Страны подписанты минских соглашений

Посол Хайди Тальявини

Второй Президент Украины Л.Д. Кучма

Посол Российской Федерации на Украине М.Ю. Зурабов

Декларация Президента Российской Федерации, Президента Украины, Президента Французской Республики и Канцлера Федеративной Республики Германия в поддержку Комплекса мер по выполнению Минских соглашений, принятого 12 февраля 2015 года

Президент Российской Федерации Владимир Путин, Президент Украины Петр Порошенко, Президент Французской Республики Франсуа Олланд и Канцлер Федеративной Республики Германия Ангела Меркель подтверждают полное уважение суверенитета и территориальной целостности Украины. Они твердо убеждены в безальтернативности исключительно мирного урегулирования. Они всецело готовы предпринять любые возможные меры как по отдельности, так и совместно в этих целях.

В этом контексте лидеры одобряют Комплекс мер по выполнению Минских соглашений, принятый и подписанный в Минске 12 февраля 2015 года всеми, кто также подписал Минский протокол от 5 сентября 2014 года и Минский меморандум от 19 сентября 2014 года. Лидеры будут вносить вклад в этот процесс и использовать свое влияние на соответствующие стороны, чтобы способствовать выполнению этого Комплекса мер.

Германия и Франция окажут техническую поддержку для восстановления сегмента банковской системы в затронутых конфликтом районах, возможно, путем создания международного механизма для содействия осуществлению социальных выплат.

Лидеры разделяют убеждение в том, что укрепление сотрудничества между Европейским союзом, Украиной и Россией будет способствовать урегулированию данного кризиса. В этих целях они поддерживают продолжение трехсторонних переговоров между Европейским союзом, Украиной и Россией по вопросам энергетики с тем, чтобы осуществить шаги в развитие «зимнего газового пакета».

Они также поддерживают трехсторонние переговоры между Европейским союзом, Украиной и Россией в целях выработки практического решения вопросов, вызывающих обеспокоенность России, в связи с выполнением Соглашения о Глубокой и всеобъемлющей зоне свободной торговли между Украиной и Европейским союзом.

Лидеры по-прежнему привержены идее создания общего гуманитарного и экономического пространства от Атлантики до Тихого океана на основе полного уважения международного права и принципов ОБСЕ.

Лидеры будут и впредь привержены выполнению Минских соглашений. С этой целью они договорились о создании контрольного механизма в «нормандском формате», который будет проводить встречи с регулярной периодичностью, как правило, на уровне старших должностных лиц, представляющих министерства иностранных дел.

Содержание пунктов 11 и 12 «Комплекса мер», неразрывно связанное с положениями Примечания 1, являющегося их конкретизацией и своего рода «каркасом» предусмотренного Минскими Соглашениями Особого статуса отдельных районов Донецкой и Луганской области, в полной мере отражает отмеченный во второй части данной статьи компромиссно – двойственный характер данного документа, принятого в качестве экстренной «пожарной» меры по сдерживанию кровопролития и по недопущению эскалации конфликта. Названные пункты 11 и 12 содержат слишком много моментов внутренней противоречивости, смысловой неопределенности и возможностей множественного истолкования. Как и следовало ожидать, таким обстоятельством уже в течение четырех с половиной лет активно пользуется российская сторона, неизменно вкладывающая в эти лишенные ясности и конкретности формулировки смысл, выгодный лишь Москве и их донбасским сателлитам и полностью противоречащий как интересам украинской стороны, так и закрепленным в Декларации глав Российской Федерации, Украины, Франции и Германии положениям о «полном уважении суверенитета и территориальной целостности Украины». Вполне понятно, что в любом случае, когда Киев не соглашается принять такое истолкование, продвигаемое Кремлем, следуют обвинения в «нарушении Минских соглашений» украинской стороной. Перечислим основные моменты содержания пунктов 11и 12, заведомо дающие возможность двойной (множественной) интерпретации.

