Россия и ЕС: почему все пошло не так?
Интервью с завотделом ИМЭМО РАН им. Примакова Надеждой Арбатовой о двусторонних отношениях России и Европейского союза
Москва. 24 февраля. INTERFAX.RU — Из Брюсселя в очередной раз грозят санкциями. Визит Жозепа Борреля не принес улучшения отношений между ЕС и Россией. Создается впечатление, что наши отношения зашли в тупик. Так ли это и если так, то в чем подлинная причина такого положения? Ведь еще недавно была надежда на заключение Соглашения о стратегическом партнерстве. Об этом беседует наш специальный корреспондент Вячеслав Терехов с доктором политических наук, заведующей Отделом европейских политических исследований ИМЭМО РАН имени Е.М.Примакова Надеждой Арбатовой.
— Действительно ли так все плохо в двусторонних отношениях России и Европейского союза?
— Да, это так. Отношения России с Европейским союзом сегодня накалены до предела. Это со всей наглядностью продемонстрировал недавний визит в Москву главы внешнеполитического ведомства ЕС Жозепа Борреля. Этот визит был признан в Брюсселе дипломатическим фиаско. Стороны не только не нашли общих точек соприкосновения, но с еще большей жесткостью застолбили неизменность своих позиций. Москва выступает против вмешательства Евросоюза во внутренние дела России, независимого суверенного государства и даже готова идти на разрыв отношений с ЕС, остающимся важным экономическим партнером. Брюссель грозит новыми санкциями в связи с делом Навального и подавлением политических протестов в его защиту, критикует позицию России по конфликту на востоке Украины. Но, тем не менее, проявляет готовность к избирательному сотрудничеству с Москвой по важнейшим международно-политическим проблемам. Ситуация – почти кафкианская, если учесть, что не так уж давно Россия и ЕС вели переговоры по новому соглашению о стратегическом партнерстве.
— В чем причины такого обвального ухудшения отношений России и Евросоюза?
— Точкой отсчета в стремительной деградации отношений партнеров считается украинский конфликт, который привел к присоединению Россией Крыма, санкционной войне и замораживанию двустороннего сотрудничества. Однако, если начать разматывать этот клубок противоречий, то нельзя не увидеть, что украинский конфликт был спровоцирован столкновением двух региональных стратегий России и ЕС – Евразийского экономического проекта (ЕАЭС) Москвы и Восточного партнерства (ВП) Брюсселя с шестью странами Азербайджаном, Арменией, Беларусью, Грузией, Молдавией и Украиной. В обоих проектах Украине отводилось центральное место, что и обусловило, образно говоря, битву за Украину. Но и это далеко не все.
Если пойти дальше вглубь этого клубка непримиримых расхождений, то нельзя не увидеть, что перспектива подписания Украиной Соглашения об ассоциации с ЕС, предусматривающего создание зоны свободной торговли, вызвала негативную реакцию Кремля не только из-за столкновения двух региональных проектов России и ЕС. Если Кавказский кризис был напрямую вызван перспективой вступления Грузии в НАТО, то Восточное партнерство стало восприниматься Москвой как дымовая завеса для расширения НАТО на пространство СНГ, поскольку лидеры НАТО и ЕС неоднократно подчеркивали взаимодополняемость процессов их расширения. Иными словами, и кавказский кризис, и украинский конфликт, которые называются европейскими лидерами главной причиной ухудшения отношений с Россией, в действительности являются не причиной, а следствием более глубоких проблем. Эти проблемы проистекают из разных представлений России и Запада об основах постбиполярной безопасности в Европе и соперничества на пространстве бывшего Советского Союза. Однако и эти разногласия являются следствием более фундаментальных причин.
Все было предопределено
— Каковы же эти глубинные причины?
