Ваучерная система образования страны

Образовательные ваучеры в теории и на практике

Реферативный перевод статьи Веста “Образовательные ваучеры в теории и на практике: обзор[1]” и критической статьи Карнои “Является ли приватизация, осуществляемая через образовательные ваучеры, действительно решением проблем?: Комментарий к статье Веста[2]”.

Содержание

Межстрановое сравнение ваучерных схем финансирования. 3

Что явилось причиной развития чилийского среднего образования?. 8

Частные и муниципальные школы.. 8

Качество школьного образования. 9

Эффективность деятельности частных и муниципальных школ. 9

Введение платы за обучение. 10

Общество стало меньше тратить на образование. 11

США, штат Висконсин, школьный округ Milwаukee. 11

Численность участников программы.. 12

Чем интересен опыт школьного округа Milwaukee?. 12

Ваучеры в среднем образовании. 14

Ваучеры в профессиональном образовании. 14

Ваучеры в дошкольном образовании. 15

Межстрановое сравнение ваучерных схем финансирования

Вест считает необходимым введение ваучеров, основываясь на следующей аргументации:

негосударственные образовательные учреждения более эффективны, чем государственные, эффективнее расходуют средства; приватизированная система образования эффективнее государственной системы, даже если в ней с помощью различных программ увеличить социальную мобильность детей из малообеспеченных семей; потери общества, связанные с приватизацией образования будут минимальны [2].

Для того чтобы аргументировать свою позицию, Вест анализирует 20 ваучерных схем в средней школе, финансируемых Правительством из налоговых поступлений в 90-ые годы 20 века (см. Таблица 1). Наиболее распространённой схемой финансирования является система, в которой “фонды следуют за учеником”. Она встречается в Бангладеш, Белизе, Чили, Колумбии, Гватемале, Лесото, Польше, Швеции, Великобритании, США [1].

Образовательные ваучеры: межстрановой обзор начального и среднего образования

Регулирование и практика

Стоимость ваучера (в расчёте на 1 чел.)

Девочки, 6-10 класс

В отдельных районах

Государственные и частные школы. Требуется минимальная посещаемость и прогресс в обучении.

От 12 $ в 6 классе, до 36,25$ в

75% школьников в начальной и 50% в средней школе

Активное сотрудничество государства и церкви

Школьники со способностями выше среднего из семей с низкими доходами

Программа “Содействие об-разованию” (Assisted Places), действующая исключительно в частных школах

Список участвующих школ должен быть одобрен Министерством образования

В среднем около 3500$ в год (1992)

Регулирование и практика

Стоимость ваучера (в расчёте на 1 чел.)

Отдельные сельские населенные пункты, дети в возрасте 7-14 лет

330 населенных пунктов, 30000 детей

Требуется минимальная посещаемость

Около 65 $ в год

Канада Провин-ция Британской Ко-лумбии

Школьники, посещающие независимые школы

Школы с учащимися одного вероисповедания и светские частные школы

Школы, получающие ваучеры, должны быть основаны, как минимум 3 года назад.

30% затрат на государст-венные шко-лы. В 1978 году – 500$ на 1 учаще-гося

Школьники, посещающие независимые школы

В основном частные средние школы

Государственная инспекция; учителя должны иметь такую же квалификацию, как учителя в государственных школах, такой же учебный план

60% затрат в частной школе (80% в школах “государст-венного интереса”)

Школьники, посещающие независимые школы

Государственная инспекция; учителя должны иметь такую же квалификацию, как учителя в государственных школах, такой же учебный план

Отпуск денежных средств по числу людей за всё время обучения (full-time equivalent capitation grants)

Регулирование и практика

Стоимость ваучера (в расчёте на 1 чел.)

Школьники, посещающие независимые школы

Учебные планы, квалификация учителей, набор детей

55% от затрат, при-ходящихся на ученика в государстен-ной средней школе

Школьники, посещающие независимые школы

Учебные планы, квалификация учителей, требования к языку

50% от затрат государствен-ной средней школы

Ученики из семей с низкими доходами

Действует в 216 муниципалитетах; с помощью ваучеров можно оплачивать обучение и в частных школах.

