Модели организации прокуратуры в зарубежных странах.
По мере формирования современных национальных правовых систем в мире сложились различные модели прокуратуры, особенности которых характеризуются как статусом прокуратуры, так и содержанием ее функций и полномочий.
Функции прокуратуры в зарубежных странах сводятся к трем основным:
1. уголовное преследование лиц, совершивших преступление;
2. поддержание публичного обвинения в суде;
3. надзор за законностью предварительного расследования преступлений и содержания лиц в местах лишения свободы.
В состав конституционных институтов прокуратура обычно не входит: в конституциях демократических стран ее упоминание можно встретить редко. Статус прокуратуры регулируется специальными законами и судебно-процессуальным законодательством.
Исходя из места прокуратуры в системе государственных органов можно выделить 4 группы стран. Это – страны, в которых:
1. прокуратура находится в составе Министерства юстиции;
2. прокуратура полностью включена в состав судейского корпуса (магистратуры) и находится при судах либо пользуется в рамках судебной власти административной автономией;
3. прокуратура выделена в самостоятельную отдельную систему и подотчетна парламенту либо главе государства;
4. прокуратура или ее прямой аналог вообще отсутствуют.
К первой группе стран относятся, в частности, США, Франция, Бельгия, Нидерланды, Дания, Польша, Румыния, Израиль, Япония, Сирия. Несмотря на то, что прокуратура в этих странах входит в состав министерства юстиции, она тем не менее при этом может относиться к органам правосудия, а прокуроры могут принадлежать к судейскому корпусу. Это имеет отношение к большинству указанных стран, но не относится к США, где атторнеи не «привязаны» к судам и имеют полностью самостоятельный по отношению к судебной власти статус.
Во Франции должности Генерального прокурора и министра юстиции разделены, тогда как в США министр юстиции (генеральный атторней) – это одновременно и генеральный прокурор, которому подчинены нижестоящие прокуроры.
Прокуратура Японии, организационно входящая в состав Министерства юстиции, строится на принципе единой структуры органов прокурорского надзора. Прокуратура Японии наделена довольно обширными полномочиями: расследование по наиболее важным и сложным уголовным делам с последующей передачей их в суд; разрешение ряда уголовных дел без передачи их в суд; возбуждение уголовного преследования и передача материалов в суд, поддержание обвинения в суде; надзор за расследованием уголовных дел полицией; надзор за исполнением наказаний, назначенных судом. Наряду с судебным контролем за действиями прокуроров в Японии существует и общественный контроль: в каждом округе из числа избирателей по жребию составляется специальная комиссия по надзору за прокурорами.
Ко второй группе стран относятся, в частности Испания, Колумбия, Болгария, Латвия. В Испании данный орган содействует юстиции в защите законности, прав граждан и охраняемого законом публичного интереса, в силу своей функции или по ходатайствам заинтересованных лиц, а также следит за соблюдением независимости трибуналов и защищает в них публичные интересы. Будучи включена в систему судебной власти с функциональной автономией, прокуратура выполняет свою задачу в соответствии с принципами единства действий иерархической зависимости. Органы прокуратуры действуют при судах вплоть до провинциального уровня. Возглавляет их генеральный прокурор государства, назначаемый королем по представлению правительства после заслушивания мнения Генерального совета судебной власти. В иерархии судебной власти он считается вторым лицом после председателя Верховного трибунала.
Третью группу стран образуют главным образом социалистические (Вьетнам, КНР, КНДР, Куба, Лаос) и постсоциалистические государства. В этих странах на прокуратуру наряду с упомянутыми выше функциями обычно возлагается функция надзора за исполнением законов (так называемый общий надзор), объектами которого являются государственные органы, как правило относящиеся к исполнительной власти, общественные объединения, хозяйственные организации, разного рода учреждения и физические лица. Прокуратура в этих странах имеет конституционный статус и признается в качестве одного из важнейших органов государства, хотя реальное значение прокурорского надзора за исполнением надзора может быть незначительным. Обычно в социалистических странах прокуратура представляет собой организационно обособленную систему органов, возглавляемую генеральным прокурором.
Независимый статус имеют прокуроры в странах Латинской Америки, обладающие административно-финансовой и функциональной автономией. Своеобразием этого региона является организационное разделение органов прокуратуры в зависимости от выполняемых функций. В ряде государств (Колумбия, Эквадор и др.) одни органы прокуратуры выполняют функции уголовного преследования, а другие занимаются надзором за исполнением законов и защитой прав человека.