— в высшей степени расплывчатыми и двусмысленными являются положения пункта 11 относительно «проведения конституционной реформы на Украине со вступлением в силу к концу 2015 г. новой конституции» (сохраняем орфографию источника – вообще-то слово Конституция пишется с заглавной буквы). В существующей политико – правовой практике принятие новой Конституции всегда является актом, закрепляющим кардинальные структурные изменения основ государственного устройства той или иной страны, причем изменения, затрагивающие ВСЮ страну, а не некие «отдельные районы» (пример – «де-голлевская» Конституция Франции, принятая в 1959 г. и фиксировавшая радикальные перемены многих базовых основ французской государственности, в частности глубокий пересмотр положений о распределении полномочий между различными ветвями государственной власти и о принципах их функционирования). Уже сама постановка вопроса, что проблемы, затрагивающие лишь «особенности отдельных районов» (даже не цельного региона, включающего две области), должны привести к закрепленному в новой Конституции изменению основ украинской государственности, возможна лишь при условии, что эти «отдельные районы» наделяются определенным суверенитетом и правосубъектностью, присущей по меньшей мере образованиям, обладающим статусом субъекта федерации. Если же разговор идет лишь о наделении этих районов некой «широкой автономией» или Особым статусом, вписывающимся в положения существующей Конституции, то какая- либо «конституционная реформа» выглядит просто абсурдной и излишней и какая-то «новая Конституция» элементарно не требуется. Так, принятие в Молдове в конце 1994 г. Закона об АТО Гагауз-Ери вовсе не потребовало выработки новой Конституции, более того, сохранило свою силу положение ст. 109 конституции РМ «Основные принципы местного публичного управления», пункт 3 «Применение названных принципов не может затрагивать унитарный характер государства».

Т.о. в содержание пункта 11 принятого 12.02.2015 «Комплекса мер» исходно были заложены положения, дававшие российской стороне и «лугандонским республикам» определенные основания истолковывать вопрос о проведении в Украине «конституционной реформы» в свою пользу, как намек на необходимость «федерализации» страны, а наличие у Киева иной интерпретации – как основание для регулярных обвинений в его адрес в «срыве Минских соглашений». При этом в реальности основой таких мнимо существующих у Москвы «оснований» является заложенное в рассматриваемых положениях «Комплекса мер» глубокое внутреннее противоречие, конкретнее глубокое расхождение между двусмысленными формулировками пункта 11 и конкретными мерами по обеспечению Особого статуса «отдельных районов», прописанными в Примечании 1. Необходимо исходить из того, что «постоянное законодательство об особом статусе» не может противоречить положениям Конституции Украины, при этом в содержании Примечания 1 нет никаких положений, указывающих на необходимость принципиального изменения основ конституционного устройства страны, речь идет лишь о некоторых «особенностях отдельных районов», соответственно может подразумеваться исключительно внесение некоторых корректив в положения Конституции об организации местного публичного управления, но никак не о некой полномасштабной «конституционной реформе». Не соответствуют формулировки о «конституционной реформе» и «новой Конституции» также и общему строю и характеру положений рассматриваемого «Комплекса мер» : нигде в тексте этого документа не даются какие-либо намеки на «федерализацию» и наделение властей «отдельных областей Донецкой и Луганской области» теми или иными признаками пусть ограниченного, но суверенитета – везде речь идет лишь о «местных властях», «местном самоуправлении» и т.д. Полномочия, которые предусматриваются в данном документе (исключая некоторые сомнительные положения Примечания 1, при этом не содержащие каких- либо прямых указаний на наделение этих «отдельных районов» правами, присущими субъектам федерации в принятом в международной практике понимании – об этом см. ниже) для ныне мятежного региона, также не содержат даже намеков на наличие некой суверенной правосубъектности. Отсюда следует два заключения : а). Внесение в пункт 11 «Комплекса мер» положений о «конституционной реформе» и «новой Конституции» является исключительно сделанной при принятии документа от 12 февраля 2015 г. вынужденной уступкой российской стороне, позволяющей трактовать положения «Комплекса мер» в пользу некой мифической «федерализации» Украины. На деле для реализации положений этого соглашения никакой «новой Конституции» не требуется, все подобные вопросы могли бы быть решены в рамках приятия «простого» конституционного закона, предусматривающего внесение изменений и дополнений ТОЛЬКО в Главу действующей Конституции Украины, определяющей основы, порядок организацию системы местного публичного управления (во многом аналог Главы VIII Конституции Молдовы «Публичное управление»); б). Рассматриваемые положения пунктов 11 и 12, а также Примечания 1 «Комплекса мер» могут истолковываться исключительно в плане предоставления ныне не контролируемой Киевом части двух донбасских областей широкой (пусть даже «очень широкой») автономии в рамках УНИТАНОГО украинского государства с четким сохранением данного региона в едином правовом поле Украины и обеспечением строго вертикальных связей между государственным Центром и местными публичными властями. Любые положения «Минска- 2», вступающие в хотя бы относительное противоречие с этим генеральным принципом и дающие некоторые основания интерпретировать Минские соглашения как документ, допускающий какую-либо «суверенизацию» ныне сепаратистских территорий, является отклонением от духа и буквы «Минска-1», принятым под грубым давлением России, угрожавшей в феврале 2015 г. не только не только продолжением, но и расширением кровопролития. Соответственно, любые попытки разыграть карту «федерализации Украины» (позиция Москвы) либо представить «днр-лнр» каак некие псевдогосударственные образования с фиктивными «институтами власти» (позиция Донецка и Луганска) как раз и являются реальными проявлениями «нарушения и подрыва Минских соглашений».