При условии хорошей успеваемости участие в программе возобновляется

Ученики начальной и средней школы

Правительство занимается подготовкой учителей и их распределением. Активное сотрудничество государства и церкви

Дети, получающие всеобщее образование

Государственное финансиро-вание светских школ и школ для детей, проповедующих различные вероисповедания, при наличии потребности в таких школах на местах.

Частные, государственные школы полу-чают одина-ковое финан-сирование

Регулирование и практика

Стоимость ваучера (в расчёте на 1 чел.)

Все дети школьного возраста

Все государственные школы, отдельные независимые школы.

Открытая система набора в децентрализованном государственном секторе. Школьная автономия усиливается через систему совета выбранного из числа родителей (parent-elected board).

Гранты на зарплату учителям независимых школ. В 1993 году они пок-рывали 30% затрат и пла-нировалось увеличить их до 50%.

Семьи, которые курирует одна из 36 спонсорских организаций, включая Варшавский университет

Частные школы, в основном принимающие учащихся независимо от религиозной принадлежности

Требуется согласие правительства для открытия независимой школы. На практике существует множество учебных планов.

Субсидия на каждого уче-ника в раз-мере 50% от объёма рас-ходов

Семьи с детьми школьного возраста, доходы которых ниже 18000$

Частные и государственные средние школы

Если спрос превышает предложение, то используется лотерея

Школьники из семей с низкими доходами в Milwaukee, Wisconsin; максимум 1500 учеников

Частные школы, принимающие учащихся независимо от религиозной принадлежности

Участвующие школы установить 65% лимит от контингента учащихся на приём учеников с ваучерами

2900$ в год (1994)

Регулирование и практика

Стоимость ваучера (в расчёте на 1 чел.)

Школьники из семей с низкими доходами в школьном округе города Кливленда. В настоящее время в экспериментальной схеме участвует 11864 ученика

Государствен-ные и частные школы, начиная с 3 класса по 8-й. Религиозные школы также участвуют в программе.

Ваучеры в форме чеков, выплачиваемые родителям учеников — стипендиатов

Зависит от платы взи-маемой выб-ранной част-ной школой. Примерно около 3000$.

Ученики начальной и средней школы из семей с низкими доходами

Более трети от общего числа набора

Школы, получающие средства, могут также взимать плату с учеников

Средняя стоимость в 1991 году составила 4359 песо.

Дети, получающие всеобщее образование

Школы должны следовать национальному учебному плану. Контроль осуществляется Национальной образовательной ассамблеей

По крайней мере, 85% затрат, приходящих-ся на 1 уче-ника в муни-ципальных школах

Дети старше 15 лет (на них не распространяется законодательство о всеобщем образовании)

Частные и государственные средние школы

Частные школы должны предоставлять финансовый отчёт в фонд содействия частным школам

Правительство покрывает 40% от зат-рат госу-дарственной средней шко-лы

Остановимся более подробно на примерах использования ваучеров во всеобщем школьном образовании в Чили и американском школьном округе Milwaukee штата Висконсин, США, в Колумбии, Пуэрто-Рико и в Великобритании.

Как уже стало понятно из Таблицы 1, в мире существует множество схем ваучерного финансирования школ, но только две из них, чилийская и американская в округе Milwaukee, дают возможность сравнить качество образования, предоставляемое частным и государственным сектором, школьникам, обладающим ваучерами.

Что явилось причиной развития чилийского среднего образования?

Среднее образование активно развивалось в 80-ые годы. Кроме того, возросла мобильность малообеспеченных семей. По мнению Веста, этому способствовало введение ваучеров. Но возможно оно бы развивалось ещё стремительнее, если бы осталась система государственного среднего образования, как это происходило во многих странах Латинской Америки и Азии в 70-ые и 80-ые годы 20 века [2].