— Тридцать лет прошло со времени распада СССР, который ознаменовал конец биполярной эпохи, а споры о том, кто проиграл холодную войну, не утихают ни в России, ни на Западе. Есть определенная путаница в понятиях. Окончание холодной войны между горбачевским Советским Союзом и Западом ознаменовалось принятием Парижской хартии для новой Европы в ноябре 1990 г. Однако оно не означало окончание биполярности, которое произошло спустя год с распадом СССР. Близость по времени этих двух событий воспринимается многими как одно явление. Во всяком случае, сложилось мнение, что проиграв холодную войну, Советский Союз был обречен, то есть, если СССР распался, то он и есть проигравшая сторона, а потому Западу – ЕС, НАТО/США — ничего не надо менять в их политике на российском направлении. Представляется, что Советский Союз проиграл не холодную войну, которая была его естественной средой обитания, а разрядку, показавшую неэффективность советской экономической и политической модели в нормальных, невоенных и неконфронтационных условиях. Что же говорить о постсоветской России, которая была главным бенефициаром распада СССР?!
Вопрос о том, кто проиграл холодную войну, а кто ее выиграл, имеет не только теоретическое и философское значение, но напрямую связан с эволюцией постбиполярных международных отношений, прежде всего отношений России с основными центрами силы Запада – ЕС, НАТО/США. История свидетельствует, что обычно мировые войны, а холодная война была мировой войной двух систем, заканчивались мирными конгрессами, на которых страны-победительницы устанавливали новый мировой порядок. Страны Западной Европы и США считали себя по умолчанию победившей стороной в холодной войне, а Россию проигравшей. Идея необходимости нового мирового порядка после крушения двусторонней конфронтации не значилась в повестке дня ни ЕС, ни НАТО, ни США. Более того, Хельсинский деколог, десять знаменитых принципов Хельсинского заключительного акта, стали восприниматься в Европе и США как анахронизм. То есть, не стало общих правил международно-политического поведения держав, соблюдение которых в годы двустороннего противостояния являлось гарантией предотвращения конфликтов в Европе.
Таким образом, сегодняшний конфликт был в большой степени предопределен, несмотря на почти двадцатилетнее кажущееся благополучие.
Впереди – ни войны, ни мира
— Что же будет дальше?
— Разрыва отношений не будет. Ни Россия, ни ЕС не заинтересованы в этом. Последние санкции Евросоюза, принятые в связи с делом Навального, ограничиваются узким кругом чиновников и не затрагивают интересы бизнеса. Однако при всем оптимизме относительно невозможности полного разрыва отношений России с Европейским союзом следует признать, что перезагрузка этих отношений в сегодняшних обстоятельствах не представляется возможной. Максимум, на что можно надеяться – это избирательное взаимодействие в очень узком коридоре возможностей. В целом эти отношения будут сочетать как прагматичное точечное сотрудничество, так и очевидное соперничество на региональном и глобальном уровнях.
Источник
Отношения России и Евросоюза в 2020 г.: возможности, ограничения, вероятные тренды
Авторизуйтесь, если вы уже зарегистрированы
К.и.н., генеральный директор и член Президиума РСМД, член РСМД
Прогнозируя развитие отношений между Россией и Евросоюзом на ближайшую перспективу, надо учитывать, что после 2014 г. эти отношения продемонстрировали высокий уровень устойчивости, и, по всей видимости, инерция нынешней динамики (или, вернее, инерция отсутствия динамики) будет сохраняться. В 2019 г. состоялись выборы в Европейский парламент, прошло обновление состава Европейской комиссии и других руководящих органов ЕС, в целом определился новый европейский баланс политических сил. Можно предположить, что 2020 г. окажется в целом более спокойным и менее нервным для Европы, чем завершающийся 2019 г. Хотя, разумеется, нельзя исключать новых сюрпризов от таких стран как Польша или Италия, а также смещения на 2020 г. тяжести решения основных проблем, связанных с выходом Великобритании из ЕС.
В России, по мнению большинства экспертов, «запас прочности» политической системы достаточен для того, чтобы пройти 2020 г. без значительных рисков дестабилизации, а уже накопленная финансовая «подушка безопасности» позволит руководству страны гарантировать социально-экономическую стабильность при любых флуктуациях мировой экономики, глобальных цен на энергоресурсы и при любых измерениях режима международных санкций в отношении Москвы. Реальный политический вызов власти может оформиться позднее, — вероятно, не раньше парламентских выборов в сентябре 2021 г. Соответственно, до конца 2020 г. нет оснований ожидать появления каких-то новых внутренних факторов, стимулирующих существенные подвижки в подходах Евросоюза к Москве или в подходах России к Брюсселю.