— положение Пункта 11 рассматриваемого документа о децентрализации как о «ключевом элементе» предлагаемой «конституционной реформы» и «новой Конституции» дает практически неограниченную возможность для множественного истолкования данной формулировки. В целом в политической науке децентрализация понимается как рассредоточение части функций и полномочий центральной власти с делегированием определенных управленческих возможностей региональным и местным структурам самоуправления. При этом делегироваться могут как функции и полномочия, присущие при унитарном устройстве страны исключительно государственным властям и органам центрального публичного управления, так и функции, не затрагивающие унитарный характер государственного устройства (наглядный пример подобной «децентрализации в рамках унитарного устройства» дает Конституция Молдовы, в ст. 109 (1) которой «децентрализация общественных служб» отнесена к основным принципам местного публичного управления . В первом случае мы получаем вариант федерации (конфедерации), исключенный в украинском и молдавском конституционном законодательстве, однако усиленно «продавливаемый» российской стороной, пытающейся под прикрытием требований «выполнять Минские соглашения» закрепить за «донбасскими республиками» значительный объем полномочий, присущим лишь государственным образованиям с определенным уровнем суверенитета. Если бы Москва занимала иную позицию и действительно – как отмечено в Декларации глав четырех стран,- «полностью уважала суверенитет и территориальную целостность Украины», она приняла бы деятельное участие в демонтаже различного рода «президентур», «правительств», «министерств», «парламентов» и прочей «атрибутики» в т.н. «днр-лнр». Само по себе сохранение подобных злокачественных новообразований на теле украинской государственности является основным нарушением Минских соглашений, трактующих всеобъемлющее урегулирование конфликта на Донбассе посредством выработки особого статуса для сепаратистских «республик», как было отмечено выше, исключительно в рамках «особенностей» характера местных властей и местного самоуправления в данном регионе.