Страны четвертой группы – это Великобритания и ее бывшие доминионы, где прокуратуры как особого государственного органа не существует, а функции, присущие прокуратуре, на практике осуществляют генеральные атторнеи и службы публичных преследований.
Полномочия аттонейской службы по уголовному преследованию аналогичны функциям прокуратур других государств, поэтому в литературе аттонейскую службу в странах англосаксонской системы права обычно называют прокуратурой. Аттоней-обвинитель играет большую роль на всех стадиях уголовного процесса и является важной составляющей механизма уголовной юстиции.
Прокуратура в большинстве зарубежных стран – это орган, призванный обеспечивать паритет между интересами правоохранительных органов и правами лица, привлеченного к уголовной ответственности. Главной задачей прокуратуры является борьба с преступностью.
Общей чертой прокурорской деятельности является участие прокурора в процессе выработки уголовной политики, в даче рекомендаций по применению правовых норм, конструктивной критике действий органов государственной власти управления.
В законодательстве практически всех европейских и других стран закреплены и реализуются принципы объективности, беспристрастности и независимости. Прокуратура независима или же стремится к независимости от любой внешней власти, в том числе и политической.
Особое значение в зарубежных странах отводится взаимодействию органов прокуратуры с полицией.
Источник
Текст книги «Прокурорский надзор и государственный контроль»
Автор книги: Виктор Рохлин
Жанр: Юриспруденция и право, Наука и Образование
Текущая страница: 8 (всего у книги 22 страниц) [доступный отрывок для чтения: 8 страниц]
§ 2. Прокуратура в странах Западной Европы, США и Японии
Прокуратура во Франции, как мы уже отмечали, возникла ранее, чем в других государствах Европы. Как орган развивающегося демократического государства, выполняя во времена абсолютной монархии во многом функции фискалитета, т. е. интересов казны, прокуратура с учетом развития государства и общества стала осуществлять руководство и надзор за следствием, становилась в определенной степени органом исполнительной власти. В настоящее время прокуратура Франции входит в структуру Министерства юстиции, а ее структура совпадает со структурой судебной системы и во многом обеспечивает ее действенность. Судьи и прокуроры именуются во Франции магистратами. Для подготовки судей и прокуроров существует Национальная школа магистратуры и практически все работники французских судов по уголовным и гражданским делам являются выпускниками этой школы. Большое внимание уделяется введению и осуществлению программы непрерывного последовательного образования, подготовки и переподготовки. Входя в судебную систему и состоя при судах, прокуроры пользуются существенной автономией и независимостью и имеют необходимые полномочия. Хотя действия прокурора находятся под контролем министра юстиции, в судебных заседаниях прокурор независим. Прокурор возбуждает уголовное преследование, поддерживает обвинение в суде, осуществляет контроль за предварительным следствием, агентами судебной полиции. При производстве предварительного следствия судья во многом поднадзорен прокурору, который вправе давать ему указания, направленные на установление истины, и на любой стадии вправе взять на себя выполнение следственных функций[84] 84
УПК Франции. М., 1993.
Возглавляет прокуратуру Генеральный прокурор при Кассационном суде. Прокуроры республики – районные прокуроры при трибуналах малой и большой инстанции – находятся у него в подчинении. Все прокуроры назначаются (по представлению и рекомендации министра юстиции) президентом Франции. Юристы Франции, ученые, исследующие положение прокуратуры, полагают, что необходимо подчеркивать важность концепции о независимости прокуроров, ее постоянство и всеобщность. Это полностью соответствует и рекомендациям подкомиссии ООН по правам человека и судебной независимости, где в ст. 29 указано: «Независимость прокуроров и адвокатов и то мужество и сознательность, с которыми они выполняют свой профессиональный долг, необходимы для усиления независимости судей, чтобы гарантировать правосудие, свободу и уважение законности, а также защиту прав человека, всех лиц во всем обществе»[85] 85
Прокуратура в правовом государстве. Материалы многосторонней встречи, организованной Советом Европы и Генеральной прокуратурой Российской Федерации. М., 1997.
Таким образом, во Франции прокурор – это представитель исполнительной власти, уполномоченный как на осуществление уголовного преследования, так и на осуществление надзора за действиями полиции, следственного судьи, а также на поддержание обвинения в суде.