Так в чём состояла реформа чилийского среднего образования?

Частные и муниципальные школы

Ваучеры в Чили появились в 1981 году. С тех пор число школьников, посещающих частные школы значительно выросло. Это и понятно, поскольку, по словам Карнои правительство полностью субсидировало частные школы, участвующие в ваучерной схеме финансирования. Было введено подушевое финансирование, равное как для государственных, так и для частных школ. В негосударственных начальных школах в 1980 году обучалось 14%, а в 1988 – 30,4%, а в средних школах 15,9% и 40,8% соответственно [1].

Реформы проводились под знаком децентрализации, при этом сохранялись национальные учебные планы и стандарты. Государственные школы были переданы в ведение муниципалитетов. Поэтому частные школы конкурировали за каждого школьника с дерегулированными государственными школами, но в основном это происходило в окрестностях столицы. А в сельской местности практически не было частных школ и дети в четверти мунициалитетов просто вынуждены были посещать муниципальные школы [2].

Наиболее состоятельные семьи предпочитали с помощью ваучера оплачивать обучение своих детей в частной школе, а наименее обеспеченные отправляли своих детей учиться в муниципальные школы. Интересно, что с 1988 по 1990 год дети из среднего класса показывали лучшие результаты в частных школах, тогда как наименее обеспеченные школьники, наоборот, в муниципальных школах.

В 1990 году 72% семей из 4 нижних децилей посещали государственные школы. В 5-8-х децилях 51% семей посылал детей в частные школы, из них 43% в частные школы, участвующие в ваучерной схеме финансирования. 20% наиболее состоятельных семей пользовались в основном услугами частных школ. Только 25% из них посылали своих детей в муниципальные школы. 32% детей учились в частных школах, участвующих в ваучерных схемах финансирования, а 43% в частных школах, не принимающих ваучеры в качестве частичной оплаты за обучение [2].

Качество школьного образования

В результате реформы вырос средний период обучения в школе, в том числе и для групп населения с низкими доходами [1].

В годах в Чили проводилось тестирование, оценивающее знания школьников. Позже, а именно в 1988 году, национальное тестирование было возобновлено. По словам Веста, его результаты указали на то, что для одной и той же группы населения, качество образования, предоставляемое частными учебными заведениями, субсидируемые через ваучеры, было на порядок выше, чем качество образования в муниципальных школах [1].

Карнои в своей статье утверждает, что существенного улучшения в успеваемости школьников не произошло, а скорее наоборот. Так тесты (правда, не строго сопоставимые), проведенные в 1982 и 1988 годах показали, что упал уровень знаний четвероклассников по испанскому языку и математике. Причем худшие результаты показали ученики государственных школ из семей с низкими доходами, далее следовали школьники из семей с аналогичными доходами, но обучающиеся уже в частной школе. Результаты школьников на национальном тестировании из среднего класса за исследуемый период несколько улучшились.

Карнои приходит к выводу, что частные школы, участвующие в ваучерной схеме финансирования стремились к “снятию сливок”, т. е. отбирая лучших школьников. Причем лучшие результаты – наибольшее число баллов по тесту показали ученики из частных школ в наиболее преуспевающих муниципалитетах [2].

Эффективность деятельности частных и муниципальных школ

Из приведенных выше рассуждений становится ясно, что число баллов, которые получали дети из одной и той же социальной группы, обучающиеся в частных школах, было выше, чем в муниципальных школах. Наиболее способные и обеспеченные школьники стремились поступить именно в частную школу. Причём решающую роль при выборе родителями школы играли характеристики учеников уже посещающие данную школу[3]. Кроме того, в частных школах, участвующих в ваучерной схеме финансирования затраты, приходящиеся на 1 ученика были ниже, чем в муниципальных. Это происходило главным образом за счет того, что в таких частных школах больше учеников в классе, чем в муниципальных школах.

