Внутренняя организация парламента и его палат. — Материалы лекций по констутиционному праву зарубежных стран
Внутренняя структура палат парламента определяется их регламентами, в ряде стран — конституцией и законами.
Численность членов палат парламента составляет от нескольких десятков до нескольких сотен человек. Рекордсменом по численности является однопалатный парламент социалистического Китая — Всекитайское собрание народных представителей, состоящее почти из 3 тыс. человек. Это отчасти можно объяснить огромной численностью населения и избирательного корпуса КНР.
Возглавляет палату руководитель, избираемый депутатами, как правило, на весь срок работы палаты, редко — на срок сессии. В отдельных случаях председателем палаты является не депутат, а лицо, занимающее эту должность согласно конституционным положениям (в США, Индии Сенат возглавляет вице-президент).
Нижняя палата по численности больше верхней и формируется на основе более широкого народного представительства. Верхняя палата чаще всего выражает особые интересы регионов или субъектов федерацией. В странах Запада палаты парламента действуют самостоятельно на основе принципа раздельного осуществления полномочий.
Каждая из палат имеет закрепленный конституционными и законодательными нормами свой круг полномочий и предметов ведения.
Внутри палат из числа депутатов создаются специализированные рабочие структурные подразделения — комитеты и комиссии в целях предварительной подготовки и рассмотрения вопросов, выносимых на парламентское заседание.
В зависимости от содержания подготавливаемых проектов решений они бывают:
— законоподготовительными (для разработки или рассмотрения проектов законов);
— следственными (для организации парламентских расследований);
— согласительными (для разрешения разногласий между палатами).
Комитеты и комиссии могут быть постоянными и временными; обычно следственные и согласительные комиссии (комитеты) создаются и действуют ограниченный период времени. Типичные постоянные комитеты (комиссии), создаваемые повсеместно: по вопросам обороны, внешней политики (иностранным делам), безопасности (или контролю за деятельностью спецслужб), законодательству, промышленной политике, торговле, региональным связям, сельскому хозяйству. Действуют парламентские комиссии (комитеты) — мандатная, по регламенту.
Крупная роль в организации парламентской работы, представительстве социальных и политических интересов принадлежит партийным фракциям и депутатским группам, которые должны насчитывать определенное в парламентском регламенте число депутатов. Фракции возглавляются лидерами политических партий. Обычно руководящие и рабочие органы парламента, включая постоянные комитеты и временные комиссии, образованы на основе пропорционального представительства партийных фракций и депутатских групп. В привилегированном положении находятся партии, составляющие парламентское большинство.
Решающая роль в осуществлении законотворческих и контрольных полномочий при бикамеральном парламенте принадлежит нижней палате. Первостепенно ее значение и в принятии финансово-бюджетных законов. Верхняя (вторая) палата принимает то или иное участие в законодательном процессе, одобряя, изменяя или отклоняя принятые нижней палатой законопроекты.
Внешними органами парламента могут быть депутатские делегации, участвующие в межпарламентских ассамблеях, в межгосударственных союзных органах.
Во многих странах действуют специальные органы финансового контроля, образуемые парламентом и подконтрольные ему. Чаще всего они именуются счетными палатами (Бельгия, Германия, Италия, Франция и др.). Их главная задача — организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей государственного бюджета и отдельных государственных внебюджетных фондов, определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования государственной собственности, предотвращение правонарушений в финансово-бюджетной сфере. Эти контрольные органы регулярно представляют парламенту или его палатам информацию об исполнении государственного бюджета и о проведенных контрольных мероприятиях.
В Польше важными контрольными полномочиями обладает Верховная контрольная палата — высший орган государственного контроля, подчиняющийся нижней палате парламента — Сейму. Она контролирует деятельность органов правительственной администрации, Национального банка, государственных юридических лиц, иных структур с точки зрения законности, экономичности, целесообразности и добросовестности.
При парламентах создаются такие органы, как омбудсман (уполномоченный) по защите прав человека, женщин, национальных меньшинств, комитеты по связям с соотечественниками за рубежом, экспертно-консультативные советы по совершенствованию законодательства, по согласованию социально-экономических интересов между государством, работодателями и профсоюзами.
Поможем написать любую работу на аналогичную тему
Внутренняя организация парламента и его палат.
Внутренняя организация парламента и его палат.
Источник
Внутренняя организация парламента и его палат
Руководящими органами в парламенте выступают председатели палат и их заместители. Следует отметить, что в двухпалатных парламентах нет общего парламентского руководства, оно разделено по палатам.
Заседаниями палат и однопалатного парламента руководит председатель либо коллегиальный орган (бюро в Испании).
