибкостью. В этом отношении успешными оказываются конституции, которые сохраняют стабильность процедур, но гибки в отношении меняющихся обстоятельств. Что объединяет хорошо работающие конституционные документы:
скорее короткие, чем подробные
сфокусированы на процедурах и процессах (в противоположность содержательным установлениям)
содержательная часть, если присутствует, описана абстрактно, широко, или даже размыто
процедуры соответствуют политическому опыту страны.
До 1 июля 2020 года проходит голосование по поправкам в Конституцию Российской Федерации. По данным экзитпола ВЦИОМ, из опрошенных 163 124 человек в поддержку поправок высказалось 76,0% респондентов, против проголосовало 23,6%. Отказались отвечать на вопросы социологов 29,4% респондентов. В случае принятия поправок текст Конституции России увеличится на треть — до 13 346 слов вместо 9 811.
Подписывайтесь на Telegram-канал РБК Тренды и будьте в курсе актуальных тенденций и прогнозов о будущем технологий, эко-номики, образования и инноваций.
Источник
Эксперты рассказали, как разные страны мира меняли Конституции в XXI веке
В XXI веке новые Конституции были приняты в 57 странах мира. Причем в некоторых из них, например в Конго, Сербии и Черногории, Основной закон страны меняли дважды, а в Кыргызстане — трижды. Кроме того, в XXI веке государства 785 раз рассматривали поправки к Конституциям. Из 95 наиболее заметных конституционных реформ в мире 86 удачно состоялись, а в девяти странах мира инициативы по изменению Основного закона страны натолкнулись на политические проблемы и противодействие части политических элит. Об этом говорится в исследовании Экспертного института социальных исследований (ЭИСИ), близкого к Кремлю.
По данным экспертов, в топ-10 стран, где за последние 19 лет чаще всего принимали поправки к Конституции, вошли Мексика, Новая Зеландия, Бразилия, Швейцария, Австрия, Израиль, Чили, Колумбия, Грузия и Индия. Одними из старейших Конституций мира являются Конституции Голландии и Норвегии, датированные 1814 годом. Норвежская Конституция претерпевала поправки более 200 раз, в Голландскую Конституцию поправки вносились 24 раза. Многие конституции, которые были приняты в 90-е годы прошлого столетия, прошли уже несколько циклов изменений. Например, Конституция Швейцарии 1999 года подвергалась изменениям уже 10 раз, конституция Бельгии 1994 года — 12 раз, в Конституции ФРГ после 1990 года изменениям подверглось более 100 статей из 146. В Конституцию Венгрии, принятую в 2011 году, внесено уже шесть поправок, изменения затронули 61 статью. «В мире практически не осталось конституций, которые не претерпели бы изменения, особенно в последнее двадцатилетие. […] Конституции отражают установки и интересы предыдущих поколений. Но без обновления, по словам конституционалистов, создается ситуация, когда современным обществом „управляют из могилы“», — сказано в докладе ЭИСИ.
Во Владивостоке досрочное голосование по поправкам в Конституцию проводят в багажнике
Эксперты считают, что страны обновляют Конституции, чтобы соответствовать современным запросам общества, расширять права человека (в том числе для того, чтобы закреплять права ЛГБТ и свободу гендерного самоопределения), закреплять гарантии реализации различных социальных прав, укреплять национальное единство и идентичность, защищать суверенитет и интересы граждан, развивать регионы и расширять возможности участия граждан в принятии решений.
Эксперты говорят, что «„лучшей модели“ по принятию поправок к Конституции не существует». Однако во всех странах поправки к Конституции обязательно рассматриваются парламентом. «Когда речь идет о федеративных государствах, при внесении поправок в Конституцию должны быть учтены интересы субъектов федерации», — сказано в докладе. В нем также уточняется, что «довольно редкой в мире процедурой в процессе конституционных преобразований является предварительный контроль конституционности поправок». Так, Конституционный суд задействован в процессе изменений в Австрии, Болгарии, Румынии и ряде бывших советских республик.
Эксперт: в Москве на онлайн-голосование по Конституции записалось аномальное число граждан
В докладе ЭИСИ говорится, что «участие граждан путем референдума или общенародного голосования в принятии конституционных поправок, если речь не идет о новой конституции, применяется достаточно редко». В некоторых странах мира, например в Италии и Японии, если инициатива не набрала в парламенте необходимого конституционного большинства, она выносится на народное голосование.
25 июня в России началось досрочное голосование по поправкам в Конституцию. Оно продлится шесть дней, основной день голосования 1 июля. Владимир Путин подписал принятый Госдумой и Советом Федерации закон о внесении в Конституцию нескольких десятков поправок 14 марта. Через два дня документ одобрил Конституционный суд. Ключевая поправка позволит Путину повторно баллотироваться на должность президента и быть у власти до 2036 года. Среди других поправок — упоминание в Конституции Бога, русского языка как языка «государствообразующего народа», а также запрет на «фальсификацию истории». Кроме того, поправки предусматривают перераспределение полномочий между ветвями власти, приоритет российских законов над международным правом, закрепляется понятие брака как союза мужчины и женщины.
Источник