Прогнозируя развитие отношений между Россией и Евросоюзом на ближайшую перспективу, надо учитывать, что после 2014 г. эти отношения продемонстрировали высокий уровень устойчивости, и, по всей видимости, инерция нынешней динамики (или, вернее, инерция отсутствия динамики) будет сохраняться. В 2019 г. состоялись выборы в Европейский парламент, прошло обновление состава Европейской комиссии и других руководящих органов ЕС, в целом определился новый европейский баланс политических сил. Можно предположить, что 2020 г. окажется в целом более спокойным и менее нервным для Европы, чем завершающийся 2019 г. Хотя, разумеется, нельзя исключать новых сюрпризов от таких стран как Польша или Италия, а также смещения на 2020 г. тяжести решения основных проблем, связанных с выходом Великобритании из ЕС.
В России, по мнению большинства экспертов, «запас прочности» политической системы достаточен для того, чтобы пройти 2020 г. без значительных рисков дестабилизации, а уже накопленная финансовая «подушка безопасности» позволит руководству страны гарантировать социально-экономическую стабильность при любых флуктуациях мировой экономики, глобальных цен на энергоресурсы и при любых измерениях режима международных санкций в отношении Москвы. Реальный политический вызов власти может оформиться позднее, — вероятно, не раньше парламентских выборов в сентябре 2021 г. Соответственно, до конца 2020 г. нет оснований ожидать появления каких-то новых внутренних факторов, стимулирующих существенные подвижки в подходах Евросоюза к Москве или в подходах России к Брюсселю.
Факторы неопределенности
Тем не менее, особенности и направленность внутренних процессов, протекающих в Европейском союзе и в России, несомненно, будут оказывать воздействие на двусторонние отношения. Для ЕС, на наш взгляд, главным фактором неопределенности остается уровень политического единства и способность или неспособность нового составе Еврокомиссии успешно противостоять центробежным тенденциям в ЕС и давлению популистов в отдельных странах — членах Союза. Понятно, что новое наступление популистов и углубление внутренних противоречий в ЕС будут порождать в Москве искушение воспользоваться разобщенностью Союза для достижения «сепаратных» договоренностей со своими традиционными европейскими партнерами. При том, что именно на Москву многие в Европе неизбежно будут возлагать основную ответственность за разброд и шатания в ЕС. Сильная и сплоченная Еврокомиссия ограничит возможности «избирательного вовлечения» Кремлем удобных для себя европейских партнеров.
С другой стороны, слабый и разобщенный Европейский союз едва ли решится на серьезную внутреннюю дискуссию о перспективах своей стратегии в отношении Москвы за рамками согласованных почти четыре года назад пяти «принципов Могерини» из-за опасений еще больше подорвать и без того хрупкое внешнеполитическое единство стран-членов. Как известно, сохранение санкций в отношении России является не столько инструментом воздействия Брюсселя на Москву, сколько одним из немногих остающихся символов «европейского единства». Слабый Евросоюз будет вынужден играть на удержание существующего статус-кво и минимизацию потенциальных рисков, связанных с переменами.
Для России основным фактором неопределенности, как представляется, остается уровень социально-политической напряженности в стране и особенности реакции властей на эту напряженность. Если уровень напряженности будет расти на протяжении 2020 г. (что может выразиться, например, в увеличении числа и масштабов митингов, пикетов, демонстраций и прочих проявлений уличной политической активности), а реакция властей на эту активность будет ужесточаться (силовые разгоны, превентивные задержания и обыски, судебные процессы и суровые приговоры), то Европейский союз окажется вынужденным так или иначе реагировать на новую ситуацию. Это неизбежно создаст дополнительные препятствия для диалога между Брюсселем и Москвой и активизирует силы, вообще не желающие вести никакого диалога с Россией.