Председатель (он же спикер в англоязычных странах) избирается палатой обычно тайным голосованием из состава доминирующей партийной фракции. В некоторых странах спикерами становятся по должности (ex officio). В США, Индии, Аргентине, Либерии вице-президент одновременно возглавляет сенат, т. е. верхнюю палату.
По своим организационным возможностям спикер может быть сильным или слабым. Первый активно руководит заседанием, регулирует прения, применяет дисциплинарные взыскания. Слабый спикер практически не вмешивается в работу палаты. В Великобритании, например, спикер нижней палаты – палаты общин является традиционно сильным, никто не может выступить в палате общин, пока спикер не обратится к нему с разрешением. Обязанности же спикера верхней палаты (палаты лордов) сводятся к тому, что он ставит вопросы на голосование, не вмешиваясь в происходящие прения. Слабым можно назвать и председателя Сената в США, который вообще лишен права голоса в палате, он голосует лишь в случае равного разделения голосов сенаторов, уступая фактическое председательствование в Сенате так называемому председателю pro tempore, как его именует американская конституция, который избирается из числа сенаторов и пользуется правом равного голоса.
Спикер может быть постоянным, т. е. избираемым на весь срок созыва, и временным, избираемым на ограниченный срок. Во Франции, например, председатель Национального Собрания избирается на весь срок легислатуры, а председатель Сената – после каждого частичного обновления палаты.
К внутренним органам парламента относятся партийные фракции, объединяющие депутатов по партийной принадлежности. Фракции имеют организационные преимущества перед неорганизованной частью парламента, им предоставляется право внеочередного выступления от имени фракции, они кооптируют своих членов в состав комиссий и комитетов, однако создание фракции требует определенного минимального числа депутатов от парламентской партии, в Италии, например, в верхней палате – не меньше 10, в нижней – не меньше 20 депутатов одной партийной принадлежности. Обычно представитель крупнейшей парламентской фракции становится спикером парламента, а его заместители представляют другие, менее влиятельные фракции.
В некоторых странах даже расположение депутатов в зале заседаний выдает их партийный состав. В парламенте Франции после революции 1848 г. консервативно настроенные депутаты рассаживались по правую руку председателя, их оппоненты – по левую, что породило названия: правые, левые партии.
В Великобритании значительная роль в организации фракционной деятельности принадлежит так называемым партийным кнутам (the party whips), которыми выступают партийные функционеры, поддерживающие должную внутрифракционную дисциплину, обеспечивая явку членов фракции в парламент, особенно для участия в голосовании. В каждой фракции насчитывается 12 кнутов, среди которых выделяется главный кнут правительства и главный кнут оппозиции.
Британский парламентаризм примечателен институализацией, официальным признанием парламентской оппозиции, называемой оппозицией ее величества. Лидер парламентской оппозиции имеет официальный оклад наряду с депутатским жалованьем. По традиции лидер оппозиции получает конфиденциальную информацию от правительства по вопросам государственной важности.
Парламентская оппозиция, формируемая партией, получившей на выборах второе место в парламенте, создает так называемый теневой кабинет, который, не обладая административной властью, формирует альтернативную политику, имитируя состав и деятельность правящего кабинета министров, контролируя таким образом правительство и выражая готовность его сменить. Теневой кабинет включает посты «теневых министров», по названию аналогичных правительственным министрам.
В течение каждой парламентской сессии 20 дней в палате общин отводится оппозиции для выражения своего мнения: из них 17 дней основной оппозиции и 3 дня – второй по величине оппозиции.
Структурными единицами парламента или его палат выступают комитеты и комиссии, которые занимаются подготовкой вопросов парламентского ведения, организуют парламентские расследования с принудительным вызовом должностных лиц, в том числе высокопоставленных. В США, например, отказ от явки по вызову комитета или комиссии палаты Конгресса оборачивается штрафом и тюремным заключением. Комитеты, комиссии могут быть как попалатные, так и объединенные, постоянные и временные. Создаются они, как правило, путем пропорционального представительства парламентских фракций.
В ряде стран, например Великобритании,палата по собственному решению и в полном составе может преобразоваться в комитет всей палаты, что сокращает время прохождения закона, поскольку заседания комитета и пленарные заседания соединяются в одну стадию.
В парламентах обычно создаются бюро палаты или советы старейшин как органы координирующие и имеющие совещательный голос. Они решают общие организационные вопросы, такие как дата пленарного заседания, повестка дня и т.п. Состоят из председателя палаты, его замов, председателей постоянных комиссий (комитетов), руководителей фракций.