То, что Москва пытается навязать Киеву «федеративную» трактовку содержащихся в Пункте 11 «Комплекса мер» положений о децентрализации, с полностью противоречащим Минским соглашениям закреплением существования упомянутых «злокачественных новообразований», становится в особенности наглядным при упоминании одного важного обстоятельства. Совсем недавно министр иностранных дел Украины В.Пристайко, комментируя позицию Президента В.Зеленского по вопросам урегулирования конфликта на Донбассе (т.н. «формула Зеленского»), отметил, что децентрализация предоставляет реальный шанс для населения временно оккупированных «отдельных районов» Донбасса, при этом для продвижения соответствующего начинания вовсе не требуется внесения радикальных изменений в Конституцию страны с закреплением в ней положений об Особом статусе мятежного региона : процессы децентрализации в Украине имеют вполне достаточную законодательную базу, идет уже давно и весьма успешно. Глава МИД Украины в оценке вопросов децентрализации в стране абсолютно прав, более того, начавшаяся сразу же после Майдана, т.е. весной 2014 г. (т.е. почти за год до того, как 12 февраля 2015 г. представители Трехсторонней группы под давлением российской стороны «изобрели велосипед», утвердив в Пункте 11 «Комплекса мер» требование, которое уже давно и без каких-либо давлений со стороны самостоятельно осуществлялось и осуществляется ныне в Украине) реформа по децентрализации системы управления под названием «Национальный проект «Децентрализация» заслужила многочисленные оценки как «самая успешная из украинских реформ». Такие оценки были высказаны представителями руководства ЕС, Совета Европы, Германии и других субъектов международной политики (известное заявление Посла ЕС в Украине о «поразительной успешности» реформаторства в этой сфере).

Дадим небольшую справку. «Национальный проект «Децентрализация»» своей отправной точкой имеет принятие украинским руководством 1 апреля 2014 г. Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти. Главной целью реформы было заявлено укрупнение административно – территориальных единиц районного и местного уровня с передачей им значительной части полномочий, ресурсов и ответственности от органов государственной власти. Были предусмотрены изменения системы местного публичного управления по следующим направлениям : а). Усиление местного самоуправления; б). Изменение положений об административно – территориальном устройстве; в). Закрепление «принципа вездесущности» (землями на территориях населенных пунктов распоряжаются органы местного самоуправления); г). Гарантия наделения местного самоуправления достаточными полномочиями и ресурсами; д).Учет исторических, экономических, экологических и культурных особенностей при планировании развития территориальных громад (административно – территориальные образования первого уровня). На этом пункте следует остановиться особо : еще до появления Минских соглашений, в особенности «Комплекса мер» от 12.02.2015, в Украине уже были предусмотрены формы развития местного самоуправления, дававшие полноценный ответ на пожелания Минских документов «учитывать особенности отдельных районов Донецкой и Луганской области». В этом плане положения Пункта 11 рассматриваемого нами документа оказались откровенным «маслом масляным», добавленным туда под давлением Москвы – уже одно это свидетельствует, что россияне при выработке соответствующего соглашения февраля 2015 г. вкладывали в формулировку об «учете особенностей» моменты вовсе не «экологического и культурного» характера, а политического содержания, что полностью идет вразрез с характером и содержанием Минских Соглашений : в Примечании 1 к «Комплексу мер» четко к областям взаимодействия центральных киевских и местных властей «отдельных районов» отнесены вопросы экономического, социального и культурного развития.; е). Передача «на места» максимального количества полномочий, которые органы местного самоуправления способны выполнить; ж). В перспективе – ликвидация местных и районных государственных администраций, создание объединенных территориальных громад (по аналогу с молдавскими коммунами), введение института префектов. Этот пункт также отметим особо – как известно (в Молдове в свое время был такой институт), функции префекта не имеют никакого «административного» содержания и сводятся к надзору за соблюдением Конституции и законов страны органами местной власти на соответствующей территории. Этим достигается очень высокий уровень самостоятельности местных публичных администраций в решении вопросов, отнесенных к их компетенции. В настоящее время в команде В.Зеленского рассматривается перспектива отмены института госадминистраций (т.е. механизмов жесткой централизации) не только на местном и районном, но и на областном уровне.