Во многом подобная организация, положение, структура органов прокуратуры характерны и для других стран Западной Европы, хотя там имеются отличия, объясняемые соответствующими условиями развития стран, общественно-правовыми взглядами и традициями. В мире нет единства в организации, структуре и полномочиях прокуратуры, но ученые многих стран сходятся в необходимости определенного единения и независимости прокуроров при исполнении тех обязанностей и задач, которые возлагает на них соответствующее законодательство.
История, развитие французской прокуратуры во многом повлияло на развитие этих органов в Европе и России.
Прокуратура Федеративной Республики Германии, как и прокуратуры ряда других государств Западной Европы, была образована в начале XIX в. В настоящее время ее деятельность регламентируется нормативными актами: Федеральным законом о судоустройстве, Уголовно-процессуальным кодексом, Положением об организационной структуре прокуратуры и Правилами внутреннего распорядка прокуратуры. Вместе с тем о прокуратуре говорится и в Конституции ФРГ, где рассматриваются вопросы правоохранительной деятельности, судоустройства, контрольных функций (ст. 62–65; 73, 74, 85, 92, 93, 95)[86] 86
Конституции государств Европейского Союза. М., 1997.
Прокуратура, по законодательству ФРГ, относится к органам исполнительной власти, подчинена министру юстиции и хотя организационно составляет часть судебной системы, к судебной власти не относится, являясь обычным административным ведомством. Прокуратура состоит их двух частей: федеральной и земельной. Возглавляют соответствующие прокуратуры Генеральные прокуроры, причем Генеральный прокурор ФРГ назначается президентом страны. Компетенция прокуратуры определяется компетенцией суда, при котором она действует. Прокурор осуществляет предварительное расследование, в том числе при помощи полиции, которой он по существу руководит. Прокуратура в ФРГ решает три задачи. Известный германский юрист М. Номейлер указывает, что она, во-первых, расследует дела и осуществляет уголовное преследование, выступает как обвинитель в суде, во-вторых, участвует в судебном процессе в качестве «беспристрастной стороны» и, в-третьих, приводит приговор в исполнение[87] 87
Номейлер М. Уголовное судопроизводство и роль прокуратуры в Германии // Российская юстиция. 1994. № 10. С. 28–30.
Прокурору предоставлено право применять предварительное заключение и задержание, причем предварительное заключение производится на основании письменного приказа судьи об аресте. Законом предусмотрена возможность расширения полномочий прокурора земельным законодательством. Следует отметить, что законодательство предусматривает полномочия прокурора не только в сфере уголовного преследования, но и в гражданском судопроизводстве. Он вправе возбудить в некоторых случаях гражданское дело (иск) о признании брака недействительным; о признании лица недееспособным; о признании лица умершим (в случае, когда лицо ранее признано без вести пропавшим). Таким образом, в определенных случаях, на основании заявления, проверки прокурор вправе вмешаться и в порядке надзора, когда этого требует защита прав гражданина.
Таким образом, в ФРГ прокуратура является органом исполнительной власти и в основном осуществляет уголовное преследование, расследование и действует при определенных судах. Надзорных функций практически не имеет, за весьма небольшим исключением.
Генеральная прокуратура Королевства Нидерланды, так же как и в ФРГ, является структурным подразделением Министерства юстиции и подчинена министру юстиции. Однако, в соответствии с Конституцией страны, она имеет собственную структуру и наделена определенными полномочиями, которые отличаются от полномочий прокуратуры во Франции, в ФРГ и некоторых других странах Европы. В частности, Конституция Нидерландов возлагает на прокуратуру контроль за соблюдением законодательства, преследование нарушителей законов на всех уровнях и исполнение судебных приговоров[88] 88
Конституция государств – членов Совета Европы. М., 1999. С. 479–498.
Структура Генеральной прокуратуры Нидерландов находится в соответствии со структурой судов. Организационно прокуратура курирует судебные кантоны, судебные округа. Вопросы, отнесенные законом к ведению Генеральной прокуратуры, курируют 5 генеральных прокуроров – членов Коллегии генеральных прокуроров из Амстердама, Гааги, Денбоса, Ариема и Леувардена. В настоящее время генеральные прокуроры назначаются на должность королем пожизненно.