Но все эти факты всё равно не могут в полной мере свидетельствовать о том, что частные школы эффективнее муниципальных школ и обходятся обществу дешевле. Необходимо учитывать, что частные школы могут привлекать дополнительные финансовые ресурсы как в форме платы за обучение, так и в форме различных дополнительных сборов и платежей[4]. Одновременно плата ограничивает доступ бедных детей, обладающих, как правило, достаточно скромными вложениями в человеческий капитал, что впоследствии может отразиться на успеваемости. Кроме того, рыночный механизм не всегда приводит к улучшению качества образования. Престижность школы может не зависеть напрямую от качества предоставляемого образования. Большую роль здесь играет имидж, социальный слой, к которому преимущественно относятся ученики данной школы, искусственное создание конкурса путём ограничения наборов и т. д. В нескольких чилийских государственных школах провели эксперимент. Были использованы распространённые среди частных школ приёмы по созданию положительного имиджа школы и привлечения учеников, а именно: испанские названия школ были заменены английскими названиями и была введена форма. Это оказалось достаточным для увеличения наборов [2].

Введение платы за обучение

Экономический спад начала 90-х привел к падению реальной стоимости ваучера. Для того чтобы хотя бы частично нивелировать этот негативный факт, помимо увеличения его номинальной стоимости вновь создаваемым частным школам, участвующим в ваучерной схеме финансирования, с 1993 года было разрешено помимо ваучеров взимать с родителей плату [1].

Социальная незащищенность преподавателей

Карнои акцентирует внимание на том, что в результате проведенной реформы образования были отменены контракты учителей, профсоюз учителей уже не мог участвовать в переговорах с работодателями. Уже к 1983 году даже муниципальные школы могли нанимать и увольнять учителей, не взирая на стаж работы или ранее заключенные профсоюзами контракты.

За период с 1983 по1990 год существенно упала заработная плата чилийских преподавателей, особенно в наиболее приватизированной системе среднего образования. Частично этот спад был обусловлен устойчиво низкой стоимостью ваучера, частично – стремлением владельцев школ к максимизации прибыли. Несомненно при прочих равных снижение затрат на оплату учителей ведёт к снижению общих расходов на образование. Но, скорее всего экономия средств на оплате труда не является оптимальной с точки зрения анализа затраты — эффективность. Преподаватели – решающий фактор, влияющий на качество образования. Если рынок труда функционирует нормально, то существенное снижение заработной платы приведёт к замещению хороших, талантливых и соответственно более дорогих кадров менее способными. Причём эффект замещения будет особенно очевиден в школах, где обучаются преимущественно дети из малообеспеченных семей, так как там наиболее тяжёлые условия работы [2].

Общество стало меньше тратить на образование

За 80-ые годы реальные затраты на образование снизились. В Чили стали меньше тратить, прежде всего, на среднее и высшее образование. Но в конце 80-х были существенно урезаны средства, отпускаемые и на начальную школу.

В 1985 году расходы федерального центра составляли 80% от общего размера затрат на образование, что составляло 5,3% ВНП. В 1990 году расходы федерального центра составили уже 68 % от общих затрат, т. е. 3.7 % ВНП. Расходы на образование со стороны частных лиц росли, но темп прироста был недостаточен для того, чтобы компенсировать 18% сокращение федеральных расходов.

Менее всего от общего сокращения расходов пострадали дети из “благополучных” муниципалитетов, где проживало много семей со средними и высокими доходами. Во первых, более преуспевающие муниципалитеты могли больше тратить на муниципальные школы, по сравнению с менее преуспевающими. Во вторых, многие родители могли позволить себе доплачивать за обучение сверх ваучера в частной школе значительно больше, чем в других муниципалитетах [2].

В 1990 году новое правительство Чили увеличило расходы на образование и несколько повысило стоимость ваучера. Школы, в которых преимущественно обучались дети из семей с низкими доходами, получили адресную финансовую и техническую поддержку. Это привело к некоторому улучшению результатов школьников, полученных на тестировании, причем как в частных, так и в муниципальных школах. Но в целом успеваемость осталась на уровне начала 80-х годов [2].