Если общий уровень напряженности окажется относительно низким, а реакция на него со стороны властей будет относительно мягкой, то предпосылки для российско-европейского диалога будут более благоприятными. Помимо всего прочего, низкий уровень напряженности будет дополнительным аргументом для тех в Евросоюзе, кто считает российскую социально-экономическую и политическую системы достаточно гибкими и адаптивными, чтобы сохранять свою устойчивость на протяжении обозримого будущего. Если это так, что вновь и вновь откладывать диалог с Москвой, рассчитывая на неизбежные радикальные политические перемены в России, для Евросоюза просто не имеет смысла.
Из внешних факторов, которые будут оказывать воздействие на отношения между Россией и Евросоюзом в 2020 г., наиболее существенными представляются следующие:
1. Итоги президентских выборов в США в ноябре 2020 г. Победа демократов приведет к по крайней мере частичному восстановлению былой трансатлантической солидарности и позволит повысить уровень координации политики США и ЕС на российском направлении. Москве придется снова столкнуться с «консолидированным Западом», что неизбежно ограничит свободу маневра для российской политики. С другой стороны, победа Дональда Трампа, по всей видимости, будет способствовать дальнейшему углублению атлантических противоречий, что позволит Москве закрепить свои нынешние тактические преимущества в отношениях с «разъединенным Западом».
2. Состояние американо-китайских отношений. Дальнейшее обострение торгово-экономического и военно-политического противостояния США и КНР, эволюция международной системы в сторону жесткой биполярности создаст дополнительные ограничения для российско-европейского взаимодействия, например, в реализации многосторонних «евразийских» проектов. Россия будет ориентироваться на все более тесный альянс с Китаем, в то время как Европа будет вынуждена следовать в фарватере политики США. И, наоборот, возможное смягчение конфронтации Вашингтона и Пекина позволит Москве и Брюсселю избежать многих ограничений, диктуемых жесткой биполярной конструкцией.
3. Ситуация на Ближнем Востоке. Неожиданное и существенное обострение ситуации на Ближнем Востоке — эскалация в Сирии или Ливии, острый кризис в Египте или в Саудовской Аравии, ирано-саудовский и/или ирано-израильский конфликт, новый масштабный поток беженцев из региона — способны оказаться важными стимулами для углубления российско-европейского сотрудничества. Особенно, если обострение ситуации будет происходить на фоне продолжающегося сворачивания американских обязательств в регионе. Сохранение нынешнего статус-кво позволяет предположить также сохранение нынешнего (низкого) уровня взаимодействия России и ЕС в регионе. В то же время, некоторые сценарии эскалации (например, полномасштабное наступление сил Дамаска на Идлиб с использованием химического оружия одной из сторон конфликта) создаст дополнительную серьезную проблему в отношениях России и Европейского союза. Любое обострение проблемы миграций из региона Ближнего Востока в ЕС будет представляться как часть враждебной стратегии Москвы в отношении Европы.
4. Положение в мировой экономике. Существует вероятность того, что в 2020 г. мировая экономику войдет в стадию очередного циклического кризиса, или даже в ней начнется системный глобальный финансовый кризис, подобный тому, который разразился в 2008–2009 гг. По всей видимости, будущий системный кризис станет более драматическим, чем прошлый, поскольку сегодня основные игроки мировой экономики менее склонны сотрудничать друг с другом в борьбе с кризисом, чем это было десятилетие назад. Новый кризис будет подрывать экономическую основу российско-европейских отношений, усиливать протекционизм и национализм — как в ЕС, так и в России. В кризисной ситуации возможности позитивного взаимодействия Москвы и Брюсселя будут ограничены. И, наоборот, ускорение развития европейской и российской экономик повысит заинтересованность обеих сторон в расширении сотрудничества.