Прокуратура Швеции не только входит в систему исполнительной власти, но, согласно Конституции страны, непосредственно подчинена правительству. Установлено, что «… в подчинении Правительства находятся канцлер юстиции, государственный прокурор, центральные административные ведомства и правления ленов. Иной государственный орган управления подчиняется Правительству, если он согласно форме правления или иному закону не является органом, подчиненным Ригсдагу»[89] 89
Конституции государств – членов Совета Европы. С. 719, 720.
[Закрыть] . Таким образом, прокуратура признана органом управления и находится в подчинении правительства. В ее обязанности входит возбуждение дела и начало предварительного расследования, а также поддержание обвинения в суде. Этим и исчерпываются полномочия прокуратуры, никаких надзорных функций она не осуществляет. Возглавляет органы прокуратуры Генеральный прокурор.
Положение Генеральной прокуратуры Финляндии. Если до 1997 г. прокуратура являлась органом исполнительной власти и входила в состав Министерства юстиции, то с 1997 г. она была выделена в отдельный орган, хотя и включена в систему судебной власти. В основном полномочия прокуратуры заключаются в осуществлении функции уголовного преследования. Суды принимают дела только от прокуроров и рассматривают только с их участием. Вместе с тем на прокуроров возложено осуществление надзора за полицией и принятие решений по поступившим делам и материалам. Более того, на них возложена и функция решения по административным делам, связанным со взысканием штрафов, налагаемых полицией за нарушение правил дорожного движения.
Генеральный прокурор Финляндии назначается президентом страны, а он, в свою очередь, назначает уездных прокуроров. Структура прокуратуры Финляндии состоит из двух звеньев: Генеральная прокуратура и прокуратуры уездов. В Генеральной прокуратуре имеются 4 подразделения, которые возглавляют государственные прокуроры (административное подразделение, подразделение обвинительных функций, подразделение развития и подразделение международных связей). Генеральный прокурор и его заместители в отношении уездных прокуроров обладают процессуальными полномочиями, но влиять на позицию уездных прокуроров Генеральный прокурор не может. Однако при возникновении спорных вопросов он может либо принять дело к своему производству, либо передать его другому уездному прокурору.
Таким образом, являясь частью судебной власти, прокуроры в Финляндии независимы от исполнительной власти, выполняют определенные надзорные функции в отношении полиции, а наряду с этим обладают и управленческими административными функциями – принимают решения о наложении административных штрафов. Вследствие этого происходит смешение судебной (надзорной власти) и исполнительной, административной, а прокуроры по существу превращаются в контрольный орган[90] 90
Бессарабов В. Г. Прокуратура и контрольные органы зарубежных стран. С. 22.
Прокуратура в Королевстве Норвегия. Директор прокуратуры – Генеральный прокурор Норвегии – независим от Министерства юстиции, назначается и ответственен перед королем страны. Прокуратура осуществляет надзор за полицией, начальники полиции ответственны перед Генеральным прокурором. Полномочия осуществляются Генеральным прокурором через 9 управлений и 17 государственных прокуроров. Прокуратура осуществляет поддержание государственного обвинения в судах. Вместе с тем полномочия на осуществление функции поддержания обвинения в суде имеют и начальники полиции, но по наиболее важным делам и в судах выше районного, обвинение поддерживает государственный прокурор. Таким образом, в Норвегии прокурор независим, но фактически состоит и в судебной, и в исполнительной власти[91] 91
Конституции государств – членов Совета Европы. М., 1999. Полиция, прокуратура и судебная система Норвегии // Российская юстиция. 1993. № 2.
Мы уже отмечали, рассматривая группы государств по моделям прокуратуры, что в Великобритании прокуратуры как таковой нет, функции государственного обвинения осуществляют либо адвокаты, либо специальное государственное учреждение – Дирекция публичных преследований. Представляется, что совершенно правы В. Н. Додонов и В. Е. Крутских, рассматривая модели прокуратуры в Западной Европе, считают, что объяснение отсутствия института прокуратуры в Великобритании[92] 92
Додонов В. Н. Крутских В. Е. Прокуратура в России и за рубежом. С. 25, 26.
[Закрыть] следует искать в глубоких исторических и даже цивилизационных различиях, имеющих объективный характер. В Великобритании, с ее уходящими в глубину веков традициями местного самоуправления, частного обвинения, судебного контроля, отсутствием самой идеи законности (главный источник права – судебный прецедент), потребности в существовании института прокуратуры не возникало.