США, штат Висконсин, школьный округ Milwаukee

Направленность программы

В этом округе успешно введена ваучерная схема финансирования среднего образования бедных слоёв населения. Дети из малообеспеченных семей обучаются за счёт государственных средств в любой (по их выбору) частной светской школе, участвующей в программе [1].

Численность участников программы

Программа в школьном округе Milwaukee началась в 1990 году. Первоначально в ней участвовало 300 детей из 6 частных школ, в 1995 году – уже 832 школьника из 11 частных школ. В 1994/1995 учебном году размер гранта на год составил 2967 долларов [1], а в 1995/1996 году уже 4375 долларов [2]. По словам Веста стоимость ваучера составляла примерно 50% затрат, приходящихся на 1 ученика в государственных школах.

В 1994 году законодательно было введено ограничение на предельное число участников в программе: 1500 человек или 1,5% от 100000 населения округа школьного возраста.

В частных школах существует лимит на число школьников обучающихся за ваучеры – 49% от общей численности [1].

Чем интересен опыт школьного округа Milwaukee?

Эта система, не смотря на свой небольшой масштаб, заслуживает внимания, так как опыт данной программы не оправдал опасений, связанных обычно с ваучерами.

Одно из главных опасений связано с тем, что государство через систему ваучеров будет помогать не самым нуждающимся слоям населения. В случае Milwaukee помощь получают самые бедные, зачастую плохо успевающие школьники. Средний доход их семьи в 1994 году составил 1162 долларов, то есть в 2 раза меньше доходов средней американской семьи, чьи дети посещают государственную школу округа Milwaukee [1].

Второе опасение связано с тем, что ваучеры будут способствовать сегрегации и созданию «антисоциальных» школ. Этого в данном школьном округе также не произошло. Не было дискриминации по расовым или иным признакам. Наоборот, программа способствовала разнообразию программ [1]. Более того, в первые годы действия схемы в частных школах затраты на 1 ученика были ниже соответствующих затрат в государственных средних школах примерно на треть, поскольку примерно на столько же различалась заработная плата учителей, а число учеников было аналогичным. Но постепенно заработная плата учителей в частных школах выросла и издержки, приходящиеся на 1 ученика, в государственных и негосударственных школах выровнялись [2].

В третьих, частные школы не проводили политику «снятия сливок», то есть не отбирали лучших учеников. В программе участвовали дети из бедных семей, чьи успехи в школе были невелики [1].

В четвёртых, родители активно участвовали в программе и были удовлетворены её результатами: самим образовательным процессом и возросшей дисциплиной [1].

Несомненно, многие надежды сторонников ваучеров не оправдались. Текущие попытки штата Висконсин ввести образовательные ваучеры для всех групп населения привело афро-американскую общественность к выводу, что новая программа будет выгодна лишь богатым. В действовавшей схеме ваучеры через механизм конкуренции не увеличили эффективность использования общественных средств. Школы не стремились увеличить качество образовательных услуг, не смотря на то, что имели возможность взять кредиты на образовательные инновации. А тестирование, проведенное среди школьников государственных школ и частных школ, участвующих в ваучерной схеме финансирования в годах, не показало существенных различий в результатах [1]. Более того, успеваемость школьников, обучающихся за ваучеры в частных школах, не изменялась в зависимости от продолжительности обучения, напрямую зависящей от мотивированности школьников (за год около 30% школьников перевелось в другие частные школы или вернулось в государственные школы, а несколько частных школ, участвующих в программе школ вообще закрылось, вынудив школьников вернуться в государственные школы) [2].

Но, тем не менее, постоянно число желающих превышает число предоставляемых частными школами мест [1].