Необходимо также упомянуть знаковый момент — в отличие от России и ее подручных из «днр-лнр» за четыре с половиной года после «Минска-2» палец о палец не ударивших для реализации Минских соглашений, украинская сторона практически сразу же приступила к реализации положений «Комплекса мер». Уже 2 июля 2015 г. в Верховную Раду Украины был представлен законопроект о внесении изменений в Конституцию страны, касающихся совершенствования системы местного публичного управления, в том числе и в соответствии с требованиями Пункта 11 «Комплекса мер» от 12.02.2015 г. Хотя данный законопроект не предусматривал введение Особого статуса для «отдельных районов» Донбасса, но вводил предусматривал возможность специфического порядка осуществления местного самоуправления в этом регионе. Из сказанного могут следовать два заключения : а). Позиция украинской стороны, в частности озвученная недавно В.Пристайко, об отсутствии специальной необходимости закрепления в Конституции страны положений об Особом статусе «отдельных» донбасских регионов вполне корректна : положения о «новой Конституции» и «Особом статусе» из Пункта 11 «Комплекса мер» в контексте осуществляемых Киевом реальных усилий по глубокой децентрализации системы публичного управления страны оказываются элементарно излишними. Только Москва, Донецк и Луганск могут выискивать в этих положениях какой-то иной смысл, что выдает их неготовность интерпретировать и выполнять «Комплекс мер» в соответствии с духом и содержанием Минских соглашений; б). В свете представленных моментов попытки Кремля и его подручных переложить на Украину вину за срыв реализации Минских соглашений выглядят не только абсурдными, но и кощунственными — именно в России родилась поговорка о том, кто первый начинает кричать «держи вора!», и нынешние российские власти полностью этой поговорке следуют.

— выше автор отмечал, что среди положений Примечания 1 к «Комплексу мер» — при том что эти Примечания в целом подтверждают унитарный характер украинской государственности и не содержат указаний на предоставление «отдельным районам» Донбасса каких – либо суверенных полномочий, имеются положения сомнительного либо спорного содержания. Перечислим их : а). Участие органов местного самоуправления в назначении глав органов прокуратуры и судов в данном регионе. Если с политико – правовой точки зрения данная установка выглядит просто спорной – обычно в унитарных государствах подобные назначения относятся к компетенции органов государственной власти, соответственно россиянам и сепаратистам дается такой формулировкой «лазейка» для истолкования в пользу «федерализации», — то на уровне практического применения данное положение в лучшем случае сомнительно, в худшем – небезопасно. Думаю, не следует строить иллюзий и полагать, что если местные выборы пройдут в оккупированной части Донбасса «с соблюдением соответствующих стандартов ОБСЕ при мониторинге со стороны БДИПЧ ОБСЕ», то в органах «новой» местной власти окажутся избранники, высоколояльные к Украине и готовые строго соблюдать положения Минских соглашений. Не будем забывать, что конфликт на Донбассе начинался с измены и перехода на сторону иностранного агрессивного государства местных представителей Партии регионов, выступавших в эпоху Януковича – Азарова как вполне «государственническая» сила. Победа на местных выборах в донбасских районах ныне существующего Оппозиционного Блока (в Минских соглашениях создание на Донбассе каких – либо партий местно – регионального розлива не предусматривается, так что для сепаратистски настроенных жителей Оппблок будет самым «родным»), и вовсе не факт, что при упомянутом «участии в назначении» представители местного самоуправления не будут продвигать на посты прокуроров и судей откровенных врагов Украины. В этом случае перспективы устойчивого долгосрочного мира на базе Минских соглашений просто «зависнут в воздухе», чего допускать нельзя; б). Откровенно неприемлемым выглядит положение Примечания 1 о «создании отрядов народной милиции по решению местных советов с целью поддержания общественного порядка». Каким буде этот «общественный порядок», очень нетрудно догадаться. По сути предлагается формула легализации действующих в настоящее время «днр – лнровских» бандформирований, терроризирующих местное население и создавших атмосферу хаоса в регионе. Неприемлемость рассматриваемого положения Приложения 1 в особенности усиливается тем фактом, что совершенно не прописано, кто будет контролировать процесс «создания отрядов народной милиции» и в каких организационно – функциональных отношениях с органами МВД Украины «народные милиционеры» будут находиться. Автор не берется судить, как поведет себя нынешнее руководство Украины процессе урегулирования конфликта на основе децентрализации, но если у В.Зеленского и А.Гончарука есть хотя бы капля ответственности за судьбы своей страны, они никогда не примут такую самоубийственную установку из Примечания 1 : в случае ее утверждения повторение на Донбассе «русской весны» 2014 г. гарантировано; в). Нелепым и абсурдным выглядит положение Примечания 1 о невозможности досрочного прекращения полномочий депутатов местных советов и должностных лиц, избранных на возможных местных выборах «по Минской формуле». Допустим, центральные украинские власти этой крайне небезопасной установкой лишаются возможности пресекать на местном уровне откровенное нарушение действующего законодательства и прямую анти-украинскую деятельность – выше отмечалось, в какой напряженной обстановке принимался документ от 12.02.2015 г., поэтому подобные «скользкие» формулировки приходилось принимать. Однако в любой нормальной демократической стране предусмотрен механизм отзыва местных народных избранников сообществом голосовавших за них избирателей. Рассматриваемое положение Примечания 1 по сути лишает граждан использовать такое право, даже если тот или иной представитель органов местного самоуправления надоел им своими «подвигами» хуже горькой редьки.