Практически до последнего времени не развивался этот институт и в США. Вместе с тем представляется интересным рассмотреть роль и положение прокуратуры в Соединенных Штатах Америки.
В США не имеется такого органа, как прокуратура, однако контрольные функции возложены на атторнейскую службу, которую в литературе в связи со схожестью функций и называют прокуратурой. Соответственно не имеется и закона о прокуратуре (об атторнейской службе) и ее деятельность регламентируется рядом иных законодательных актов, в частности, уголовно-процессуальным и гражданско-процессуальным законодательством.
Главным нормативным актом, регулирующим деятельность прокуратуры США, является Конституция США, которая возлагает на высший законодательный орган страны – Конгресс США – полномочия принятия федеральных законов, в том числе и законодательства, регламентирующего деятельность атторнейской службы (прокуратуры США). В соответствии с Конституцией Генерального атторнея назначает президент страны «с согласия и по совету Сената» (одна из палат Конгресса США)[93] 93
Конституция буржуазных государств. Учеб. пособие (составитель В. В. Максимов). М., 1982.
[Закрыть] . Президент также назначает атторнеев в 94 федеральных округа. Кроме того, в каждом штате назначается прокурор штата, а в каждом графстве – прокурор графства. Они назначаются местными властями и не подчинены федеральной атторнейской службе. Их структура, деятельность и полномочия определяются Конституцией штата. Генеральный атторней штата – фигура выборная, не назначаемая.
Атторнейская служба США выступает как служба обвинения, уполномоченная государством возбуждать и расследовать уголовные дела, поддерживать обвинение в суде. Однако она не входит в систему судебной власти и независима от нее. Генеральный прокурор США является также Министром юстиции и выступает как советник президента по проблемам уголовной политики. В отличие от других государств Генеральному прокурору США подведомственны контрразведка, политическая полиция, управление тюрьмами и дела об иммигрантах. Генеральный прокурор США обладает весьма широкими полномочиями и в силу этого занимает важное место в системе юридических органов государства.
В уголовном судопроизводстве в настоящее время прокурор играет основную роль. Он руководит расследованием, координирует работу, обращается в суд за санкцией на проведение прослушивания, на арест. После принятия в 1984 г. Акта о реформировании системы назначения приговоров, повлекшего издание инструкций по назначению приговоров, возросла роль прокурора и его усмотрения по вердиктам обвинения и привлечения граждан к сотрудничеству.
Прокурор вправе ограничить обвинение в суде, а также прекратить дело при его рассмотрении в суде до вынесения вердикта присяжных заседателей. Прокурор вправе использовать материалы полиции и ФБР, но может взять расследование на себя. Наряду с этими прокурор осуществляет также координацию деятельности правоохранительных органов и практически занимает в их системе главенствующее положение. Изучение американского законодательства и исследования, проведенные специалистами в данной области, показывают, что в последнее десятилетие полномочия прокуратуры и ее престиж значительно возросли, они получили бо́льшую независимость от судебного контроля, а также осуществляют деятельность по защите прав человека. В Министерстве юстиции имеется специальное Управление по рассмотрению жалоб о нарушении гражданских прав (а прокуратура, как уже отмечалось, входит в структуру этого министерства). Прокурорам предоставлено право и ими значительно расширена практика предъявления гражданских исков в защиту потребителей, экологических исков, исков, связанных с незаконной деятельностью частных структур, когда прокурор выступает от имени и в защиту интересов государства и общества[94] 94
Додонов В. Н., Крутских В. Е. Прокуратура в России и за рубежом. С. 8; Бессарабов В. Г. Прокуратура и контрольные органы зарубежных стран. С. 28, 29.
Таким образом, являясь частью государственного управления, входя в состав исполнительной ветви власти, прокуратура США, наряду с реализацией основной задачи – борьбой с преступностью, осуществлением уголовного преследования, поддержанием обвинения в суде – приобретает и многие надзорные функции, особенно в деле охраны прав человека, и таким образом, в определенной степени становится и своеобразным органом надзора за исполнением законов.
Прокуратура Японии организована достаточно своеобразно и отражает специфику развития этой страны. Положение прокуратуры в общих чертах регламентировано Конституцией страны[95] 95
Конституция буржуазных государств. Учеб. пособие (составитель В. В. Максимов). М., 1982.