Колумбия

Колумбийская ваучерная схема финансирования была введена в действие в 1992 году. Первоначально ваучеры были введены из-за того, что не хватало мест в государственных средних школах (в Колумбии 40% средних школ — частные). Ваучеры, средняя стоимость которых составляла примерно 143 доллара, были предназначены для детей, поступающих в 6 класс.

В 1994 году эта программа существовала уже в 216 муниципалитетах, в 1789 школах, в которых обучалось 90807 школьников из малообеспеченных семей. Причём проверки на начальном этапе программы подтвердили, что помощь предоставляется исключительно нуждающимся.

Таким образом, ваучеры позволили бедным детям получать образование в частных школах и одновременно решили проблему с переполненностью классов в государственных школах.

Колумбийский опыт во многом перекликается с опытом штата Вермонт, США, где в течение века в 95% 246 населённых пунктов не существовало государственных школ. Муниципалитеты возмещают семьям школьников плату за обучение в государственных школах других штатов или в частных школах [1].

Пуэрто-Рико

В этой стране ваучеры были введены в действие в 1993 году и предназначались детям из семей с доходом ниже определенной в законе величины. Ваучеры, стоимостью 1500 долларов принимались как государственными, так и частными школами, в том числе религиозной направленности. Причём можно было беспрепятственно переходить из одной школы в другую вместе со своим ваучером. Но в 1995 году Верховный Суд признал свободу выбора школы в ваучерной схеме антиконституционной нормой. Не смотря на это, правительство обещало продолжить реформу [1].

Великобритания

Ваучеры в среднем образовании

С 1981 года в Англии действует ограниченная квази ваучерная схема под названием “Схема содействия получению образования” (the Assisted Places Scheme). Её целью является предоставить больше возможностей для способных школьников из бедных семей. Они получают помощь для оплаты своего обучения в независимых школах, зарегистрированных в Департаменте образования и науки. В 1995 году ваучеры были выданы 29800 школьникам, обучающихся в 294 независимых школах. Ежегодно в программе около 5000 новых участников. Большинство из них в возрасте 11-13 лет. Итак, данный подход к финансированию среднего образования – полная противоположность подхода, внедренного в школьном округе Milwaukee, США, где ваучеры выдавались как раз самым бедным и плохо успевающим школьникам.

В связи с английским опытом возникает 2 вопроса. Первый – почему не смотря на законодательно закрепленное желание правительства «стимулировать конкуренцию и рыночную дисциплину» в целом охват программы пока всё же незначителен. Второй вопрос состоит в том, почему лимитирование мест производится в основном для способных детей, тогда как доход в течение жизни будет скорее выше среднего

Ваучеры в профессиональном образовании

Ваучерная схема финансирования средней школы была также распространена на профессиональное образование (community colleges). Благодаря нововведениям колледжи стали полностью независимыми институтами. Студенты, обладающие ваучерами, выбирают колледж сами, заключают с ним «образовательные соглашения» — индивидуальные контракты между студентом и колледжем, в котором описывается требуемый уровень знаний (precise qualification aimed for). Государство же со своей стороны оплачивает обучение студентов.

Ваучеры в дошкольном образовании

В 1995 году Министерство образования сообщило о своём намерении выпустить ваучеры для всех детей, посещающих дошкольные учреждения, начиная с 4-х лет, для того, чтобы они могли получать хорошее частное или государственное образование. Инициатива была ограничена 2 пилотными схемами в Восточной Англии. Предполагалось, что полномасштабное внедрение программы должно начаться в 1997 году.

[1] Edwin G. West. Education vouchers in principle and practice: a survey. The World Bank Research Observer, vol.12, no.1 (February 1997), pp. 83-103.

[2] Martin Carnoy. Is privatization through education vouchers really the answer?: A comment on West. The World Bank Research Observer, vol.12, no.1 (February 1997), pp. 105-116.

[3] Аналогичное поведение родителей было отмечено в Шотландии, где можно выбирать между различными государственными школами.

[4] Для Чили оценка такого рода затрат неизвестна, но в других странах они могут составлять треть от общих расходов на среднее образование.

Источник