Вероятные риски
Прогнозируя вероятные сценарии дальнейшего ухудшения отношений России и ЕС, представляется возможным упомянуть следующие риски, вытекающие из нынешних трендов в этих отношениях:
Общее ухудшение положения в сфере европейской безопасности в связи с прекращением действия договора о РСМД, деградации системы мер укрепления доверия, начало гонки вооружений, в том числе в сферах, связанных с высокими технологиями (при том понимании, что военно-политическая ситуация в Европе на протяжении 2020 г. принципиально измениться не может, а резкого увеличения военных бюджетов европейских стран не предвидится);
Продолжение конкуренции за влияние на постсоветском пространстве, включая Восточную Европу, Южный Кавказ и Центральную Азию (распад политической коалиции в Молдове осенью 2019 г является негативным сигналом); особое существенное негативное воздействие на отношения окажет дальнейшее расхождение позиций по вопросам урегулирования ситуации в Донбассе;
Обострение субрегиональной конкуренции России и Европейского союза (особенно опасной представляется такая конкуренция на Западных Балканах в условиях возможного острого политического кризиса в одной или нескольких странах Западных Балкан);
Активизация информационной войны в Европе (например, Европейский союз может согласовать «черный список» российских СМИ, а Россия — значительно расширить собственный список европейских «нежелательных организаций»); нельзя исключать новых расследований в отдельных странах ЕС, связанных с обвинениями России во вмешательстве в выборы, в поддержке сепаратистов и политических экстремистов.
Усиление противостояния России и отдельных членов Евросоюза в общеевропейских организациях (ПАСЕ, ОБСЕ); будущий год станет сложным периодом в жизни общеевропейских организаций, на которые будет оказываться сильное политическое давление;
Дальнейшая политизация энергетического сотрудничества России и Брюсселя (например, возникновение новых проблем в завершении работ по «Северному потоку — 2», демонстративный отказ отдельных стран ЕС от продолжения газовых контрактов с Россией;
Столкновение российских и европейских интересов в отдельных регионах мира, включая Африку и Латинскую Америку; особенной проблемой способна стать российско-европейская конкуренция за преференциальные отношения с Турцией.
К сожалению, нельзя полностью исключить и таких «черных лебедей», как печальный инцидент в марте 2018 г. в Солсбери или инцидент в Керченском проливе в ноябре того же года. Такого рода события способны привести к очередному обострению отношений между Москвой и Брюсселем, независимо от того, кто является их инициатором и исполнителем. Особенностью нынешнего этапа отношений России с Евросоюзом является то, что для существенного прогресса в этих отношениях необходимо достижение видимого прогресса по всему фронту взаимодействия сторон, а для нового кризиса достаточно единичного заметного негативного события в любой сфере. Эта особенность делает процесс восстановления даже ограниченного сотрудничества крайне хрупким и неустойчивым; такая ситуация сохранится и в наступающем 2020 г.
Потенциальные возможности
В то же время, можно выделить несколько наиболее перспективных направлений сотрудничества России и Европейского союза, на которых при благоприятном стечении обстоятельств уже на протяжении 2020 г. реально достичь некоторых практических результатов:
Прогресс в урегулировании конфликта на востоке Украины. Недавний внутриполитический скандал в США, связанный с Украиной, еще больше затрудняет конструктивную вовлеченность Вашингтона в разрешение кризиса. Для США украинский кризис объективно не так важен, как для Европы, а тем более — для России. С другой стороны, новое руководство в Киеве проявляет больше нацеленности, чем его предшественники, на достижение мирного урегулирования в Донбассе. Судя по всему, Москва готова (или могла бы) проявить больше гибкости в своем подходе к реализации Минских договоренностей украинской стороной, чем это было раньше. Если на предстоящем саммите «нормандской четверки» удастся продвинуться вперед в реализации «формулы Штайнмайера», то уже в начале 2020 г. появятся новые возможности для подключения Евросоюза к мирному процессу, в том числе и к программам постконфликтной реконструкции Донбасса.
Расширение взаимодействия на территории «общего соседства». Ни Россия, ни Европейский союз не заинтересованы в дальнейшем обострении ситуации на этой территории. Пример нескольких постсоветских государств, например, Армении, показывает, что баланс влияния России и ЕС не обязательно должен в итоге представлять нулевую сумму.