[Закрыть] . Хотя прокуратура входит в систему Министерства юстиции, но построена на принципе единства структуры прокурорских органов. Положение прокуратуры также регулируется УПК Японии и Декретом о прокуратуре[96] 96
Додонов В. Н. Крутских В. Е. Прокуратура в России и за рубежом. С. 8.
[Закрыть] . Следует отметить, что в Японии создана стройная система прохождения службы в органах прокуратуры от низшего звена и до Генеральной прокуратуры. Эта система имеет цель помочь начинающим прокурорам овладеть навыками работы по выполнению достаточно широких и сложных полномочий.
Являясь единой структурой в составе Министерства юстиции, прокуратура обладает достаточно широкими полномочиями. Прокуратура осуществляет расследование наиболее важных и сложных дел, возбуждает уголовные дела и передает их в суд, а также принимает решения по делам без передачи в суд, поддерживает обвинение в суде. Наряду с этим она осуществляет надзор за расследованием дел полицией, надзор за исполнением наказаний, назначенных судом. Кроме того, прокуратура осуществляет защиту прав граждан, обладает правом предъявлять иски в защиту их интересов. Специалист в этих вопросах, корреспондент агентства «Циодо Цусим» Ф. Ватанабе, говоря о работе прокуратуры Японии, указывает, что «Прокурор – это ведь не только тот, кто ведет следствие и возбуждает дело, но и представитель общественных интересов»[97] 97
Фумиюми Ватанабе. Как работает прокуратура в Японии // Российская юстиция. 1994. № 8. С. 43–45.
Таким образом, рассмотрев положение и роль прокуратуры в зарубежных странах с развитой демократией, мы видим, что наряду с полномочиями по осуществлению уголовного преследования, расследования дел, поддержания обвинения в суде и иных функций, прокуратура в Японии обладает и определенными надзорными функциями, но как правило, не наделена правом принятия решений, т. е. в основном, за редкими исключениями, ей не присущи признаки контрольной деятельности в том плане, как мы ее рассматриваем. Более подробно мы остановимся на этом в последней главе нашего исследования.
§ 3. Прокуратура в государствах, образовавшихся из республик бывшего СССР, и в странах социалистического лагеря
После распада СССР и образования республиками, входившими в его состав, независимых суверенных государств, а также в государствах, которые входили в социалистическое содружество (страны Варшавского договора), развитие и построение прокуратуры происходило и реформировалось по-разному. В большинстве стран Европы, которые входили в социалистическое содружество, прокуратура не была наделена надзорными функциями и развивалась по образцу прокуратур стран Западной Европы, была включена либо в систему исполнительной власти (в состав Министерства юстиции), либо в структуру судебной власти. В основном функции прокуратуры были сведены к осуществлению уголовного преследования. Поскольку эти страны развивались и структурировали государственное устройство по образам так называемой европейской демократии, то ставили перед собой цель войти в состав Совета Европы и включится в НАТО.
К странам, где прокуратура вошла в состав исполнительной власти, относятся Польша, Румыния, Чехословакия (разделившаяся затем на Чехию и Словакию). В состав судебной системы включены прокуратуры Болгарии, Албании и бывшей ГДР, вошедшей в состав ФРГ. В основном в этих государствах прокуратура осуществляет уголовное преследование, расследование уголовных дел и поддержание обвинения в суде. По-разному регламентируется там структура прокуратуры, порядок назначения генеральных прокуроров и подчиненность прокуроров в целом. Характерной чертой этих прокуратур является практическое отсутствие у них надзорных полномочий и функций, за исключением, в ряде стран, надзора за следствием и полицией.
Вместе с тем в некоторых государствах закон регламентирует и особое положение прокуроров, наряду с судьями. Так, например, по Конституции Болгарии установлено, что прокуроры, наряду с судьями и следователями, после непрерывного трехлетнего стажа работы в должности становятся несменяемыми и пользуются неприкосновенностью народных представителей[98] 98
Додонов В. Н. Крутских В. Е. Прокуратура в России и за рубежом. С. 151–153.
[Закрыть] . В большинстве стран положение прокуратуры определяется в Конституциях, а в ряде стран – специальными законами.