Т.о. мы видим, что и в Примечании 1 содержатся двусмысленные и поддающиеся двойному толкованию формулировки, не просто противоречащие интересам Украины, но и делающие сами Минские соглашения по сути нереализуемыми, поскольку применение таких установок заведомо делает мир на Донбассе чрезмерно хрупким и неустойчивым, а согласиться на такой «мир» украинская сторона не имеет ни морального права, ни практической возможности.

Подытоживая вышесказанное, необходимо отметить : Минские соглашения изначально представляли собой принципиально нереализуемый пакет документов. Подписанные в сентябре 2014 г. договоренности, несмотря на утверждение в них в достаточно полной мере генерального принципа донбасского урегулирования, четко обозначенного в Декларации глав четырех государств – неукоснительное соблюдение суверенитета и территориальной целостности Украины, были не реализованы из- за стойкого нежелания России и ее донбасских шавок добиваться прочного мира в регионе на основе соблюдения международно – правовых норм. В свою очередь «Комплекс мер» февраля 2015 г. уже являлся с политико – правовой точки зрения серьезным шагом назад в сравнении с «Минском-1», включая в состав своих установок положения откровенно двусмысленного характера, позволявшие России и сепаратистам истолковывать «Минск-2» как своего рода карт-бланш на федерализацию Украины. В результате начали возникать коллизии в процессе урегулирования ситуации на Донбассе, в которых Москва, Донецк и Луганск предпринимали попытки навязать Киеву такие решения, которые он по определению принять не мог. Результат – затянувшийся на четыре с половиной года конфликт с созданием по сути тупиковой ситуации : даже сейчас, когда руководство В.Зеленского – А.Гончарука проявляет намного большую гибкость в подходе к решению проблем на Донбассе, чем во времена П.Порошенко – В.Гройсмана, позиция официального Киева вызывает стандартное неприятие оккупантов и сепаратистов, причем с абсолютно липовыми обвинения в адрес украинской стороны в «нарушении Минских соглашений». Очевидно, такая тупиковая ситуация будет сохраняться до тех пор, пока при активном содействии западных союзников Украины, очевидно в «нормандском формате», желательно при включении в него США, не будет выработана новая формула урегулирования, изначальным моментом которой должны стать полный демонтаж сепаратистских «новообразований», вывод из региона российских регулярных войск и наемников, а также безоговорочное восстановление контроля Киева над всей протяженностью украинско – российской границы.

Источник