Углубление взаимодействия по вопросам, связанных с Ираном. Россия и Европейский союз занимают не тождественные, но близкие позиции по таким вопросам как ядерная и баллистическая программы Ирана, роль Ирана в Сирии и в регионе в целом. С учетом происходящей эскалации ирано-американских и ирано-израильских отношений (эта тенденция, по всей видимости, сохранится и в 2020 г.), более активная координация усилий России и Европейского союза на иранском направлении представляется не только возможной, но и крайне важной.
Начало полноценного политического диалога между ЕС и ЕАЭС. В 2020 г. этот диалог мог бы быть переведен с нынешнего технического уровня на политический. Его возможным содержанием были бы вопросы координации многостороннего сотрудничества в Центральной Азии, реализация европейской концепции «сопряжения», а возможно — и обсуждение хода реализации китайского проекта «Одного пояса и одного пути».
Подготовка нового «энергетического/экологического плана» для Европы. Есть основания надеяться, что политически сложные проблемы, касающиеся судьбы проекта «Северный поток —2» и будущего украинского газового транзита, будут так или иначе разрешены на протяжении 2020 г. Если это произойдет, то можно постараться «деполитизировать» энергетическую повестку дня в Европе. Она могла бы включать, например, проблемы изменения климата, перспективы энергетического сотрудничества между Евросоюзом и Евразийским экономическим союзом, вопросы стандартов, энергобезопасности и энергоэффективности, подготовку кадров и обмен опытом.
Повышение гибкости режима европейских санкций в отношении России. На протяжении 2020 г. трудно ожидать отмены санкций ЕС в отношении России, даже при условии прогресса в урегулировании украинского кризиса. Однако Еврокомиссия могла бы поставить перед собой более скромную задачу — модифицировать механизмы их применения. Исторический опыт показывает, что санкции — тем более двусторонние — не работают, если у каждой из сторон нет возможности оперативно реагировать даже на относительно небольшие подвижки в поведении другой стороны. В середине 2016 г. идею модификации санкционного механизма ЕС высказывал Штайнмайер, и за три с половиной года она нисколько не утратила своей актуальности.
Сохранение общеевропейских пространств. Несмотря на происходящее углубление раскола Европы по оси Восток — Запад, пока удается сохранять единые общеевропейские пространства в таких областях как наука, образование и культура. В 2020 г., при условии прогресса на других направлениях, эту связующую роль гуманитарных пространств стоило было бы еще более усилить. Например, стороны могли бы выступить с инициативой взаимно либерализации визового режима или вообще отмены виз для студентов, ученых и деятелей искусства и культуры.
Разработка новой «дорожной карты» по развитию ОБСЕ. В 2020 г. будут отмечаться юбилеи Астанинской декларации (10 лет), Парижской хартии (30 лет) и Хельсинского акта (35 лет). задачу укрепления Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе. В 2016 г. начал свою работу структурированный диалог по военно-политическим вопросам, который оказался одним из наиболее продуктивных форматов коммуникации между Востоком и Западом в Европе. ОБСЕ по-прежнему остро нуждается в политической поддержке со стороны как Евросоюза, так и России.
Не следует, конечно, полагать, что реализация в 2020 г. некоторых и даже большинства из перечисленных выше направлений сотрудничества приведет к какой-то «перезагрузке» отношений между Москвой и Брюсселем. Нынешняя «стратегическая расстыковка» России и Европы вызвана не только и не столько разногласиями по конкретным вопросам — даже и таким важным как Украина или Сирия, но глубокими расхождениями по фундаментальным вопросам мировой политики, ее содержания и движущих сил, приоритетным задачам и желательной модели будущего мирового порядка.
До тех пор, пока эти расхождения не будут преодолены, отношения между Москвой и Брюсселем останутся по преимуществу отношениями соперничества. Следовательно, ближайшая общая задача России и Европейского союза состоит в том, чтобы сократить издержки и снизить риски, неразрывно связанные с этим соперничеством. Однако, достижение даже скромного прогресса в отношениях на протяжении 2020 г., создание атмосферы позитивной динамики уже было бы очень важным итогом года, завершающего очень трудное и для Евросоюза, и для России десятилетие мировой политики.
Источник