Конституция Румынии поставила прокуратуру внутри института судебной власти. В судебной области прокуратура представляет интересы государства и общества, защищает правопорядок, права и свободы граждан. По мнению Генерального прокурора страны, «функции прокуроров в основном ограничены уголовными делами. Румынские прокуроры больше не имеют административных функций. В Румынии организована административная система контроля судов и таким образом улучшается статус прокуроров. В связи с этим возникла очень ясная позиция: у прокуроров существуют лишь обязанности, а не права. Прокурор должен быть поддержкой для слабого, грозой для сильного и гарантировать общие интересы»[99] 99
Материалы многосторонней встречи, организованной Советом Европы и Генеральной прокуратурой Российской Федерации. М., 1997.
Значительные изменения в положении органов прокуратуры произошли и в Польше. Реформирование прокуратуры было направлено на сокращение ее надзорных функций с тем, чтобы поставить ее в ряд органов, которые активно защищают развитие процесса рыночных преобразований. В настоящее время деятельность прокуратуры регламентируется Конституцией страны, установившей, что прокуратура республики подчиняется Министру юстиции, который является Генеральным прокурором. Деятельность прокуратуры также регулируется Законом о Верховном Суде, Законом о Конституционном трибунале, Законом об учреждении апелляционных судов, а также Законом о государственной прокуратуре в редакции 1996 г., которым учреждена Всепольская национальная прокуратура, возглавляемая Всепольским прокурором – заместителем Генерального прокурора. Прокуратура республики наблюдает за предварительным следствием, охраняет законность, поддерживает обвинение в суде и, по существу, лишена надзорных полномочий.
Несколько иначе определяет положение прокуратуры Конституция и законодательство Венгрии. Возложив на органы прокуратуры расследование, надзор за следствием, поддержание обвинения в суде, Конституция Венгрии также определяет, что органы прокуратуры обеспечивают защиту прав граждан, содействуют обеспечению соблюдения законности всеми организациями общества, всеми государственными органами и гражданами. При нарушении закона в случае и способами, определенными законом (в том числе Законом о прокуратуре), прокуратура выступает в защиту законности (§ 51, 52 Конституции Венгрии)[100] 100
Конституции государств Центральной и Восточной Европы. М., 1997, С. 123.
[Закрыть] . Таким образом, венгерское законодательство оставило за органами прокуратуры также и надзор за соблюдением законов, законностью правовых актов и действий.
По-разному развивались прокуратуры бывших республик СССР после образования независимых государств. В республиках Прибалтики – Латвии, Литве и Эстонии – прокуратура лишена функции надзора за соблюдением законов и законностью правовых актов (так называемый общий надзор), отнесена к судебной власти (в Латвии и Литве) и к исполнительной власти – в Эстонии (подчинена Министерству юстиции).
По существу в этих государствах на прокуратуру возложено осуществление уголовного преследования и поддержание обвинения. Например, в Эстонии функции прокуратуры по надзору за законностью правовых актов возложены на канцлера юстиции (ст. 139–145 Конституции Эстонии)[101] 101
Конституции государств Центральной и Восточной Европы. М., 1997, С. 563–567.
Также по-разному определены задачи, статус и полномочия прокуратуры в бывших республиках СССР, которые вошли в состав СНГ. В основном эти вопросы отражены в Конституциях этих государств и в законах о прокуратуре, принятых на основании Конституций.
По-разному решены вопросы об отнесении прокуратуры к тем или иным ветвям власти. Так, к судебной власти отнесена прокуратура Конституциями Грузии, Азербайджана, Армении, Молдовы. Однако, как в Конституциях, так и в законах о прокуратуре подчеркивается, что прокуратура – это единая централизованная система, подчиненная Генеральному прокурору, независимая от судов. Такое положение следует отнести к несовершенству законодательной техники. Это относится, и к законодательству Российской Федерации. И только в Грузии, как Конституцией, так и законом прокуратура отнесена четко к судебной власти. К исполнительной власти отнесена прокуратура законодательством Кыргызстана. Законодательства Беларуси, Таджикистана, Туркмении, Украины и Узбекистана выделяют прокуратуру из других ветвей власти и отводят ей особое место и отдельные главы в Конституциях.