В ряде зарубежных парламентов существует институт лоббизма (от англ. lobby – прихожая, коридор, кулуар), предполагающий воздействие на парламентариев со стороны частных групп с целью принятия или отклонения определенного законопроекта. Впервые лоббизм был узаконен в США (он основан на первой поправке к Конституции США, провозглашающей право петиций), сегодня распространен в других странах. Лоббизм допускается только на определенных условиях, сохраняющих независимость парламентариев. Лоббисты должны быть зарегистрированы в палатах, обязаны сообщать, чьи интересы они представляют, кто их финансирует, каков размер их личного гонорара. Им разрешается общаться с депутатами, излагать свою позицию, но однозначно запрещено под страхом уголовного наказания подкупать депутатов.
Порядок работы парламента
Парламентская деятельность осуществляется в разнообразных формах: пленарные заседания, работа парламентских комитетов, комиссий, деятельность депутатов в избирательных округах и др.
Фаза активной деятельности парламента именуется сессией, когда созываются пленарные заседания, работают комитеты, комиссии.
В ряде стран германского права (Австрия, Германия) понятия сессии не существует, парламент считается находящимся в состоянии постоянной сессии и созывается председателем по мере необходимости.
Сессия может быть очередной и внеочередной. Очередная сессия обычно созывается главой государства, хотя может собираться в силу собственного права, когда дата ее начала твердо определена, скажем, во Франции это первый рабочий день октября. Обычно созываются две сессии в год: весенняя и осенняя, в более редких случаях проводится одна сессия в год (США, Франция, Япония, Англия), но большей продолжительности. В среднем палаты заседают порядка 100 дней в году. В странах тоталитарного социализма сессии как таковой нет, заседания парламента проводятся в течение считанных дней в году.
Внеочередная сессия обычно созывается по требованию значительной части депутатов, в Италии – 1/3 членов палаты, а также спикера, президента, правительства, в Лихтенштейне – 600 избирателей. Внеочередная сессия бывает непродолжительной, имеет строго определенную повестку дня, по исчерпании которой немедленно прекращается. Как правило, внеочередной созыв одной палаты влечет автоматический созыв другой (Италия), палаты работают синхронно.
В целях обеспечения преемственности сессионной деятельности в зарубежных парламентах придерживаются правила континуитета, т. е. непрерывности, означающего, что каждая последующая сессия начинает рассмотрение вопроса не заново, а с того этапа, на котором завершилась работа предыдущей сессии, что обеспечивает преемственность парламентской деятельности. Правило это действует в пределах одной легислатуры: если это новый созыв парламента, то он начинает рассмотрение незавершенного вопроса заново, поскольку этот парламент не связан обязательствами предыдущего.
Для работы парламента и принятия им решений устанавливается определенный кворум депутатов.
Кворум правомерности заседаний редко превышает 50% депутатов, во многих странах он еще ниже, скажем, в Японии – 1/3 общего числа, а в Англии кворум заседаний составляет 40 членов палаты общин (из 659) и три лорда палаты лордов.
Процедурные решения обычно принимаются большинством присутствующих или участвующих в голосовании, решения законодательные – абсолютным или квалифицированным большинством списочного состава. Квалифицированным большинством обычно решаются такие вопросы, как внесение конституционных поправок, преодоление вето главы государства, лишение депутатского мандата, прекращение прений, отрешение главы государства от должности. А вот в Израильском Кнессете нет определенного кворума ни для работы, ни для голосования. Законы иногда принимались 10–15 голосами при численности парламента в 120 человек.
Деятельность законодательного собрания основывается на гласности и прозрачности. Парламент есть орган публичной власти, заседания парламента являются открытыми, на них могут присутствовать представители СМИ, имеющие аккредитацию в парламенте, даже публика, но в специально отведенных местах, обычно на галерее, в верхней части зала заседаний. В Регламенте Национального собрания Франции, например, записано: «Публика, допущенная на трибуны, присутствует сидя, молча и без головных уборов».
Ряд должностных лиц имеет право беспрепятственного доступа в заседания парламента. Это глава государства, премьер, члены правительства, члены конституционного суда, члены параллельной палаты. При этом им нередко предоставляется право участвовать в прениях. Президент обычно пользуется правом внеочередного выступления.
Закрытые заседания проводятся в исключительных случаях по решению самих депутатов либо по требованию главы государства или правительства. Назакрытых заседаниях присутствуют лишь депутаты и специально приглашенные лица.
Способы голосования весьма разнообразны. Процедурные вопросы решаются открытым голосованием. В современных парламентах используют электронную систему голосования. Выбор должностных лиц – спикера и его замов, а также главы государства – обычно проходит путем тайного голосования бюллетенями. В отдельных странах сохранились архаичные способы голосования, например, методом вставания (Великобритания, Австрия, Бельгия, Дания).
В некоторых парламентах практикуют голосование путем разделения (Палата общин Великобритании, Палата представителей США), когда депутаты голосуют, проходя в противоположные коридоры, что фиксируется счетчиками.
Источник