Следует подчеркнуть, что в ряде государств – бывших республик СССР, исходя из принятого ими положения, что общий надзор – это надзор неэффективный и несовместимый с идеями гражданского общества, законодательство исключило его из функций прокуратуры. Такое решение принято в Азербайджане, Армении, Грузии, Украине и Законом от 5 июля 2000 г. в Молдове, которым положение об осуществлении прокуратурой надзора за точным и единообразным исполнением законов исключено из Конституции республики, а в новой редакции ст. 124 Конституции Молдовы указано, что «Прокуратура представляет общие интересы общества и защищает правопорядок, а также права и свободы граждан, руководит уголовным преследованием и осуществляет его, представляет в соответствии с законом обвинение в судебных инстанциях». В законодательстве Украины заметна тенденция к упразднению общего надзора, хотя согласно п. 9 переходных положений Конституции Украины 1996 г. прокуратура продолжает выполнять в соответствии с действующим законодательством функцию надзора за соблюдением законов и их применением до введения в действие законов, регулирующих деятельность государственных органов по контролю за соблюдением законов. Прошло уже шесть лет, но пока так и не удалось разработать такие законы и определить, какие контрольные органы могут взять на себя функции прокурорского надзора. Об этом говорит и то, что когда в конце июля 2002 г. на шахте имени Засядько произошла трагедия – взрыв, унесший десятки жизней шахтеров, то проверку соблюдения законодательства об охране труда и технике безопасности на шахтах президент Украины возложил на Генеральную прокуратуру Украины. То есть поручил проверить исполнение законов теми органами, которые должны были бы осуществлять соответствующий контроль.
Следует подчеркнуть, что некоторые независимые государства (имеются в виду государства – бывшие республики СССР, в том числе члены СНГ) во многом сохранили прокуратуру, ее структуру, полномочия и положение в том виде, как это было и ранее.
В большинстве законодательных актов, посвященных прокуратуре, подчеркивается принцип единства и независимости органов прокуратуры от других органов государственной власти и иных организаций при исполнении обязанностей в соответствии с законом. Об этом четко говорится в законодательствах Таджикистана, Узбекистана, Казахстана, Туркменистана, Беларуси, Российской Федерации, Азербайджана, Молдовы, Украины и даже в Латвии и Эстонии, где прокуратура находится под административным подчинением Министерства юстиции, законодательство подчеркивает, что прокурор в своей деятельности является независимым от влияния других лиц или органов, реализующих государственную власть и управление, и подчиняется только закону.
По-разному решается также вопрос назначения Генерального прокурора, его подотчетность. В Республике Азербайджан Генеральный прокурор назначается президентом с согласия Милли Меджлиса (парламент республики), в Грузии Генеральный прокурор назначается по представлению президента парламентом республики, такой же порядок в республиках Кыргызстан и Таджикистан, причем им и подотчетен. В Туркменистане Генеральный прокурор назначается президентом государства и отчитывается перед ним.
Следует подчеркнуть, что почти все государства, образовавшиеся на территории СССР и входящие в СНГ, в своих основных законах устанавливают, что органы прокуратуры осуществляют надзор на территории государств за соблюдением законов, в том числе органами исполнительной власти, всеми учреждениями и организациями (Беларусь, Узбекистан, Казахстан, Туркменистан, Украина). В Республиках Беларусь и Казахстан прокурорский надзор охарактеризован как высший надзор за соблюдением законности. Указания об этом имеются в законах о прокуратуре и в ряде других государств. Как мы уже отмечали, практически во всех государствах подчеркнут принцип независимости прокуратуры и установлены гарантии независимости, в том числе специальной нормой закона. Например, в Законе о прокуратуре Узбекистана ст. 6 так и называется – «Гарантии независимости прокуратуры в осуществлении полномочий». В законах рассмотрены и определенные меры реагирования на нарушения законов. Это и привлечение к уголовной и административной ответственности, а также право на опротестование незаконных актов, внесение представлений, в том числе и право опротестования судебных постановлений.
Таким образом, в большинстве государств прокуратура в основном сохранена как орган надзора за соблюдением законов, надзора за следствием и дознаванием, как орган, осуществляющий уголовное преследование и поддержание государственного обвинения в суде.
Вместе с тем даже в тех государствах, где прокуратура включена в ветвь исполнительной власти (например, в Кыргызстане), она не обладает контрольными полномочиями, не правомочна осуществлять надзор в оперативно-хозяйственной деятельности и вправе вмешиваться только при установлении нарушений законов.
Во всех государствах, образовавшихся на территории бывшего СССР, прокуратура сохранена как единая, независимая система при осуществлении своих обязанностей и задач, установленных законом.
Внимание! Это не конец книги.
Если начало книги вам понравилось, то полную версию можно приобрести у нашего партнёра — распространителя легального контента. Поддержите автора!
Источник
